劉慧靈

〔摘要〕國內以長江三角洲為代表的區(qū)域經濟一體化發(fā)展格局日漸顯現(xiàn),是縮小地區(qū)差異、實現(xiàn)均衡發(fā)展的主要戰(zhàn)略方向。但與此同時,客觀存在著的行政區(qū)劃壁壘、政區(qū)間惡性競爭等消極因素影響地方政府間合作聯(lián)動,對區(qū)域治理的方式提出了更高的要求。區(qū)域經濟一體化進程中的行政區(qū)劃,面臨著改革與重構的巨大壓力與現(xiàn)實需求:即如何建設新的區(qū)域管理制度,來打破現(xiàn)有的各自為政的行政區(qū)劃體制,消除其碎片化的負面因素,形成一個跨區(qū)域同時又是完全融合的無縫隙的公共服務和保障體系,以消除內耗,達到區(qū)域間利益的平衡和總體利益的最大化,促進區(qū)域內經濟、社會、文化等各方面的共同發(fā)展繁榮。基于復合行政、區(qū)域管治、聯(lián)合治理等理論基礎,結合長江三角洲區(qū)域的實證分析,可以探討如何通過地方政府間機構、制度、政策、利益等方面的合理安排進行行政區(qū)劃改革與重構,最終建構起適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展需要的區(qū)域行政區(qū)劃體制。

〔關鍵詞〕區(qū)域經濟一體化;行政區(qū)劃;復合行政;區(qū)域治理;長江三角洲區(qū)域

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689(2009)02-0036-08

一、問題的提出

在經濟全球化背景下,隨著我國市場化進程的不斷加快,長三角、珠三角、環(huán)渤海等出現(xiàn)區(qū)域經濟一體化的萌動,遭遇到現(xiàn)行行政區(qū)劃的阻礙,典型地表現(xiàn)為“行政區(qū)經濟”[1](20)?！靶姓^(qū)經濟”形成以行政區(qū)劃為單元的區(qū)域經濟發(fā)展格局,引發(fā)了各地方行政區(qū)之間的市場封鎖、產業(yè)和基礎設施重復建設、邊界利益紛爭不斷等諸多弊端,并在新的時期呈現(xiàn)一些新的特征和方向。然而,區(qū)域經濟一體化進程的快速發(fā)展必然要求打破行政區(qū)劃的界限。行政區(qū)劃實質上是是國家權力尤其是行政權力的空間或者地域的分割和配置。[2](4-5)經濟發(fā)展并不以行政區(qū)劃為界限。以行政區(qū)域為單元的發(fā)展與治理方式,必將面臨著一系列挑戰(zhàn)。區(qū)域經濟一體化和都市圈的形成,要求在同一都市圈內淡化行政區(qū)劃色彩,突出區(qū)域經濟功能,為適應經濟發(fā)展提供跨省區(qū)統(tǒng)一的法律、法規(guī)、交通、資源等公共服務。并打破以行政區(qū)劃為基礎的所謂“諸侯經濟”[3](55),打破地域之間的行政貿易保護主義、地方保護主義、行政壁壘,打破狹隘的行政地域觀念,建立大的區(qū)域管治觀。長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域經濟一體化發(fā)展進程最快,也是突破行政區(qū)劃桎梏要求最為迫切的地區(qū)?！罢腺Y源、優(yōu)化結構、強化功能、提高效率”和“合理布局、聯(lián)合開發(fā)”的區(qū)域發(fā)展原則,正沖開行政區(qū)劃的藩籬,對適應區(qū)域經濟一體化進程的行政區(qū)劃體制提出了新的更高的要求。因此,以一個具體的區(qū)域為研究對象來進一步探討我國區(qū)域經濟諸多沖突、難以協(xié)作的內在機理和矛盾,并針對現(xiàn)存的矛盾和弊病試圖尋求行政區(qū)劃的創(chuàng)新之路,是相當有創(chuàng)新價值和現(xiàn)實意義的課題。

在我國日益融入WTO的新時代背景下,區(qū)域作為一個整體參與國際競爭成為新的時代特征和要求。從全球化的角度看,區(qū)域經濟一體化的主體是城市和以中心城市為核心的都市圈。長三角區(qū)域作為我國經濟發(fā)展的核心地區(qū)和發(fā)育最為成熟的大都市圈,如何打破行政區(qū)劃的界限,盡力避免區(qū)域內各行政轄區(qū)之間的諸多利益矛盾和紛爭,展開區(qū)域內的協(xié)作和一體化發(fā)展,已成為長江三角洲地區(qū)共同關注的重要議題。因此,以長三角地區(qū)作為實證分析案例既有高度的現(xiàn)實意義和價值,同時也可以為我國其他地區(qū)的區(qū)域協(xié)作和行政區(qū)劃發(fā)展提供良好的借鑒和對比素材。以上海為中心的四層都市圈在經濟發(fā)展的態(tài)勢下正受到行政區(qū)經濟的制約,造成一系列的矛盾。從長三角地區(qū)經濟一體化從而要求行政一體化的角度對行政區(qū)劃進行研究,破解行政區(qū)劃體制性問題,在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下提出切實可行的操作思路,突破瓶頸,選擇一種適應區(qū)域經濟一體化進程的行政區(qū)劃改革道路是本文的主旨和意義所在。是以立題。

