基于項目治理的代建項目成功促成路徑分析

嚴(yán)　敏　尹貽林

摘要:影響代建項目成功的因素是多方面的,如何構(gòu)建針對這些因素的成功促成路徑,將為代建制的制度完善提供更有操作性的依據(jù)。文中在對代建項目治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,通過理論分析歸納出關(guān)鍵成功因素和成功標(biāo)準(zhǔn),據(jù)此分別從項目管理及項目治理的角度探討成功促成路徑。研究結(jié)果表明,項目管理以及項目治理對代建項目成功的促進(jìn)作用處于不同層次,并互為補充,后者通過內(nèi)部治理和外部治理機制,從制度設(shè)計的層面將代建項目利益相關(guān)者責(zé)權(quán)利的配置要求體現(xiàn)在項目成功促成路徑上。這說明,基于項目治理的成功促成路徑能夠?qū)崿F(xiàn)代建項目的長期成功。

關(guān)鍵詞:代建項目;關(guān)鍵成功因素;內(nèi)部治理;外部治理

中圖分類號:F830592

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1000176X(2009)08005106

一、 引 言

所謂代建項目,可以簡單地界定為實施代建的政府投資項目。與一般建設(shè)項目一樣,代建項目在建設(shè)實施過程中也將受到各種資源的約束,如有限的資金、確定的工期等。此外,由于代建項目具有公共品的屬性,還將受到其他方面的約束,例如,較為嚴(yán)格的政府監(jiān)管、諸多利益相關(guān)者利益訴求的均衡等。如何在這些約束因素的影響下尋求促成代建項目成功的路徑,將是代建項目建設(shè)實施各主要參與方所共同關(guān)注的問題。

國內(nèi)外對項目成功的研究主要體現(xiàn)在以下兩個方面:項目成功標(biāo)準(zhǔn)與項目成功因素。關(guān)于項目成功標(biāo)準(zhǔn),國外的相關(guān)研究經(jīng)歷了一個從簡單向多維化發(fā)展的不斷深化的過程[1-2]。與此相對應(yīng),國外對項目成功因素的研究也由簡單識別并羅列項目成功因素向構(gòu)建項目成功因素框架這一方向深入發(fā)展[3]-[5]。相比較而言,國內(nèi)關(guān)于項目成功的研究起步較晚,還未形成完整的體系,仍停留在討論項目的成功標(biāo)準(zhǔn)以及成功因素等方面[6]-[8]。此外,國內(nèi)外已有部分研究涉及到公共項目,如從構(gòu)建公共項目核心價值的角度探討公共項目的成功標(biāo)準(zhǔn)[9],從如何減少PPP(Public-Private Partnership)項目合作伙伴之間的各種利益沖突的角度,探討影響項目成功的因素等[10],而如何實現(xiàn)公共項目的成功,有研究認(rèn)為項目風(fēng)險的合理分擔(dān)以及良好的項目治理能夠有效改善公共項目績效,最終達(dá)成公共項目的成功[11-12]。更進(jìn)一步,還有研究認(rèn)為,項目治理為項目管理提供了運行基礎(chǔ)和責(zé)權(quán)利體系框架,因而在很大程度上決定了項目管理的模式特征,并最終決定項目的績效水平[13]。

上述研究成果表明,人們對于項目成功,特別是公共項目成功的相關(guān)研究還有待深入。雖已有部分研究涉及到了如何實現(xiàn)公共項目的成功,即公共項目成功的促成路徑問題,但研究視角仍局限于問題的單一方面,缺乏全局性的考慮,且僅著眼于公共項目的短期成功。上述研究成果中,從風(fēng)險分擔(dān)、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者利益沖突等角度討論公共項目成功的視角均可納入項目治理的框架中。這一框架作為一種協(xié)調(diào)公共項目利益相關(guān)者之間責(zé)權(quán)利配置的機制,能夠在很大程度上實現(xiàn)公共項目的長期成功。本文將在此基礎(chǔ)上探討基于項目治理的代建項目成功促成路徑,以期對代建制的制度完善提供更具有操作性的依據(jù)。

