劉娥蘋　張國(guó)明

中共上海市委九屆七次全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》指出,要推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革;要進(jìn)一步盤活農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等存量集體建設(shè)用地;要總結(jié)宅基地置換試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),完成好現(xiàn)有試點(diǎn)工作;在有條件地區(qū),試行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤的辦法,有序推進(jìn)新一輪宅基地置換。這對(duì)滬郊農(nóng)村宅基地置換的推廣提供了政策指導(dǎo)意見(jiàn)。本文擬以滬郊同一區(qū)內(nèi)的兩個(gè)宅基地置換試點(diǎn)村為對(duì)象,對(duì)宅基地置換的推廣條件和基礎(chǔ)進(jìn)行分析研究。

一、同一區(qū)內(nèi)兩個(gè)試點(diǎn)村宅基地置換比較分析

(一)基本情況。第一,同時(shí)啟動(dòng)。根據(jù)上海市《關(guān)于本市郊區(qū)宅基地置換試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于本市郊區(qū)宅基地置換試點(diǎn)若干政策意見(jiàn)》等文件和會(huì)議紀(jì)要精神,某區(qū)委區(qū)政府從2003年開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中工程,2004年下半年在A鎮(zhèn)A村和B鎮(zhèn)B村進(jìn)行宅基地置換試點(diǎn),以期通過(guò)置換實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住集中,通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

第二,廣泛發(fā)動(dòng)。置換初期,該區(qū)從上到下進(jìn)行了廣泛發(fā)動(dòng)。一方面為了掌握試點(diǎn)村農(nóng)民對(duì)宅基地置換的思想認(rèn)識(shí),向兩個(gè)試點(diǎn)村村民共發(fā)放問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)表211份,收回211份,其中認(rèn)為“農(nóng)民宅基地置換對(duì)農(nóng)民有利”的有161份,占76.3%,自愿置換的有166份,占78.7%。個(gè)別村還通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)就農(nóng)民宅基地置換進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn),贊同置換的占到76%。另一方面,為了進(jìn)一步統(tǒng)一試點(diǎn)村村民的思想,2005年1月,區(qū)置換辦公室和鎮(zhèn)政府投資130多萬(wàn)建造了8套900平米的臨時(shí)樣板房,讓置換農(nóng)民眼見(jiàn)為實(shí),調(diào)動(dòng)他們的積極性。通過(guò)反復(fù)宣傳動(dòng)員,試點(diǎn)村的農(nóng)民對(duì)宅基地置換的支持和滿意率達(dá)85%以上。

第三,進(jìn)度差異。在宅基地置換的前期準(zhǔn)備和工程建設(shè)階段,兩個(gè)試點(diǎn)村的進(jìn)度基本一致,2005年11月,兩個(gè)試點(diǎn)村A苑和B苑全部竣工。A苑56幢多層、6幢小高層,共有1316套公寓樓房;B苑41幢多層、7幢高層,共有1059套公寓樓房。但進(jìn)入到簽約選房、最終入住和土地整理復(fù)墾階段,兩個(gè)試點(diǎn)村出現(xiàn)明顯差異。A鎮(zhèn)A村總戶數(shù)745戶,截至2008年5月底,有713戶簽約,簽約率95.7%,農(nóng)民已入住過(guò)上居民生活,土地全部流轉(zhuǎn),置換戶的原有宅基地已經(jīng)平整復(fù)墾,該村開(kāi)始進(jìn)入社區(qū)管理模式。而B鎮(zhèn)B村總戶數(shù)493戶,在430多置換戶中還有50-60戶由于房型、補(bǔ)償以及生活習(xí)慣因素還沒(méi)有簽約選房,其他已經(jīng)簽約選房甚至入住的置換戶,由于資金補(bǔ)償沒(méi)有完全到位,老住宅鑰匙未交付,房屋無(wú)法拆遷,宅基地?zé)o法平整。