二、區(qū)域經濟一體化進程對現(xiàn)行行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)——以長江三角洲區(qū)域為例

(一)長江三角洲區(qū)域經濟一體化的發(fā)展態(tài)勢

可以從三個不同的角度理解長三角的內涵:地理上概念為長江入海的地方,由于河水所含的泥沙不斷淤積而形成的低平的大致成三角形的陸地;工業(yè)經濟概念指以上海為龍頭的江蘇中南及浙東北工業(yè)經濟帶;城市經濟概念指蘇浙滬毗鄰地區(qū)的16個市所組成的都市群,主要包括上海、蘇州、南京、無錫、常州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、杭州、寧波、臺州、紹興、嘉興、湖州、舟山等。作為我國三大都市圈之一的長江三角洲地區(qū),是目前我國經濟社會發(fā)展和城市化水平最高的地區(qū)之一,也是我國目前經濟發(fā)展速度最快、經濟總量規(guī)模最大、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕洕鍓K。

對于長三角地區(qū)而言,區(qū)域經濟一體化的整合是不可逆轉的趨勢。長三角區(qū)域經濟一體化具有必然性。區(qū)域的優(yōu)勢在整體,不是局部;區(qū)域的優(yōu)勢在聯(lián)合,不是分割。長江三角洲地區(qū)只有合作互補才能共同發(fā)展。而從該地區(qū)可持續(xù)發(fā)現(xiàn)的角度來看,長三角區(qū)域的整合發(fā)展,也是刻不容緩的當務之急。由于區(qū)域內低水平的重復建設已經導致自然資源和人力、財力的嚴重浪費,加之一些城市只顧自身盲目發(fā)展,把環(huán)境污染轉嫁到區(qū)域內其它地區(qū),已對整個長三角地區(qū)造成嚴重的環(huán)境壓力。這種形勢迫切要求各地加強整體發(fā)展協(xié)同規(guī)劃的意識,推動21世紀長三角區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

在長三角區(qū)域內,各城市通過越來越多的貿易交換、資本投資,以及其他各種經濟聯(lián)系,使一地的經濟與外部區(qū)域相結合。從整個長三角區(qū)域范圍來觀察,則是各地區(qū)經濟相互滲透、相互交織和相互依賴,從而使各地區(qū)的市場和經濟運行密切聯(lián)系起來。長三角區(qū)域經濟一體化就是在其所包含的十幾個行政經濟區(qū)間形成相互聯(lián)系和依賴的機制,使各種交易和流通的障礙減少和消除,實現(xiàn)經濟社會效用的最大化。

從整體來看,長江三角洲區(qū)域經濟一體化呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢:第一,基礎設施不斷整合。包括交通、郵電、通訊、電力、信息等大型基礎設施,都已更加完善并初步形成聯(lián)網,為長三角開展新一輪合作與發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境。第二,經濟要素呈現(xiàn)組合優(yōu)勢。長三角作為中國經濟最發(fā)達地區(qū),對資本、高新技術、高素質勞動力等生產要素都具有很強的吸引力,從而成為人口流動、資金融通、技術交易、商品流通等經濟活動的高度聚集地,和中國最重要的經濟要素增值中心,并為該地區(qū)形成統(tǒng)一的要素市場創(chuàng)造了條件。第三,制度創(chuàng)新為區(qū)域經濟一體化創(chuàng)造了條件。在長三角地區(qū),經濟、金融、投融資、財政稅收、企業(yè)制度、資產管理、住房、社會保障等各項制度改革一直走在全國前列,為一體化創(chuàng)造了制度和政策環(huán)境。同時,長三角是我國市場化程度最高的地區(qū)之一。而一體化實際上就是市場化,都市圈的形成本身是市場選擇的必然結果,長三角區(qū)域經濟一體化過程,首先是市場一體化,是經濟活動基本規(guī)則的一體化。因此,市場機制的逐步成熟也為區(qū)域經濟一體化創(chuàng)造了有利條件。第四,產業(yè)互補或共生的趨勢日益明顯,如上海已初步形成了以金融、信息為主導的現(xiàn)代服務業(yè),以跨國公司區(qū)域性總部為標志的創(chuàng)新中心與營銷中心也初露雛形;江蘇則以大公司和外資企業(yè)為依托,在化學原料及制品制造業(yè)、機械工業(yè)和電子通信制造業(yè)等重化工業(yè)領域具備了一定的基礎與優(yōu)勢;而浙江則以中小企業(yè)和區(qū)域特色經濟為支撐,在傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)上具有明顯的競爭優(yōu)勢。在產業(yè)合作方面,過去單一的橫向配套協(xié)作,已逐步向整合生產要素、共同進行制度創(chuàng)新發(fā)展,由過去單一的產品加工營銷,逐步向商貿、旅游、房地產等領域延伸。

然而,實踐證明,現(xiàn)有框架下政府間的各種努力,都沒有取得質的飛躍。因為它們無法觸及根源性弊病,很難排解因行政區(qū)劃造成的利益沖突,只能在現(xiàn)有格局內做出相互妥協(xié)或讓步。因此,體制上的問題必須由體制解決,必須突破原有行政區(qū)劃的制約。

