實現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新必須大力推進公民參與

張　杰

[摘要]實現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新是新時期一項重要任務(wù)，有賴于各種力量的共同努力。公民參與有助于把握公共服務(wù)創(chuàng)新的基本方向、豐富其基本內(nèi)容、保證其基本質(zhì)量、達成其基本目標。實現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新必須大力推進公民參與。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；創(chuàng)新；公民參與

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0050-02

公共服務(wù)創(chuàng)新是新時期的一項重要任務(wù)。公共服務(wù)創(chuàng)新是為了更好地滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益而進行的一種創(chuàng)造性活動。公共服務(wù)創(chuàng)新的主體可以是政府、企業(yè)、社會組織、公民。本文所討論的公共服務(wù)創(chuàng)新是以政府為主體的創(chuàng)新。實現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新是一項系統(tǒng)的工程，需要各方面力量的共同努力。在政府為主體的公共服務(wù)創(chuàng)新系統(tǒng)中，公民是中心，公民需求是導(dǎo)向，公民參與是必要途徑。要實現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新，必須大力推進公民參與。

一、公民參與有助于把握公共服務(wù)創(chuàng)新的基本方向

長期以來，我們一直強調(diào)政府實現(xiàn)社會管理的職能，忽視了它在公共服務(wù)方面的作用。管理者和被管理者之間的關(guān)系具有不對等性，而服務(wù)者和服務(wù)對象之間關(guān)系應(yīng)該是平等的。作為服務(wù)者的政府沒有對自身角色的完整意識，也就不可能在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)換，于是就出現(xiàn)了政府一直高高在上地凌駕于公民和社會之上的明顯現(xiàn)象。公共服務(wù)創(chuàng)新以政府為導(dǎo)向，所謂的創(chuàng)新停留在封閉的政府系統(tǒng)中，在很大程度上成為政府自身職責(zé)和權(quán)力的調(diào)整，忽視了公民需求對公共服務(wù)創(chuàng)新的導(dǎo)向性作用，忽視了服務(wù)對象——公民對公共服務(wù)的參與，最終表現(xiàn)出的是政府公共服務(wù)創(chuàng)新的弱化、異化。公共服務(wù)創(chuàng)新會面臨這樣的矛盾現(xiàn)象：一方面，政府積極地進行著公共服務(wù)創(chuàng)新方面的努力，另一方面，公共服務(wù)創(chuàng)新得不到社會、公民的認可，公共服務(wù)的需求和供給的矛盾得不到緩解。

盡管關(guān)于公共服務(wù)創(chuàng)新的界定林林總總，但大家可以達成共識的是：公共服務(wù)創(chuàng)新是為了更好地滿足公民的公共服務(wù)需求。以民為本、以需求為本成為公共服務(wù)創(chuàng)新的基本方向。作為公共服務(wù)創(chuàng)新者的政府要把握這個基本方向，就必須了解和發(fā)現(xiàn)公民的需求。一直以來，政府和社會幾乎一致地認為政府會自然而然地懂得公民的需要，順理成章地會在創(chuàng)新過程中給予適當(dāng)?shù)目紤]和滿足，因此很少去詢問公民有什么樣的需求?？墒聦嵰辉俦砻?，政府并非全知全能，公民參與是匯集公共需求的重要方式。通過公民參與來傳達公民需求，有助于政府在公共服務(wù)創(chuàng)新時把握正確的方向。通過公民參與，政府能夠了解和發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的實際情況，能夠及時地把有限的資源投入到最急需的公共服務(wù)領(lǐng)域。正如奧斯特羅姆認為的“每個人在對自身事務(wù)的管理中是最有主權(quán)的”。公民是公共服務(wù)的接受者、需求者，自然是公共服務(wù)創(chuàng)新的參與者和協(xié)同者。公民對于與已有關(guān)的事務(wù)必然有意愿去參與。如果不能參與，會使得公民產(chǎn)生一種疏離感和無力感。對于專業(yè)性較高或是范圍較大的公共事務(wù)，可以經(jīng)過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計和技術(shù)協(xié)助允許和支持公民參與。公民參與在確保公共服務(wù)創(chuàng)新的基本方向過程中，扮演著不可或缺的角色。