第四,結(jié)余土地的處置。根據(jù)2004年8月1日實(shí)施的《上海市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定,擬依法征用后實(shí)行出讓的原農(nóng)村集體所有土地應(yīng)當(dāng)納入土地儲(chǔ)備中心,由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法實(shí)施出讓。衡量宅基地置換是否取得成功的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)結(jié)余土地的整理復(fù)墾,有效增加耕田面積,提高耕田質(zhì)量,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,保持耕地總量平衡,為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。A鎮(zhèn)A村宅基地置換小區(qū)總面積占地20公頃,只占原來(lái)宅基地面積的34%,同時(shí)村內(nèi)原有的企業(yè)也集中到規(guī)劃好的工業(yè)園區(qū),通過(guò)對(duì)結(jié)余土地的復(fù)墾、整理,新增耕地面積1234畝。節(jié)余出的土地由區(qū)土地儲(chǔ)備中心擁有,進(jìn)行異地經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)或拍賣,所得收益全部用于農(nóng)民宅基地置換?？顚Ｓ?置換農(nóng)民不參與對(duì)節(jié)余土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理。B鎮(zhèn)B村尚未進(jìn)入到結(jié)余土地的整理復(fù)墾階段。

(二)比較分析。兩個(gè)試點(diǎn)村的宅基地置換產(chǎn)生了一個(gè)相同的結(jié)果:即農(nóng)民集中居住的環(huán)境得到較大改善和提高,為國(guó)家節(jié)余了大量耕地,促進(jìn)了土地的集約化利用。但宅基地置換推進(jìn)與當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化城市化程度密切相關(guān),與土地資源和勞動(dòng)力資源配置休戚相關(guān)。這兩個(gè)村的宅基地置換在幾個(gè)重要方面還存在差異,這也正是造成各自進(jìn)度差異和影響置換效果的關(guān)鍵之處。第一,發(fā)展模式和基本態(tài)勢(shì)不同。一是區(qū)域發(fā)展定位不同:A村長(zhǎng)期以來(lái)處于該區(qū)的偏遠(yuǎn)地帶,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè),現(xiàn)納入該區(qū)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)組團(tuán)”的發(fā)展定位;B村隸屬于上海市聞名的古鎮(zhèn),現(xiàn)納入該區(qū)“古鎮(zhèn)旅游組團(tuán)”的發(fā)展定位。二是工業(yè)化程度不同:A村以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展定位決定了其工業(yè)化程度較低;B村由于毗鄰鎮(zhèn)中心,工業(yè)化程度較高;置換之前的社會(huì)保障不同:A村部分農(nóng)民享受農(nóng)保,部分被征地農(nóng)民享受鎮(zhèn)保,其他農(nóng)民都沒(méi)有解決鎮(zhèn)保;B村由于工業(yè)化征地的需求,絕大部分農(nóng)民已經(jīng)獲得了鎮(zhèn)保;勞動(dòng)力就業(yè)不同:A村工業(yè)化程度不高導(dǎo)致非農(nóng)就業(yè)有限;B村因處于滬浙交界點(diǎn),并緊靠鎮(zhèn)中心區(qū),勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有空間。

第二,村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和村民收入不同。A鎮(zhèn)A村總?cè)丝?126,置換前,村級(jí)可支配收入為56.6萬(wàn)元(2003年),村民人均年收入為5200元(2003年);置換后村級(jí)可支配收入為136萬(wàn)元(2008年),村民人均年收入9800元(2008年)。B鎮(zhèn)B村總?cè)丝?802,置換前,村級(jí)可支配收入為100多萬(wàn)元(2003年),村民人均收入為7419元(2003年);置換后,村級(jí)可支配收入為200萬(wàn)元(2008年),村民人均收入為11300元(2008年)。無(wú)論是置換前還是置換后,A鎮(zhèn)A村的村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和村民收入遠(yuǎn)低于B鎮(zhèn)B村,盡管置換后A鎮(zhèn)A村的農(nóng)民既可以從原有土地上每年獲取畝均500元左右的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)收益,還可以在農(nóng)場(chǎng)內(nèi)打工掙錢,或者進(jìn)城打工,有了工資性收入,但由于受到金融危機(jī)的影響,村民收入不穩(wěn)定,仍然不如B鎮(zhèn)B村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