(二)長江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃分割對區(qū)域經濟一體化的負面影響

長江三角洲是一個跨越三個省級行政單元的經濟區(qū),其發(fā)展過程中除了地級市與縣(市)的沖突外,還面臨地級市之間、不同省之間的激烈矛盾。目前“長三角”一體化進程中存在的最大問題,就是因現(xiàn)行管理體制和行政區(qū)劃引起的區(qū)域內部發(fā)展不協(xié)調、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃各自獨立,造成區(qū)域內部產業(yè)結構低層次重復,城市間的競爭不斷升級,帶來區(qū)域資源的極大浪費,構成了橫亙在區(qū)域經濟一體化進程面前的一道難以逾越的門檻。

長江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃分割對區(qū)域經濟一體化的負面影響,具體表現(xiàn)在六個方面:第一,招商引資“傾銷式”競爭帶來的洼地效應。在吸引外資過程中,很多地區(qū)通過不斷降低各類門檻,惡性比拼優(yōu)惠政策,競相將周邊城市的投資者吸引到自己的地盤上來,甚至出現(xiàn)“跳樓價”爭奪外資的現(xiàn)象。外商投資企業(yè)不論其產業(yè)屬性和專業(yè)特長,一概成為各城市政府部門的爭奪對象。在外貿產品出口上也兌相壓價,導致過度競爭,人為阻撓商品和生產要素的自由流動。第二,惡性競爭導致城市之間產業(yè)結構雷同。各城市自然、歷史與人文環(huán)境的相近與相鄰,經濟實力的相對接近,加上計劃經濟時代急功近利的盲目發(fā)展,導致長三角地區(qū)城市定位趨同,城市間缺乏應有的產業(yè)分工,產業(yè)結構趨同化傾向明顯。第三,行政壁壘導致經濟成本上升。由于長期以來的條塊分割管理體制,一定程度上使得長三角地區(qū)各城市中形成了各自為政、與鄰為壑的作風。這種人為造成的行政壁壘導致經濟運作成本直線上升。第四,各自為戰(zhàn)導致公共基礎建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。區(qū)域經濟一體化要求統(tǒng)一公共服務職能,如統(tǒng)一的供水、供電、公共交通、環(huán)境治理等。而在目前行政區(qū)劃下,長三角各城市在公共基礎設施方面遲遲難以實現(xiàn)真正有效的統(tǒng)一規(guī)劃。第五,內耗頻繁導致上海與腹地“內戰(zhàn)”不斷。作為腹地的周邊城市與作為“龍頭”的上海市之間爭奪資源。第六,交互破壞導致生態(tài)環(huán)境進一步惡化。如近期發(fā)生的太湖藍藻事件便是典型案例。

(三)區(qū)域經濟一體化進程對長江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)與要求:催生區(qū)域行政一體化

長三角區(qū)域經濟一體化最大的天敵,是依附于行政區(qū)劃背后的行政壁壘、壓力指標和地方保護主義。長三角有江浙滬三條省界、十六條市界,長期以來形成的行政壁壘,已經成為長三角未來發(fā)展的最大的制約因素。而區(qū)域市場經濟一體化發(fā)展的必然趨勢,已經成為消除區(qū)域內行政壁壘,加快地區(qū)政府間關系從對立、競爭轉向合作、共贏的最為強大的推動力量。

市場經濟在區(qū)域內的一體化首先要求政府行政與政策的統(tǒng)一。市場經濟的發(fā)展以及長三角區(qū)域經濟一體化趨勢,必然要求政府改變原有的思維范式與行為方式,放棄自身的一部分利益,以地方政府間協(xié)商合作的方式贏取彼此間更大的利益。政府可以通過制度模仿和創(chuàng)新發(fā)揮“公共企業(yè)家精神”,通過輔助、促進、倡導或者主持經濟活動來推動經濟發(fā)展。事實上,區(qū)域行政與區(qū)域經濟間有著有明顯的區(qū)別:區(qū)域經濟的主體是企業(yè),而區(qū)域行政的行為主體是地方政府。但與此同時,兩者間又有著密不可分的聯(lián)系:區(qū)域行政的目的在于為區(qū)域經濟發(fā)展創(chuàng)造條件。所以,區(qū)域經濟一體化包含著促使地方政府的公共管理模式轉型的必然要求。此外,由于經濟迅速發(fā)展導致的一系列環(huán)境、治安、社會等問題具有綜合性、整體性、跨行政區(qū)域的特點,這就需要各地方政府進行合作治理解決。這就必須打破長久以來地方割據、各自為政的傳統(tǒng)行政格局,以一種區(qū)域式行政治理的模式進行經濟、社會的管理與服務。所以,在長三角區(qū)域經濟一體化發(fā)展的過程中,由于區(qū)域經濟的跨行政區(qū)性質,必然對地區(qū)公共管理的模式產生強烈沖擊,對地方行政運行的體制、機制與過程進行重塑與再造。同時,也必然使得加強政府間合作、協(xié)調地方政府間橫向關系的良性發(fā)展,成為區(qū)域經濟實現(xiàn)常態(tài)運行的重要的體制和制度保障,促使長三角16個成員政府在區(qū)域的范疇內考慮地方公共政策與發(fā)展戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行,從而實現(xiàn)由地方型行政向區(qū)域型行政的范式轉型。