二、公民參與有助于豐富公共服務(wù)創(chuàng)新的基本內(nèi)容

公共服務(wù)創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是政府由公共服務(wù)的直接提供者、生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的組織者和促進者。公共服務(wù)是一種使用了公共權(quán)力或公共資源來滿足公民及其組織的某種直接需求的社會生產(chǎn)過程。提供公共服務(wù)是政府的責(zé)任，必須有政府的介入，但不一定必須由政府自身直接來提供。隨著公共需求的快速增長和日益多樣化，越來越不能簡單地依靠政府尋求解決之道。市場是當(dāng)前我們發(fā)現(xiàn)的最有效率的一種資源配置方式，但市場也有局限性，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域有著十分明顯的缺憾。我們不可能也不應(yīng)該指望市場來完全解決公共服務(wù)領(lǐng)域的問題。于是，公民社會力量即社會組織成為公共服務(wù)的第三種選擇。發(fā)達而有序的公民社會組織將一定的公共服務(wù)需求承接下來，通過社會組織資源來給予滿足，減輕了政府的壓力，彌補了市場的缺陷。公民社會組織能夠動員和集中社會力量及資源來參與公共服務(wù)的提供，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題。國內(nèi)外的實踐一再證明，公民社會組織在幫扶弱勢群體和貧困地區(qū)、應(yīng)對緊急突發(fā)事件等特殊領(lǐng)域有著不可替代的優(yōu)勢。這對彌補公共服務(wù)投入的不足、縮小貧富差距、區(qū)域差距、推動公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新的順利進行，起到不可或缺的作用。

要發(fā)揮社會組織的這種作用，前提是社會組織的足夠成熟。社會組織的成熟不是一蹴而就的自發(fā)過程，而是一個多種因素綜合作用的結(jié)果。公民參與和社會組織緊密聯(lián)系、相互促進。首先，公民社會組織本身就是公民參與，是以組織形式進行的較高層次的公民參與。其次，依托公民參與，公民社會組織能夠逐步成長。通過公民參與，公民學(xué)習(xí)和掌握與政府溝通的技能，培育參與意識和文化，公民社會組織在公民個體的成長中獲得成長。改革開放以來代表不同利益群體的公民社會組織不斷成長壯大，或多或少地承擔(dān)了一部分原先由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能，發(fā)揮了社會組織應(yīng)有的作用。但隨著社會經(jīng)濟改革的不斷深入，公共服務(wù)需求和供給的不對等日益突顯，社會組織發(fā)揮作用的空間不斷拓展。社會組織更多地參與公共服務(wù)創(chuàng)新，豐富了公共服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容，促進了公共服務(wù)創(chuàng)新的健康有序?qū)崿F(xiàn)。

三、公民參與有助于保證公共服務(wù)創(chuàng)新的基本質(zhì)量

創(chuàng)新是一種要承擔(dān)風(fēng)險的活動。公共服務(wù)創(chuàng)新因其使用的是公共權(quán)力或公共資源，其承擔(dān)的風(fēng)險或者說失敗的成本會更高。公共服務(wù)創(chuàng)新一旦失敗，其成本的承擔(dān)者不僅僅是政府，還有非政府組織、公民，或者說是全社會。它直接表現(xiàn)為公共服務(wù)創(chuàng)新投入的有形和無形的資源損失，實際就是公共資源的損失，也就是公共利益的損失。這種損失背離了公共服務(wù)創(chuàng)新的更好地滿足公共需求、增加公共利益的出發(fā)點。其結(jié)果可能是公共服務(wù)創(chuàng)新進行得大張旗鼓，轟轟烈烈，資源投入不可謂不豐厚，作為創(chuàng)新者的政府沾沾自喜于政績彰顯，后來卻在一陣忙碌中偃旗息鼓。公共資源就在這種盲目中悄無聲息地流失了。這種現(xiàn)象在公共服務(wù)創(chuàng)新的初期并不少見。在我們一些習(xí)慣于拍腦袋決策的政府管理者那里，創(chuàng)新的決策往往可以憑經(jīng)驗作出，問題往往可以簡單化處理，至于由此而來的責(zé)任，則多半是無人來承擔(dān)。公共服務(wù)創(chuàng)新的質(zhì)量無從談起。

“創(chuàng)新是一種科學(xué)”。公共服務(wù)創(chuàng)新是一個需要科學(xué)對待的過程。它要求創(chuàng)新者具備相應(yīng)的知識、技能和智慧。輕率、盲目、缺乏科學(xué)性狀態(tài)下進行的創(chuàng)新往往會出現(xiàn)問題甚至失敗。按照西蒙的有限理性理論，人的理性是有限的，人獲得和掌握的信息也是不完整

的，人的智惹是有缺憾的。因此，作為決策者尤其是公共服務(wù)創(chuàng)新決策者十分有必要借助他人、更多人甚至全社會的智慧、信息和經(jīng)驗。從不同的創(chuàng)新案例中我們也可以看到，公共服務(wù)創(chuàng)新是一個十分復(fù)雜的進程，它不僅需要管理技能，也需要專業(yè)知識；不僅要善于謀劃，還要了解實際；不僅要會學(xué)習(xí)借鑒，還要會理解轉(zhuǎn)化。公共服務(wù)領(lǐng)域事務(wù)的特點是日益復(fù)雜，非政府單個主體能承擔(dān)的。對這樣復(fù)雜的公共服務(wù)領(lǐng)域事務(wù)，創(chuàng)新者的知識和技能總是顯得欠缺的。公民參與提供了集合眾人之力的平臺，有助于公共服務(wù)創(chuàng)新在科學(xué)、理性的軌道上運行。

