陳健康

摘要政府應(yīng)當在決策制度設(shè)計上給與民眾和社會以利益表達和意愿訴求的空間,而行政聽證制度作為行政決策的一項程序機制,其完善與發(fā)展直接影響著行政決策的質(zhì)量,因此行政聽證制度的完善應(yīng)當立足于民眾的參與和政府的公共服務(wù)。本文從構(gòu)建公共服務(wù)型政府;提高公民參與決策的角度探討了目前我國行政決策聽證制度存在的問題。

關(guān)鍵詞公共服務(wù) 行政決策 聽證制度

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-053-02

行政決策是公共管理過程當中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而聽證制度作為行政決策的一項程序機制,其完善與發(fā)展將直接影響行政決策的質(zhì)量。尤其是在當前中國政府由傳統(tǒng)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中,在社會不斷呼吁提高政府公共服務(wù)水平的背景下,我們更應(yīng)當考慮如何在公共服務(wù)的政府體制下定位行政決策聽證制度。行政決策聽證會正是公民參與政府決策制定的一個開放性平臺,是公共服務(wù)的政府體制的一項具體表現(xiàn)形式,是我國民主政治發(fā)展的一個重要體現(xiàn)。因此行政決策聽證制度的完善無論是對于行政決策體制的完善還是對政府治理方式的服務(wù)型轉(zhuǎn)變都有著現(xiàn)實意義。

一、建立聽證信息公開制度

信息公開制度的建立是行政聽證制度得以有效實行的一個基本前提,其目的就是實現(xiàn)聽證的公開化。聽證公開化是培養(yǎng)公民聽證意識和民主意識的一種極為有效的方法。公民一旦具備聽證意識,就會積極主動地參與各種聽證活動,也知道如何參與聽證活動。這對于聽證制度的發(fā)展和整個民主政治建設(shè)都是非常重要的一個環(huán)節(jié)。

但目前我國法律針對不同的領(lǐng)域所規(guī)定的信息公開度是不同的。對此,我國應(yīng)當建立統(tǒng)一的聽證信息公開制度。具體建議如下:

第一,無論行政決策的領(lǐng)域和決策主體的地位,一切行政聽證會都應(yīng)當公開舉行。

第二,發(fā)布行政聽證公告。聽證會的舉辦方在召開聽證會之前的規(guī)定時間內(nèi)通過有效途徑,如網(wǎng)絡(luò)、電視、電臺等向社會發(fā)布行政聽證公告。行政聽證公告應(yīng)設(shè)計行政決策的議題方案和相關(guān)數(shù)據(jù)、材料。如聽證會的舉行時間,舉行地點,聽證內(nèi)容,代表的產(chǎn)生辦法等。

第三,公開聽證代表名單。同時應(yīng)當允許聽證代表在收到通知后進行一定范圍的社會調(diào)查,并有權(quán)代表民眾查閱與聽證內(nèi)容相關(guān)的行政機關(guān)的文件資料。

第四,舉行聽證會應(yīng)允許一定數(shù)量的普通民眾旁聽,同樣應(yīng)當公布旁聽公民的名單。重大事項的聽證會可通過電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒手段進行傳播。

第五,行政機關(guān)應(yīng)當向聽證代表提供客觀、全面的材料。

第六,在聽證會召開之前,政府應(yīng)開通并公布聽證會的溝通熱線或網(wǎng)上交流平臺,以便于民眾進行會前的咨詢和會后的意見反映。

第七,聽證會結(jié)束后,相關(guān)部門應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)公開聽證結(jié)果和實施方案。

以上建議是信息公開制度的一般內(nèi)容。當然不同類型的行政聽證會還有著一些特殊的規(guī)定,但這與統(tǒng)一的信息公開制度并不相悖。因為信息公開制度是行政聽證制度構(gòu)成中最基本的一部分,具有普遍性。

二、科學、公正地選擇聽證代表

聽證代表是聽證會參與人的主要組成部分。他們是為其代表的行政相對人來表達意愿、提出要求的,因而他們的產(chǎn)生必須做到科學、公正,特別是涉及到不特定的個人利益時,能夠使其充分代表行政相對人的利益。

要做到科學公正的選擇代表首先應(yīng)當考慮代表的構(gòu)成和素質(zhì)問題。因為不同類型的行政決策所涉及的利益主體便不盡相同。具體行政行為的決策一般涉及明確且有限的利害關(guān)系人,如行政處罰的裁決。而抽象行政行為的決策則波及范圍較廣,影響較大,一般無明確的利害關(guān)系人,從而容易由行政機關(guān)單方面作出決策,如物價的制定問題。前者在《行政處罰法》、《行政許可法》中做出了較為明確的規(guī)定。而后者卻需要建立聽證代表制度來予以解決。