總之,長三角區(qū)域經濟一體化進程對行政區(qū)劃一體化產生迫切要求,也對行政區(qū)劃分割的現(xiàn)狀構成嚴峻的考驗,同時對行政區(qū)劃的管理方式提出了更高要求。具體表現(xiàn)為四個方面:第一,要改變中央對地方政府的績效考核制度,避免本位思想。中央政府應將長三角經濟區(qū)域整體作為考量對象,根據在區(qū)域內不同職能定位科學制定考核標準。第二,要轉變政府職能,從“全能政府”向“有限政府”轉變。政府應注重培養(yǎng)市場以代替以往對資源的計劃調度。長三角的內耗問題,其根源在于行政層面的競爭主導了各城市的發(fā)展方向,而市場的力量卻沒有充分發(fā)揮出來。市場競爭的主體應是企業(yè),而不是政府。政府的職責是制定區(qū)域經濟發(fā)展的政策并監(jiān)督執(zhí)行政策。第三,要建立權威性跨省、市界的協(xié)調機制。為避免單純的地方利益之爭,應建立跨省、市的綜合協(xié)調機制。目前已有的經協(xié)會和高層座談會,多流于形式,互訪交流性質較濃,實質性問題解決得還不夠。應建立權威性協(xié)調機制,來制定和推行區(qū)域內跨界發(fā)展中的公平合理的政策,以協(xié)調多方利益。第四,要進行行政區(qū)劃體制的調整。各級政府解決區(qū)際利益矛盾最常用、最直接的方式是對行政區(qū)劃進行調整,“化區(qū)際問題為區(qū)內問題”。

三、對挑戰(zhàn)的部分回應:長江三角洲區(qū)域行政區(qū)劃改革的有益探索

區(qū)域經濟一體化進程對現(xiàn)行行政區(qū)劃分割提出的挑戰(zhàn)與要求,長江三角洲區(qū)域已經通過行政區(qū)劃的調整進行了部分回應。目前,長三角區(qū)域已實行的行政區(qū)劃改革主要是省級內部之間、地級市之間以及縣級之間的兼并,真正跨省、跨城市的區(qū)劃調整尚無一例。例如,上海市積極改革內部行政區(qū)劃體制,充分發(fā)揮現(xiàn)有政區(qū)空間的潛力。上海市撤銷嘉定、上海、金山、松江、青浦等縣,改設或合并為區(qū),并在城郊結合部和郊區(qū)開辟9個市級工業(yè)園區(qū),從而避免了傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市空間擴展模式的弊端,減少了區(qū)縣間的利益矛盾。又例如,江蘇、浙江兩省積極進行地市級行政區(qū)劃調整,推動新一輪組合城區(qū)與城市擴區(qū)運動。行政區(qū)劃調整已有許多重大突破,如南京的江寧市、無錫的錫山市、蘇州的吳縣市等分別撤市建區(qū)并入中心城市。通過行政區(qū)劃的調整將中心城市周圍邊的縣域整體或打散并入市區(qū),是行政區(qū)劃調整作為城市快速發(fā)展時期城市空間拓展的一種制度性選擇。構建組合城區(qū),一方面能夠實現(xiàn)城市功能要素的地域聯(lián)合發(fā)展,有效地解決相鄰縣市發(fā)展的地域空間受限的矛盾,有助于實現(xiàn)基礎設施的共建和共享,避免低水平重復建設的弊端。另一方面,能夠加強城市環(huán)境要素的協(xié)調發(fā)展,通過各組成部分之間的綠色空間聯(lián)系和內在的社會經濟聯(lián)系,從根本上改變過往城市發(fā)展中普遍存在的“攤大餅”現(xiàn)象,塑造有機的、可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)。再例如,浙江、江蘇兩省積極推行“強縣擴權”式的縣級行政區(qū)劃改革,逐步實行省直轄縣,取消市管縣體制。2002年,浙江以“紅頭文件”的形式將313項原地級市經濟管理權賦予紹興等17個縣和杭州、寧波的三個區(qū),走強縣擴權之路。省直管縣、強縣擴權強調行政組織縱向結構(層級制)的變革,改革的重點是減少行政層級,目的是突破原有體制,宏觀上重塑行政架構。目前長三角區(qū)域省直管縣改革主要集中在行政審批權的下放、省管縣財政體制兩大方面,還沒有涉及地市級行政區(qū)劃的變革。此外,長三角區(qū)域還多次進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、調整和改設為城市街道辦事處,有效地化解了一些利益沖突。

四、區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與重構:長江三角洲區(qū)域跨越行政區(qū)劃藩籬的改革路向

(一)區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與重構的理論基礎與宏觀思路

20世紀以來,歐美發(fā)達國家政府一直在試圖找到一種合適的區(qū)域治理模式,以使一個城市聚居人口與經濟活動的領域范圍能夠與城市區(qū)域系統(tǒng)相符合。[4](467-478)許多學者也從不同的角度展開研究,力圖建立新的區(qū)域治理來滿足城市區(qū)域發(fā)展的新需要。[5](158-168)總體上看,這些研究主要有三個共同的目的:在大都市區(qū)(或稱都市圈)建立一種機制以提升地方政府間的合作;通過區(qū)域治理的來解決大都市區(qū)碎片化的政府組織結構帶來的外部性;提供一種財政和減稅的辦法來促進城市中心區(qū)的發(fā)展,以便使其能更好地為整個區(qū)域的發(fā)展作貢獻。[4](467-478)與這些治理理念相適應,圍繞大都市區(qū)治理產生了三種不同的理論爭論。[6](32-38)也就是說,區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與重構的理論基礎主要有三個:基于巨人政府理論的大都市區(qū)政府設想、基于多中心治理理論的非政府協(xié)調機制、基于區(qū)域治理理論的多元化管理方式。