二、 代建項目成功的基本問題

(一)代建項目治理的特殊性

與一般項目相比,代建項目作為政府投資或財政性直接投資所形成的用以滿足社會公共需要的投資項目,具有較強的公共品屬性和較大的外部性。代建項目是通過招標(biāo)選擇的專業(yè)化、社會化項目管理公司(即代建人)行使業(yè)主職責(zé)進(jìn)行全過程項目管理。因此,代建項目在產(chǎn)出過程中將出現(xiàn)由兩個層次構(gòu)成的多級委托代理鏈[14],如圖1所示。

在第一層次的委托代理鏈中,代建項目的公共品屬性決定了它應(yīng)由政府提供,以避免私人提供公共品時搭便車現(xiàn)象的發(fā)生。這就需要將代建項目的由公眾共同擁有的公共產(chǎn)權(quán)向由政府代理的公有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變[15];在第二層次的委托代理鏈中,將國有產(chǎn)權(quán)逐級縱向授權(quán),進(jìn)而實現(xiàn)代建項目的產(chǎn)出。這一過程中存在著所有權(quán)與控制權(quán)分離的情況,即由政府委托人(政府業(yè)主部門)將代建項目的控制權(quán)通過委托代建合同轉(zhuǎn)移給代建人(項目業(yè)主),而代建項目的所有權(quán)仍為政府擁有。

隨后由代建人充當(dāng)項目建設(shè)期的業(yè)主,通過招標(biāo)、指定等形式選擇承包、設(shè)計、監(jiān)理等其他參與方。這意味著代建項目在第二層次的委托代理關(guān)系鏈上形成了兩個層次的市場:一是由政府委托人、代建人以及項目使用人構(gòu)成的代建市場,一是由代建人、承包商、設(shè)計、監(jiān)理等構(gòu)成的承發(fā)包市場。

從項目治理角度看,代建項目就是一種由市場和項目契約組織形成的混合治理結(jié)構(gòu),并且可以有垂直交易和水平交易兩個維度[16]。

首先,垂直交易是指政府委托人、代建方、設(shè)計方、施工方之間的委托代理交易關(guān)系,垂直交易模型中的變量包括:人為不確定性、自然不確定性、代理人風(fēng)險態(tài)度、代理人風(fēng)險分擔(dān)比例、項目代理成本、項目信息成本等因素。對垂直交易進(jìn)行治理主要表現(xiàn)為政府委托人與代理人等項目核心利益相關(guān)者形成的項目內(nèi)部的權(quán)力分配與制衡、利益沖突、協(xié)調(diào)及分配等協(xié)調(diào)機制,以期減少不確定性,最關(guān)鍵的就是基于項目所有權(quán)配置風(fēng)險分擔(dān)機制和代建費等激勵機制的構(gòu)建,也可以將之作為項目治理的內(nèi)部機制。

其次,水平交易是指設(shè)計方、施工方、控制方共同組成項目契約組織的競爭合作交易關(guān)系,這種關(guān)系不僅受項目自身條件和實施方式的影響,而且與項目所處的外部環(huán)境有很大關(guān)系。由于信息短缺所造成的不確定性是項目契約組織存在的理由,項目組織成員之間通過相互依存的資產(chǎn)和能力的合作關(guān)系,達(dá)到整合資源、節(jié)約成本、創(chuàng)造價值的目的。水平治理機制核心要保證契約組織中各經(jīng)濟主體的競爭與合作,主要體現(xiàn)在代建市場的管理,即對代建人進(jìn)行選擇以及對代建人履約績效水平考核上,保證契約組織中各經(jīng)濟主體的決策行為的有效性和合理性,也可以看做是項目的外部治理機制。

(二)代建項目成功的一般標(biāo)準(zhǔn)

一般的,代建項目的全生命周期可以分為委托代建階段、前期管理階段、建設(shè)期管理階段以及運營管理階段,將涉及諸多項目參與方,包括政府委托人、代建人、項目使用人、設(shè)計、施工、監(jiān)理等。由于這些項目參與方的職責(zé)不同,在不同階段參與項目建設(shè)的程度是有所區(qū)別的,因而他們對代建項目成功標(biāo)準(zhǔn)的判斷也存在差異。

對代建項目而言,并非滿足項目參與方對項目成功標(biāo)準(zhǔn)的要求就能表明項目是成功的,還需考慮項目的客觀屬性,如項目的資源約束,項目管理活動的成果等方面。從這個意義來說,代建項目成功的一般標(biāo)準(zhǔn)就是在符合項目客觀性的成功標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,在主觀上盡可能實現(xiàn)這些利益相關(guān)者的利益訴求。