第三,當(dāng)前生活現(xiàn)狀不同。一是基本生活狀況的差異。A村屬于該區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村,農(nóng)民集中居住后,原先依賴于土地的大量勞動(dòng)力由于年齡因素?zé)o法轉(zhuǎn)移,同時(shí)農(nóng)民原來(lái)的房前屋后栽種蔬菜、養(yǎng)殖禽類等庭院經(jīng)濟(jì)收入不復(fù)存在,但集中居住后的成本增加了,平均每戶比原來(lái)新增加開(kāi)支300元左右,一些農(nóng)民的生活質(zhì)量反而出現(xiàn)了下降的狀況。而且,由于地方政策的規(guī)定和財(cái)政限度,農(nóng)民所期待的“土地?fù)Q保障”未能實(shí)現(xiàn),置換房屋的完整產(chǎn)權(quán)也尚未落實(shí),村民由于鎮(zhèn)保問(wèn)題集體上訪事件突出,這是該村宅基地置換產(chǎn)生的最大后遺癥。B村由于鄰接工業(yè)化進(jìn)程較快的鎮(zhèn)中心,受城市化輻射較大,一方面大量勞動(dòng)力在鎮(zhèn)區(qū)打工,實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力資源的轉(zhuǎn)移,另一方面,工商業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)民原有住房的需求增大,農(nóng)民私自搭建房屋用于出租,農(nóng)村的土地資源已逐步轉(zhuǎn)向土地資本,而且農(nóng)民的鎮(zhèn)保因工業(yè)發(fā)展征地得到解決,沒(méi)有后顧之憂,村民的生活水平不斷提高。二是置換房屋狀況不能滿足農(nóng)民的需求,包括房屋質(zhì)量和結(jié)構(gòu)。A村置換村民入住新房后發(fā)現(xiàn)房屋存在滲水等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題,B村小房型太少,都是大房型,希望能擁有兩套以上小戶型房屋的村民在抽簽后只能有一套大房型房屋,有的村民還需要自己貼補(bǔ)裝修費(fèi),因此在抽簽換房時(shí)有怨言。

總體上,A村宅基地置換雖然進(jìn)度較快,但后遺癥比較大,村民集體上訪突出;B村宅基地置換雖然條件成熟,操作比較平穩(wěn),但由于資金問(wèn)題拖延太久,仍未完成。由于上海遠(yuǎn)郊的地價(jià)偏低,而置換成本居高;又由于政策法規(guī)以及地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,以及農(nóng)民自身的某些因素,導(dǎo)致置換資金的短缺和試點(diǎn)工程的暫時(shí)擱淺。

二、滬郊宅基地置換的推廣條件和基礎(chǔ)

(一)宅基地置換的理論基礎(chǔ)和模式選擇。根據(jù)上海宅基地置換的試點(diǎn)工程和全國(guó)其他地區(qū)的置換情況分析,宅基地置換模式大致有以下幾種:

第一,政府主導(dǎo),征地模式。即地方政府基于工業(yè)園區(qū)建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)土地的需求,主動(dòng)采取的征地?fù)Q保障的方法,促使分散農(nóng)民集中居住,使農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這種方式主要產(chǎn)生于距離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)村,最大的優(yōu)勢(shì)就是解決了征地農(nóng)民的后顧之憂——鎮(zhèn)保,但同時(shí)這種征地方式也是最容易產(chǎn)生政府與農(nóng)民之間利益博弈和矛盾沖突的方式。

第二,市場(chǎng)主導(dǎo),出租模式。這種方式主要產(chǎn)生于距離城鎮(zhèn)較近、非農(nóng)行業(yè)對(duì)土地的需求強(qiáng)烈、但又不具備征地條件的農(nóng)村。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,一些非農(nóng)行業(yè)對(duì)土地資源的需求加大,特別是廠房、倉(cāng)庫(kù)和住宿的需求,這就使得周邊農(nóng)民自然而然地找到了商機(jī)。通過(guò)拆村建居,使分散土地聯(lián)合成片,村集體統(tǒng)一對(duì)外出租,土地資源轉(zhuǎn)向土地資本,農(nóng)民既沒(méi)有失去土地,又能獲得長(zhǎng)期固定租金和在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。這是最自然的農(nóng)民集中居住的模式,不容易產(chǎn)生尖銳矛盾,但由此產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)難以完全吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力,尤其是諸如此類的非農(nóng)行業(yè)更加容易受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和環(huán)境的影響,農(nóng)民的社會(huì)保障有隱憂。