第一,基于巨人政府理論的大都市區(qū)政府設想。主張政府合并,即制度性邊界應與大都市區(qū)經濟和社會發(fā)展的規(guī)模相適應。合并可以通過中心城市對郊區(qū)的兼并而實現(xiàn),也可以通過建立大都市區(qū)政府而實現(xiàn),即建立廣泛授權和自治的雙層制度。這種理念應用在行政區(qū)劃上,即為大合并之路——如我國行政區(qū)劃提出的大都市省。[7](157)不僅高層政府意識到行政區(qū)劃調整的必要性,各個地方政府也不斷提出行政區(qū)劃調整的要求。如長江三角洲區(qū)域的所有城市,或要求兼并所轄縣鎮(zhèn),或要求擴大行政轄區(qū),或要求提高行政建制級別。因為區(qū)劃的調整不僅意味著土地的擴張、城市等級的提升,更意味著對更多、更大發(fā)展機會的占有。然而,行政區(qū)劃調整的影響是雙向的:一方面,對于中國這樣的發(fā)展中國家,大都市區(qū)的形成還處于初級階段,在城市快速發(fā)展和空間外延的客觀趨勢下,適當?shù)男姓^(qū)劃調整,可以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內消磨,擴大市場運作空間,整合政府間的關系以促進公共效率的提高。但另一方面,合理、穩(wěn)定的行政區(qū)劃也對社會經濟的發(fā)展起著積極作用,而激烈變動的行政區(qū)劃則給地方經濟帶來了不安定感和波動,負面效應也是明顯的,而且又以新的形式、在新的地域形成了行政區(qū)經濟。為行政區(qū)劃調整所付出的巨大政治、經濟和社會成本及其調整的正面效應,正在被緩慢而艱難的磨合過程所抵消。行政區(qū)劃調整雖然解決了一時的問題,卻未從根本上跳出區(qū)劃調整——競爭膨脹——區(qū)劃再調整的怪圈。如果說撤縣(市)設區(qū)得以推行,部分是因為原有“市帶縣”體制的慣性延續(xù),那么,地級市之間、省際的界限卻是難以打破的。

第二,基于多中心治理理論的非政府協(xié)調機制。多中心治理理論認為,大量自治的地方選區(qū)的存在創(chuàng)造了一個類似于市場的環(huán)境,在那里居民可以選擇最適宜于自身偏好的稅收/服務交易的行政轄區(qū)。在總的層面上,地方政府間吸引居民的競爭不但導致區(qū)域性服務需求的有效滿足,而且在籌集公共資源以用于生產這些服務上也是有效的。有學者據此提出了復合行政的說法。所謂復合行政(compound administration),就是在經濟全球化背景下為了促進區(qū)域經濟一體化,實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務,跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。[8](44)

持此觀點的國內學者認為:行政區(qū)劃的調整并不能徹底解決“行政區(qū)經濟”所帶來的問題,因為區(qū)域的界限永遠都是存在的。阻礙區(qū)域經濟一體化的根本原因不是行政區(qū)劃,而是政府職能未能適應我國市場經濟的發(fā)展轉變到位。即使調整行政區(qū)劃,也會帶來新的“行政區(qū)經濟”現(xiàn)象。與其承擔因行政區(qū)劃調整帶來的巨大成本,不如強調行政區(qū)之間的合作與協(xié)調。因此,提出建立跨行政區(qū)、跨行政層級的不同政府之間并吸納非政府組織參與的復合行政的合作機制。這種機制既不是政府之間按照行政命令,采取兼并或合并的方式,建立的集權的一級行政機構;也不是松散的政府間協(xié)調機構,而是具有一定行政職能(僅限于跨行政區(qū)職能)的政府間合作機制。它既注意滿足各行政區(qū)政府對跨行政區(qū)公共服務的需求,又不完全限制各行政區(qū)政府在轄區(qū)內行使必要的行政管理權;既保持能統(tǒng)攬全局的部分行政干預力量的存在,又防止行政機構的盲目升級和臃腫。政府間復合行政的合作機制以提供跨行政區(qū)公共服務為主要職責。行政區(qū)政府之間的合作,主要是打破因行政區(qū)劃形成的行政壁壘,提供跨行政區(qū)公共服務,促進區(qū)域經濟一體化,如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務服務(如為了促進跨行政區(qū)人員交流,實行從業(yè)資格證書的互認和銜接),實現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎設施相互聯(lián)合與銜接、建立健全區(qū)域性社會保障體系等。政府間復合行政的合作機制以自主治理為原則。在這種合作機制中,各個行政區(qū)政府的地位是平等的,并鼓勵非政府組織的參與。事關跨行政區(qū)公共服務的決策,往往通過民主協(xié)商的方式作出,充分尊重每一個行政區(qū)政府的自主權,并聽取和采納非政府組織的意見。[8](44-48)