這里可以借鑒北京市價格聽證中將代表分為固定代表和臨時代表的做法,即設(shè)常任代表和臨時代表?！俺Ｈ未響?yīng)有一定的任期限制。臨時代表的產(chǎn)生一般應(yīng)與特定的行政決策項目相關(guān),代表中可有一定數(shù)量的人大政協(xié)代表,有相關(guān)政府主管部門的代表,但并不絕對。與行政決策項目真正相關(guān)的專家數(shù)量應(yīng)該占有相當?shù)谋壤?最為重要的是應(yīng)該保障有真正屬于普通群眾的代表,即利害關(guān)系人代表。”這種方式既規(guī)避了行政主體的自利性,同時也有利于建立合理的聽證參與人結(jié)構(gòu),提高聽證參與人的素質(zhì)。

因而對于這類行政聽證會,臨時聽證代表的選擇關(guān)鍵在于應(yīng)按照行政決策項目所涉及的利益主體狀況來分配代表名額,這就需要將利害關(guān)系人代表的產(chǎn)生制度化、公開化。

根據(jù)行政決策聽證會的類型來決定利害關(guān)系人代表的產(chǎn)生條件和名額。其范圍應(yīng)涉及多個階層、多個行業(yè),其中有直接利益關(guān)系的階層和行業(yè)應(yīng)處于優(yōu)先的地位,適當占有較大的比例。

對于臨時代表的素質(zhì)不應(yīng)作硬性的要求,但仍應(yīng)在政治素質(zhì)和文化素質(zhì)上有所規(guī)定,如相關(guān)的專家和高學歷者優(yōu)先。

將其產(chǎn)生辦法公示于行政聽證公告之中,在公示期內(nèi)若無異議則予以確定,如有異議則根據(jù)民眾的建議作出適當?shù)恼{(diào)整。

臨時代表的產(chǎn)生辦法,以下是兩種建議性辦法:一種是在聽證會舉行前一定的時間發(fā)布公告,由公民自愿報名參加,然后由中立機關(guān)從報名者中選擇若干名有代表性的公民參加聽證會。另一種是先在一定的領(lǐng)域或范圍內(nèi)隨機抽樣后,有關(guān)方面綜合考慮素質(zhì)標準按照代表的素質(zhì)要求民主選舉產(chǎn)生。

三、建立健全聽證主持人制度

聽證會實施質(zhì)量的情況在相當程度上取決于聽證主持人,因為它的獨立性是與聽證的公正性緊密相關(guān)的。而現(xiàn)實中聽證主持人往往由行政機關(guān)指派本機關(guān)法制機構(gòu)人員來擔任,由于種種因素他不可能以較為超脫的地位來客觀公正的主持評判聽證會。這就需要在制度上來保障聽證主持人的獨立地位。

(一)進一步完善法律法規(guī)

保障聽證主持人的獨立性,法律上的保障措施主要有職能分離、回避和禁止單方面接觸這三項限制性法律制度。我國《行政處罰法》在有關(guān)聽證程序的規(guī)定中也部分地體現(xiàn)了保障聽證主持人獨立性的精神。該法第42條第1款第4項規(guī)定:“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持;當事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請回避?！逼渲杏伞奥犠C由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”便體現(xiàn)了職能分離原則,“當事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請回避”便體現(xiàn)了回避原則。但對于禁止單方面接觸原則并未有明確體現(xiàn),需要進一步完善。

(二)建立一支獨立的聽證主持人隊伍

這里我們可以借鑒一下美國的聽證法官集中使用制度,組建一個聽證主持人組織機構(gòu)。該組織可以是一個非常設(shè)機構(gòu),但在有條件的地區(qū)應(yīng)當設(shè)為常設(shè)機構(gòu),該機構(gòu)可以在一個地區(qū)或各個系統(tǒng)甚至于幾個系統(tǒng)內(nèi)聯(lián)合設(shè)置。該組織如果設(shè)為非常設(shè)機構(gòu),可以從特定行政機關(guān)的特定執(zhí)法人員中選調(diào)該機構(gòu)的聽證主持人;如果設(shè)為常設(shè)機構(gòu),則需要建立職業(yè)資格認定機制,通過考試來建立聽證主持人隊伍。行政機關(guān)在發(fā)生聽證案件時,無權(quán)自行指定聽證主持人,而應(yīng)當向該組織提出選派聽證主持人的申請,該組織根據(jù)申請的內(nèi)容在規(guī)定的時限內(nèi)統(tǒng)一選派聽證主持人。