公民參與能夠形成公共服務(wù)創(chuàng)新進程中的監(jiān)督力量，保證公共服務(wù)創(chuàng)新的質(zhì)量。作為公共服務(wù)創(chuàng)新主體的政府雖然有行為的自覺，有政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，但軟約束、內(nèi)部監(jiān)督的力度有限，有力度的監(jiān)督還需要來自政府系統(tǒng)外部。公民參與則恰好能夠承擔(dān)這個角色。把創(chuàng)新中公共資源的使用、利益調(diào)整情況置于公民的視野之下，對創(chuàng)新行為者形成監(jiān)督和制約，減少公共服務(wù)創(chuàng)新過程中的盲目作為、不作為、失職、瀆職甚至因私廢公的現(xiàn)象的發(fā)生。盡管公民參與有時間、專業(yè)知識有限的問題，但對自身利益的關(guān)注可能在很大程度上彌補這方面的不足，至少要好于政府內(nèi)部自身的監(jiān)督。公共服務(wù)創(chuàng)新增加了公共資源流失的機會，存在著腐敗的可能?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。公民參與形成的監(jiān)督力量，是保證廉潔的最有效手段，保證公共服務(wù)創(chuàng)新質(zhì)量的有力工具。

四、公民參與有助于達成公共服務(wù)創(chuàng)新的基本目標

創(chuàng)新是要講效益的，而這種效益不只是看政府為此項創(chuàng)新投入多少資源，做了多少工作，更重要的是要看是否達成了創(chuàng)新目標，在多大程度上、達什么樣的創(chuàng)新目標。公共服務(wù)創(chuàng)新目標或結(jié)果的衡量不只是簡單的數(shù)字或指標，更重要的是公民的態(tài)度或感受。公眾所感受到的主觀評價應(yīng)該是衡量公共服務(wù)創(chuàng)新效益的最基礎(chǔ)標準。作為創(chuàng)新主體的政府在每一項創(chuàng)新活動的發(fā)起時，大多有自己的目標定位，各類資源投入等也有據(jù)可查，可目標的達成效果到底如何，并沒有引起足夠的重視。似乎投入了就是到位了，很難期待這種有始無終的公共服務(wù)創(chuàng)新會產(chǎn)生足夠滿意的效益。即使有的創(chuàng)新活動有成果展現(xiàn)，也大多是投入產(chǎn)出的可見數(shù)字、指標的羅列，把公民的感受和體會、公民的認可滿意程度列入目標檢查體系的并不多見。公共服務(wù)創(chuàng)新本身的性質(zhì)決定了得不到公眾的理解和認可的創(chuàng)新很可能就是一種浪費。有些公共服務(wù)創(chuàng)新本身可能有比較強的專業(yè)性，有專業(yè)化的決策，但不論多么高明的創(chuàng)新最終都要落實到服務(wù)對象的感受上。公共服務(wù)創(chuàng)新不是政府自我欣賞的項目，而應(yīng)該是建立在公民參與基礎(chǔ)上、公民享受到創(chuàng)新成果的創(chuàng)造性活動。對創(chuàng)新結(jié)果的感受是不需要專業(yè)知識和能力的。因此，不能以創(chuàng)新過程中的專業(yè)化決策為名把公民參與排斥在公共服務(wù)創(chuàng)新系統(tǒng)之外。

在英國的公共服務(wù)改革中，有一個關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)，那就是人們應(yīng)該更多地了解這個服務(wù)，這樣服務(wù)的滿意度才會更高。人們對服務(wù)滿意度是和他們對服務(wù)的了解和與服務(wù)人員的交流成正比的，而我們發(fā)現(xiàn)，很多國家公共服務(wù)系統(tǒng)并沒有很好地向公民解釋他們的工作內(nèi)容以及為什么要這樣做。

公民參與是一種宣傳方式，通過各種形式的參與，讓公民了解公共服務(wù)創(chuàng)新的目的、由此帶來的收益、需要付出的成本以及相應(yīng)的補償?shù)龋梢员苊庥捎诓涣私馑斐傻纳鐣?。公民參與也是一種釋放與表達的渠道。由于有了心理上的釋放人們可能會在溝通交流過程中消解一些矛盾。通過公共服務(wù)創(chuàng)新如果能在提高公共服務(wù)質(zhì)量上有所突破，無疑是令人欣喜的，但如果這種提高是以社會矛盾的大量積聚、社會穩(wěn)定遭到破壞為代價的話，這種創(chuàng)新是不值得稱道的，因為它背離了公共服務(wù)創(chuàng)新的基本目標。公民參與能夠成為減震器，尤其是在創(chuàng)新變革的特殊時期，更要充分重視和發(fā)揮這一減震器的作用，以保證公共服務(wù)創(chuàng)新基本目標的實現(xiàn)。

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責(zé)任編輯宋桂祝