目前,長三角區(qū)域已成立了“長江三角洲中心城市經濟協(xié)調會”、“長江三角洲中心城市經濟協(xié)作工作會議”,還建立了由三省市常務副省(市)長級別的“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展(高層)座談會”。加之政府高層間頻繁的互訪交流,我們可以看出這些帶有官方背景和性質的非政府協(xié)調機構在發(fā)揮著一定的作用。雖然在目前形勢下,其作用并不是很有權威性,但卻是我們在當前形勢下的現(xiàn)實選擇。

第三,基于區(qū)域治理理論的多元化管理方式。20世紀90年代,一種建立在北美和西歐大都市區(qū)跨區(qū)域性政策的經驗性研究基礎上的大都市區(qū)治理的新視角開始形成。這種新的視角提出有效的大都市區(qū)治理并不必然要求制度性合并。相反,它聲稱區(qū)域性治理可以通過合作性安排來實現(xiàn),這種安排建立在政策相關者之間的談判過程之中。這些網絡通常是擁有不同背景和權力的行為主體和機構的異質性混合體,這些主體和機構以一種獨立于制度性管轄邊界的方式來界定和提供跨區(qū)域的服務。新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結構和地方自治體的行為,而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機構和私人主體之間建立聯(lián)系。新區(qū)域主義將大都市區(qū)治理看作是多種政策相關主體之間談判的過程,而不是通過科層制或競爭。

與巨人政府論和多中心治理最根本的區(qū)別在于:過去的區(qū)域治理依賴大都市區(qū)政府的正式結構來執(zhí)行,而新區(qū)域主義強調政府與非政府組織以及其他利益相關者的協(xié)作機制。在新區(qū)域主義看來,為了有效實現(xiàn)目標,政府領導人之間、政府領導人與私營部門和非營利組織領導人之間越來越多地需要相互協(xié)作;盡管每個部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益,但為了實現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權力和資

源。[9](290-310)新區(qū)域主義強調治理是通過一個協(xié)作性的而非科層制的過程來建立,在這一過程中,參與者包括了在都市區(qū)問題解決中享有領導地位的所有公共和私人部門。[10](404-423)或者說,巨人政府論沒有具體的事實證明制度的鞏固是成功的,而且大多數(shù)改革現(xiàn)已證明是失敗的。[11](9-25)多中心治理只是一個理論的條件,卻缺乏實質的事件來支持。[12](124-130)然而,從大多數(shù)實際區(qū)域治理來看,大都市區(qū)治理是通過各種不同層級的政府與私人部門組成的合作與協(xié)調網絡來解決的。[13](9-10)公民參與的網絡導致了協(xié)作的成功,成為未來協(xié)作的模式;公民參與克服了猜疑與不信任的障礙,促進了在解決公共問題中的合作。[14](173-175)簡而言之,新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理主要包括:一是政府之間的協(xié)作,二是公私部門間的協(xié)作。新區(qū)域主義倡導政府與非政府組織以及私營部門之間建立合作、協(xié)作、網絡和伙伴關系,以有效治理區(qū)域性問題。區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關系的協(xié)作過程,盡管公私伙伴關系并不必然構成一個完整的區(qū)域治理,但正式的或非正式的公私伙伴關系是區(qū)域治理的必要組成部分。[15](455-477)

從新區(qū)域主義的視野來看,長江三角洲的區(qū)域整合顯然還不是區(qū)域治理,推動與實施區(qū)域整合的關鍵角色仍然是政府。這種特殊的區(qū)域整合模式面臨的問題,主要在于過分強調了地方政府在區(qū)域整合中的主導性功能,是一種缺乏治理的區(qū)域政府管理。區(qū)域整合的議題只是圍繞區(qū)域內各級地方政府的需要而展開,不能涵蓋區(qū)域內全部的公共事務。在整合內容上,熱衷于壓力型體制下對短期政績的追求,缺乏對長三角區(qū)域產業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構建,更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會保障體系等基礎性社會領域的合作,從而削弱了區(qū)域整合的績效。因此,從新區(qū)域主義的視野來看,要進一步提升長江三角洲的區(qū)域整合質量,必須適時改進已有的區(qū)域整合策略,逐步走向真正意義上的區(qū)域治理,以形成區(qū)域內多元利益相關者的協(xié)作性治理。具體而言,那就是在現(xiàn)有的地方政府之間協(xié)作的基礎上,增進地方政府與企業(yè)以及其他非政府組織的協(xié)作互動。

(二)區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與我國都市密集區(qū)區(qū)域治理體系重構

由行政區(qū)劃分割所造成的區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略缺乏、城市發(fā)展沖突等問題廣泛存在。針對中國目前的行政區(qū)劃體制和行政建制特征,可以著重借鑒西方大都市區(qū)“雙層制”管理體制來進行穩(wěn)妥而有效的改造。雙層制管理模式是一種較為成功的大都市區(qū)政府模式,它并不是嚴格的等級隸屬制,而是在兩個層次之間進行明晰的分權。在中國的都市密集地區(qū)也可以建立由兩級雙層管理體制組合而成的管理系統(tǒng):第一層面是進行大范圍的區(qū)域性協(xié)調(大都市區(qū)聯(lián)合的層面);第二層面是提供地區(qū)范圍的多種服務(如整個地市級區(qū)域);第三層面是地方政府提供的所有其它服務(市/縣、鎮(zhèn)層面)。