四、適當?shù)財U大聽證適用范圍

無論從行政聽證制度的歷史發(fā)展上看,還是從國外的線性聽證制度上看,在一定程度內(nèi),行政聽證的適用范圍是隨著一個國家民主法治的進步而逐漸擴大的,他不可能只局限于行政行為的某個領(lǐng)域,但是這不等同于無限制的擴大。在公共服務(wù)體制的政府模式下,行政聽證適用范圍要適于政府的職能范圍。行政決策聽證應(yīng)主要涉及政府對于公共物品和公共服務(wù)的提供問題和關(guān)乎民生領(lǐng)域和公民合法權(quán)益的行政決策。所以行政聽證的采用應(yīng)具有適應(yīng)性和靈活性,理性界定聽證的適用范圍,不能盲目擴大聽證的適用范圍,忽視時機和具體情況。只有多種聽證方式的結(jié)合,因地因時制宜,才能保證在公平的同時提高政府決策效率和決策質(zhì)量。

(一)完善行政聽證適用范圍的立法

我國是根據(jù)行政行為的種類規(guī)定來適用聽證程序的范圍的。目前已經(jīng)建立的行政聽證制度的立法也是針對不同種類行政行為而規(guī)定的,但目前我國還沒有統(tǒng)一的行政聽證程序法,所以有關(guān)聽證適用范圍的立法也散見于幾部單行法中。

除前文所提及的四部法律外,中央各部委和各省市級地方政府也在相關(guān)領(lǐng)域出臺了一些條例和規(guī)定。如第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,建設(shè)部頒布了《建設(shè)行政許可聽證工作規(guī)定》,國家環(huán)境總局頒布了《環(huán)境保護行政許可暫行辦法》等等。但這些規(guī)定和辦法除《環(huán)境影響評價法》外基本上都未打破政府定價、行政許可、行政立法和行政處罰四個適用領(lǐng)域。

而目前以城市的建設(shè)中土地的征用為前提的一系列重大工程建設(shè)項目的行政決策問題日益成為社會的焦點,這恰恰反映了民眾在參與討論行政決策制定,維護自身權(quán)益方面的意愿。同時城市規(guī)劃、國家重大工程建設(shè)項目確定、重要的礦山建設(shè)、教育收費等諸多方面都涉及到了公民的自身合法權(quán)益,應(yīng)當實施行政聽證制度,并且在技術(shù)層面這些問題也都可以實施行政聽證制度。根據(jù)以上問題我國以在以下領(lǐng)域可以考慮納入行政聽證制度,包括行政規(guī)劃、行政征收、行政征用、行政給付、行政收費等等。

當然在以上領(lǐng)域逐漸引入行政聽證制度的做法并不是長久之計,而只是一種過渡方式。因為制定行政決策的要求是全面和高效,同時一個政策的制定往往涉及多個領(lǐng)域和多個行業(yè),但不同領(lǐng)域“各自為政”的局面不利于為政策制定提供全面的聽證結(jié)果。而缺乏統(tǒng)一的行政程序立法也會必然影響聽證效果的實現(xiàn),從而不利于制定高效的行政決策。因此,建立統(tǒng)一的行政聽證程序法才是治本之法,也是未來行政聽證制度的發(fā)展趨勢

(二)正式聽證和非正式聽證方式相結(jié)合

這種正式聽證和非正式聽證的分類方法源于美國。對于兩者的特點和利弊,前文已有大致的介紹。正式聽證程序經(jīng)濟成本和時間成本較高,缺乏行政效率,然而能夠充分保障程序的公正和行政相對人的利益,較適于行政處罰、行政許可等具體行政行為。非正式聽證程序雖然具有很大的靈活性和適應(yīng)性,成本低,效率高,然而對于行政人員的自利性取向的約束力較差,也容易因倉促而產(chǎn)生非理性的決定。這種方式較適于政府定價等抽象行政行為。

對于這種分類我國目前還未有界定,但在適當擴大行政聽證范圍的趨勢下,以及政府提供公共物品和公共服務(wù)的抽象行政行為日益成為公眾關(guān)注焦點的現(xiàn)實狀況下,我們應(yīng)當明確聽證方式的適用問題,即不同類型的行政決策和行政行為適用于不同的聽證方式。因此,我國應(yīng)采取正式聽證和非正式聽證方式相結(jié)合的方法。

第一,存在兩種情況必須使用嚴格的正式的聽證程序。一種情形是對行政相對人作出重大的行政制裁或行政處分時;另一種情形是深刻涉及行政相對人生命和財產(chǎn)利益的情況。

第二,在特殊事件尤其在一些緊急事件的處理上,政府應(yīng)當采取行政效率優(yōu)先的原則,不計較正式的聽證程序。因此行政機關(guān)必須迅速做出決定,應(yīng)當舉行非正式聽證或不舉行聽證。尤其是公共衛(wèi)生事業(yè)中流行傳染病的防治、突發(fā)重大事故的處理等。

第三,“地方政府在舉行聽證會時,要考慮經(jīng)費問題,不能為了追求政治意義或者借聽證之機行腐敗之實,合理確定聽證規(guī)模,制定合理的財政預(yù)算,不能鋪張浪費,損失經(jīng)濟效率?！?/p>

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