第三,農(nóng)民主導(dǎo),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。這種方式主要產(chǎn)生于距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)村,受城市化和工業(yè)化的輻射較小,最佳方式就是農(nóng)民通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),促使農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),由此獲取更多的土地收益,使農(nóng)民在改善原有居住條件的過(guò)程中置換房屋,自愿逐步集中居住。這種模式的關(guān)鍵就在于在轉(zhuǎn)包、出租、入股等土地流轉(zhuǎn)模式中是否因地制宜地采取了有效的模式,促使農(nóng)村長(zhǎng)效增收,有能力解決鎮(zhèn)保。如果長(zhǎng)期固守一種模式而收效甚微,農(nóng)民的收入渠道有限,社會(huì)保障沒(méi)有,那強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)民集中居住的宅基地置換就非常困難,也容易滋生矛盾。

筆者認(rèn)為,要推動(dòng)上海遠(yuǎn)郊的宅基地新一輪置換,應(yīng)當(dāng)采取“市場(chǎng)主導(dǎo),農(nóng)民主體,政府監(jiān)管”的模式。根據(jù)農(nóng)村的市場(chǎng)化程度、地區(qū)發(fā)展定位、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,以及農(nóng)民自身的開(kāi)化程度,在條件成熟的農(nóng)村采取有所側(cè)重的置換模式。堅(jiān)決摒棄政府主導(dǎo)強(qiáng)制推動(dòng)、農(nóng)民被動(dòng)集中居住的宅基地置換。

(二)宅基地置換的推廣條件。上海遠(yuǎn)郊通過(guò)宅基地置換引導(dǎo)農(nóng)民集中居住,要堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則,要遵循農(nóng)業(yè)的自然規(guī)律和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律,在條件成熟的地方通過(guò)集中居住提高農(nóng)民的生活質(zhì)量,需要積極引導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)。筆者以為,需要具備以下幾個(gè)基本條件。

第一,前提條件——農(nóng)民自愿。宅基地置換一定要在農(nóng)民自覺(jué)自愿的前提下進(jìn)行,在農(nóng)村居民布局調(diào)整中一定要尊重和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。宅基地置換的過(guò)程應(yīng)該是農(nóng)民參與城市化、分享城市化成果的過(guò)程,要最大程度地使農(nóng)民變被動(dòng)接受為主動(dòng)參與,保障農(nóng)民在城市化過(guò)程中的權(quán)益。

第二,經(jīng)濟(jì)條件——市場(chǎng)主導(dǎo)。推動(dòng)農(nóng)民宅基地置換,其中一個(gè)非常重要的條件就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展,對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理方式產(chǎn)生了需要完善和調(diào)整的需求;工業(yè)化、城市化發(fā)展的程度對(duì)土地需求的增長(zhǎng),要求對(duì)現(xiàn)有的土地管理和使用方式進(jìn)行改革和完善;農(nóng)民能在非農(nóng)行業(yè)充分就業(yè)或者農(nóng)民增收渠道擴(kuò)大,自愿改善居住條件,對(duì)原有住房進(jìn)行修繕的愿望強(qiáng)烈。這是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑基本規(guī)律運(yùn)作的結(jié)果,也是推動(dòng)滬郊宅基地新一輪置換必須首要考慮的條件。政府引導(dǎo)推動(dòng)置換時(shí),可選擇經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的村試點(diǎn),獲取經(jīng)驗(yàn)后再推廣。