第一,市(地區(qū))/縣(市)雙層制管理體制的架構與運行。首先要改變傳統(tǒng)市管縣的等級化行政管理模式,中心城市將具體的城市管理職能交由區(qū)級政府負責,重新恢復其作為一級區(qū)域性政府職能;其次是隨著城市政府職能的改革將經濟運行、管理職能淡化,進而逐步將宏觀經濟協(xié)調的職能轉移到多個大都市區(qū)的聯(lián)合組織或省級、或者更高級層次,以此共同組成一個空間一體化管理的大都市區(qū)雙層政府體制。處于下層的縣/市、區(qū)的政府負責所在城市的日常社會服務職能,如教育、住房、城市衛(wèi)生、社會福利、城市建設,小城鎮(zhèn)政府更加強調社區(qū)生活服務的色彩,而將交通、水利、土地、環(huán)境等條條性的規(guī)劃管理職權移交給上層政府,但可以在本級政府內設置具體實施的機構。處于上層的大都市政府則負責全地區(qū)的區(qū)域性服務職能,如區(qū)域供水與排水、垃圾處理、公路交通等基礎設施的協(xié)調建設、環(huán)境保護、農業(yè)發(fā)展、區(qū)域空間開發(fā)管理、戰(zhàn)略規(guī)劃編制及實施監(jiān)督等,以條條性的管理職能為主。

上下兩層政府的財稅分別源自于它們職能劃分的不同管理領域。這樣,區(qū)域內的各個市鎮(zhèn)擺脫了行政等級羈絆和行政區(qū)劃約束,可以在更為平等的環(huán)境中按照實際需求協(xié)調發(fā)展;上層大都市政府則去除了為中心城市重點謀利的包袱,可以在更高層次上進行區(qū)域的統(tǒng)一協(xié)調以實現(xiàn)效率與公平。兩層政府分工有序、各司其職,提高了工作效率。這種大都市雙層制管理模式是一種緊密型的大都市管治模式,因為它直接來源于對現(xiàn)有“市管縣”行政體制的改造,主要是一種自上而下的調節(jié),既減少了成立中不必要的麻煩而同時又維系了上層政府的權威性,并且通過財政收入的分領域獲得,保證了上層政府進行區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調管理的實際力量。

第二,區(qū)域/市(地區(qū))雙層制管理體制的架構與運行。在中國由于現(xiàn)已存在省—地(市)—縣(市)—鎮(zhèn)四個等級政府,獨立再構建一個跨地市的、具有完整行政地位的政府,其可能性較小;而形成自下而上聯(lián)合管治組織的可能性更大。但即便如此,為了保證區(qū)域/市(地區(qū))雙層制管理體制的切實運行,也必須付于其明確的組織形式與調控職能。多個大都市區(qū)的聯(lián)合管治組織不是一個綜合職能的政府,而應著重建設成為一個針對若干區(qū)域重大問題的專門性協(xié)調解決機構和企業(yè)化的執(zhí)行組織。相對于大都市區(qū)政府而言,它致力于解決更大區(qū)域內的協(xié)調發(fā)展問題(如江海港口、高速公路、鐵路、機場、大區(qū)域環(huán)境整治等)。而為了促成這一層次區(qū)域管治體系的有效運作,可以賦予它以區(qū)域環(huán)境整治、交通建設等資金的分配權、區(qū)域性空間協(xié)調發(fā)展的審批權或實施監(jiān)督權、區(qū)域性貸款投資的倡議權等。

(三)區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與重構的方案抉擇:以長江三角洲區(qū)域為例

區(qū)域經濟一體化進程的快速發(fā)展,迫切要求進行行政區(qū)劃體制創(chuàng)新,構建具有中國特色的都市群際行政區(qū)劃體制。根據我國國情與省、市、縣、鄉(xiāng)四級行政區(qū)劃體制的現(xiàn)實運行情況,綜合借鑒西方國家的經驗,長三角區(qū)域經濟一體化進程中行政區(qū)劃改革與重構的方案抉擇主要有以下三個:

方案一:以行政區(qū)劃調整的方式,建立高度集權的權威性大都市區(qū)政府。

即針對中國都市區(qū)發(fā)育的實際情況,在城市政府之間通過兼并或合并的方式,建立一級高于省、市的行政機構,負責都市區(qū)內各項管理職能。這種方案完全采用行政區(qū)劃手段來解決都市區(qū)內部碎片化問題,也是目前行政區(qū)劃界比較認同的方案。其層級為:中央——都市區(qū)——(地級市)——縣、區(qū)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。高度集權的都市區(qū)政府的建立,有利于各項決策成果得以迅速貫徹實施,有利于都市區(qū)的統(tǒng)一計劃,能夠充分利用各城市的資源財力,形成城市公共服務的規(guī)模效應。但是,建立高度集權的都市區(qū)政府,極易導致行政機構數(shù)量增加,從而降低行政效率,也與中國目前的精簡機構的改革方向背道而馳。同時,新一級集權政府的設置和政府機構數(shù)量的大量增加,容易增強政府對經濟的行政干預,進一步束縛城市企業(yè)的活力。而且,高度集權的都市圈政府的建立,容易形成地方整體利益高于一切的傾向和陷入等級化的官僚結構危機,難以代表不同利益,從而壓制部分城市的發(fā)展,造成都市圈內新的沖突。另外,城市職能的過分集中使得對居民和低層機構的反應遲鈍,容易導致決策的盲目性,使整體行政效率低下。

因此,在此體制下,宜由上海市整合各方資源,升格為都市區(qū),同時進行市縣分置,取消地級市政府,將地級市職能一部分上交給都市政府,一部分分解到區(qū)級政府,從而避免增加層次和機構膨脹。

方案二:以政府和市場兩方推動形式,建立松散的城市非政府協(xié)調機構。

即針對都市區(qū)難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況,建立負責跨界職能的一些非政府協(xié)調機構。這些協(xié)調機構一般規(guī)模較小,便于市民參與和監(jiān)督,因而對市民的反應靈敏,有利于增強決策的透明度和針對性。而且協(xié)調機構為非政府機構,有利于保持機構調整的靈活性。但是松散的城市協(xié)調機構的非政府性,很難實現(xiàn)都市圈內跨越行政界線或功能區(qū)界線的更大范圍的公共服務合作。在中國目前環(huán)境下,沒有一定的行政干預而僅憑協(xié)調機構,其決策實施的效果難以預測。目前長三角區(qū)域即采用這種治理方式,從實際運行情況看,無論是經調組織,還是市長座談會,都難以勝任協(xié)調配置資源的職能,實際所起的作用并不大。

方案三:建立非權威性、社會各方力量共同參與的都市區(qū)聯(lián)盟,其行政職能僅限于跨界職能。

即針對都市區(qū)內難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況,建立具有一定行政職能的都市區(qū)聯(lián)合政府,以協(xié)調政府間利益,切實解決政府之間的公共服務問題,可以稱之為“都市區(qū)聯(lián)盟”。它的優(yōu)勢在于兼顧了前兩種方案的一些長處:既注意城市發(fā)展對界外需求的滿足,又不限制城市政府界內職能的行使;既保持了部分行政干預力量的存在,又防止了行政機構設置的過分臃腫等。都市聯(lián)盟的主要功能是落實都市區(qū)規(guī)劃,協(xié)調城市間交通、港口、機場、供水、排水、電力、郵電、通訊、環(huán)境整治等,開展主導產業(yè)的分工與合作。

上述三個方案各有利弊,很難說其中一種方案是唯一最佳方案。行政區(qū)劃的發(fā)展戰(zhàn)略與管理體制改革方案的具體選擇和實施,應依據實際情況因地制宜。但是總體而言,根據中國行政管理體制和城市政府管理體制改革的客觀要求,第三種方案可能更適合作為目前行政區(qū)劃改革的主體過渡方案,但必須堅持改革試點先行。

從長遠觀點來看,都市區(qū)聯(lián)盟模式設想可以和我國行政區(qū)劃改革,特別是高層政區(qū)的改革設想有機銜接起來,具有深遠的戰(zhàn)略意義。改革開放以來我國行政區(qū)劃改革的實際動作主要以“地區(qū)”和縣級政區(qū)體制調整為主,中央政府對于“省區(qū)劃小”這種高層政區(qū)的改革不會輕易作出決策。由于省區(qū)作為第一級政區(qū)的改革風險成本較大,“省區(qū)劃小”盡管理論上十分必要,但在現(xiàn)行區(qū)劃體制格局下,至少在近期內進行大規(guī)模的省區(qū)劃小(不排除個別地區(qū)可能會成立直轄市)不具可行性。然而,如果未來我國在中央與省之間再設立一級政區(qū)——都市區(qū),把現(xiàn)行省級政區(qū)變?yōu)槎壵^(qū),然后在都市區(qū)內結合取消地市改革而進行省區(qū)劃小,那么就可大大降低其改革的風險成本,掃除“省區(qū)劃小”的最大障礙,進而有可能促成行政區(qū)劃改革目標的早日實現(xiàn)。

綜上所述,我們完全有理由認為,我國未來的行政區(qū)劃改革如果與都市區(qū)聯(lián)盟模式構想有機結合起來,不僅有利于推動行政區(qū)劃改革的深化,而且有利于行政區(qū)與經濟區(qū)的關系從上到下統(tǒng)一起來,從而為我國最終解決行政區(qū)與經濟區(qū)的分歧與矛盾找到一條很好的出路,其深遠的戰(zhàn)略意義不可低估。當然,必須指出的是,實現(xiàn)大都市區(qū)的政區(qū)定位目標,決不可能是一件短期內可以做到的事情。在這種情況下,基于協(xié)調都市區(qū)內各行政區(qū)政府行為的需要,先行建立一種負責跨界職能的都市區(qū)聯(lián)盟(即都市區(qū)聯(lián)合政府),并輔之以一定數(shù)量的松散協(xié)調機構(非政府機構),就成為一種必要的過渡性組織措施。都市區(qū)聯(lián)盟的建立,可以在一定程度上緩解因行政區(qū)與經濟區(qū)界線暫時無法統(tǒng)一而產生的行政要素與經濟成分的沖突,有利于行政區(qū)與經濟區(qū)關系的協(xié)調。此外,松散協(xié)調機構的存在,也有利于公民對政策制訂的參與和監(jiān)督,進而減少經濟運行中的過量行政干預和決策中的長官意識與政策失誤。同時,區(qū)域內部取消地級市,走城鄉(xiāng)分治、市縣分置的道路,深化鎮(zhèn)村合并等,以進一步理順我國行政區(qū)劃體制,達到區(qū)域利益的最大化和共同繁榮。

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