第三,政治條件——法律政策完善。即建立健全相關(guān)法律法規(guī),完善政策制度。一是制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度,賦予農(nóng)民宅基地完整的物權(quán),發(fā)放統(tǒng)一的有法律效力的宅基地使用權(quán)證,以法律形式允許農(nóng)村房屋自由上市交易,宅基地使用權(quán)隨之自由流轉(zhuǎn)。二是必須設(shè)立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制登記制度,轉(zhuǎn)讓時(shí)要辦理過(guò)戶登記。明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后有關(guān)征地補(bǔ)償制度,只給受讓方房屋補(bǔ)償費(fèi),不再支付土地安置補(bǔ)償費(fèi)。三是為嚴(yán)格控制宅基地使用權(quán)盲目流轉(zhuǎn),防止突擊流轉(zhuǎn),需要建立出讓方再次申請(qǐng)宅基地時(shí)的限制制度。四是賦予農(nóng)村房屋抵押權(quán),宅基地也連帶抵押,活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)。五是地方政府在決策時(shí)要充分考慮民意,按照新農(nóng)村建設(shè)的要求進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和決策實(shí)施,同時(shí)要保持既定政策的連貫性和持續(xù)性。對(duì)此,政府承擔(dān)著重要的監(jiān)管保護(hù)責(zé)任。

第四,社會(huì)條件——鎮(zhèn)保到位。宅基地置換的新一輪推廣要特別注重社會(huì)保障的到位,政府在制定政策時(shí)應(yīng)向農(nóng)民傾斜,采取適當(dāng)方式解決置換農(nóng)民的鎮(zhèn)保問(wèn)題。首先,與征地補(bǔ)償換取鎮(zhèn)保不同,宅基地置換后農(nóng)民的土地雖能流轉(zhuǎn),但目前流轉(zhuǎn)方式有限,流轉(zhuǎn)費(fèi)相對(duì)過(guò)少和單一,不能承受由于庭院經(jīng)濟(jì)消失、生活開(kāi)支增加帶來(lái)的負(fù)擔(dān),應(yīng)當(dāng)建立生活補(bǔ)償機(jī)制,作為宅基地置換補(bǔ)償?shù)囊徊糠?保證農(nóng)民集中居住后生活質(zhì)量有提高。其次,上海郊區(qū)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新嘗試土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式,使置換農(nóng)民能獲取最大收益,在此基礎(chǔ)上通過(guò)個(gè)人繳納和政府貼補(bǔ)解決鎮(zhèn)保,最終達(dá)到宅基地置換流轉(zhuǎn)的最佳效果。

第五,后發(fā)條件——科學(xué)發(fā)展。農(nóng)村宅基地置換的根本目的是農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,要加快農(nóng)村的城市化進(jìn)程,因此,宅基地置換推廣的后發(fā)保障條件就是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。一是確權(quán)。對(duì)農(nóng)民而言,農(nóng)村宅基地置換的一個(gè)很有吸引力的條件就是擁有置換房屋的完整產(chǎn)權(quán),農(nóng)民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)能自由處置,能依法獲取財(cái)產(chǎn)性收入。因此,滬郊宅基地置換試點(diǎn)工程中的房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題需要進(jìn)一步確認(rèn)和明朗。二是創(chuàng)新。關(guān)于結(jié)余后的土地產(chǎn)權(quán)歸屬和處置方式需要明確,除“征地模式”的宅基地置換,產(chǎn)權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有外,其他模式都必須明確節(jié)余后的土地仍歸農(nóng)民集體所有,可以委托區(qū)土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),但收益應(yīng)由農(nóng)民共享。而對(duì)節(jié)余土地的處置方式也可根據(jù)置換模式有所創(chuàng)新。比如,按照土地資源和勞動(dòng)力資源的不同配置,節(jié)余出的土地既可以由村集體自己開(kāi)發(fā),把土地的增值收益留在集體內(nèi)部,也可以一部分收歸國(guó)有,一部分留給村集體自己開(kāi)發(fā),還可以有償收購(gòu)宅基地置換指標(biāo),新增耕地歸原村集體使用,允許在土地所有權(quán)不變和土地用途不變的前提下,重新發(fā)包,有償流轉(zhuǎn),土地承包收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

作者單位:中共上海市金山區(qū)委黨校。

本文系上海市黨校系統(tǒng)2008年青年課題。

責(zé)任編輯:晏蔚青