綜合代建項目各階段的客觀成功標(biāo)準(zhǔn)和主觀成功標(biāo)準(zhǔn),可以構(gòu)建代建項目成功標(biāo)準(zhǔn)體系,如圖2所示。

(三)代建項目的關(guān)鍵成功因素

1與項目相關(guān)的因素

可以分別從代建項目本身以及代建項目實施的外部環(huán)境這兩個角度考慮。前者包括:代建項目的類型、規(guī)模,后者包括自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、技術(shù)環(huán)境以及由此可能引致的風(fēng)險等。

2與項目參與方相關(guān)的因素

這里主要考慮的是項目參與方履行其職責(zé)的能力以及履約水平。代建人作為代建項目的核心參與方,它的資質(zhì)水平及履約水平將直接決定代建項目的成敗。同樣,代建項目實施團(tuán)隊的資質(zhì)水平及履約水平,以及來自于政府委托人的有效支持也將影響到代建項目的成功。

3與項目管理活動相關(guān)的因素

這里主要考慮的是代建項目各參與方之間的溝通與交流是否順暢。溝通與交流貫穿于代建項目建設(shè)實施的整個過程中,在項目各參與方的項目管理活動中起到“潤滑劑”的作用。

4與項目契約結(jié)構(gòu)安排相關(guān)的因素

首先要考慮的是代建項目的風(fēng)險識別,以及風(fēng)險在各參與方之間的合理分擔(dān)。此外,對代建人的激勵與約束也是與項目契約結(jié)構(gòu)安排密切相關(guān)的成功因素之一。這兩類因素是委托代建合同最為核心的內(nèi)容,同樣也是代建項目成功因素中的核心內(nèi)容之一。

三、 項目管理對代建項目成功的促進(jìn)作用

(一)代建項目成功的促成路徑

從以上關(guān)于代建項目的成功標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)鍵成功因素的討論中可以看出,關(guān)鍵成功因素對代建項目的成功起到了“作用點”的功能,而成功標(biāo)準(zhǔn)則成為評價代建項目是否成功的“標(biāo)尺”。通過影響這些關(guān)鍵成功因素,就能達(dá)成代建項目的成功,因此,尋求影響這些關(guān)鍵成功因素的方法與工具,就成為代建項目成功促成路徑所要考慮的主要問題。

從公共項目績效改善的角度來考慮公共項目成功這一問題,實質(zhì)是通過績效改善方法作用于某些關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPIs),后者決定了公共項目的績效水平,而公共項目的績效水平高低又決定了項目的成敗。改善公共項目績效的方法可以是基于管理學(xué)范式的項目管理技術(shù)和方法,也可以是基于經(jīng)濟學(xué)范式的項目治理機制。

考慮到代建項目成功的實現(xiàn)機制與此相似,改善公共項目績效的方法同樣也可以作為代建項目成功的促成路徑。所不同的是,代建項目成功促成路徑通過基于管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的方法和工具,直接對代建項目關(guān)鍵成功因素施加影響,進(jìn)而實現(xiàn)代建項目的成功。這一過程如圖3所示。

(二)項目管理視角下的代建項目成功促成路徑

項目管理技術(shù)與方法對代建項目成功的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在,如何針對代建項目各個方面的關(guān)鍵成功因素,采取相應(yīng)的手段與措施使之符合代建項目成功標(biāo)準(zhǔn)的要求。

首先,考慮代建項目關(guān)鍵成功因素中與項目參與方相關(guān)的因素。這部分關(guān)鍵成功因素體現(xiàn)為項目各參與方履行合同的能力以及履約水平。從代建項目建設(shè)實施的角度考慮履約能力這一問題,可在代建項目的不同層面,通過招投標(biāo)制度分別甄別出合格的代建人和承包商(以及設(shè)計、監(jiān)理等),從客觀上促使這些項目參與方努力提高自身的資質(zhì)水平,保證他們有足夠的能力順利地完成合同約定的工作內(nèi)容。不僅如此,還可在委托代建合同以及一般的建設(shè)合同中,通過相關(guān)的獎勵條款充分調(diào)動項目參與方完成合同約定工作的動機。

其次,與項目管理活動相關(guān)的關(guān)鍵成功因素。這部分因素主要考慮的是項目管理的工作流程,可分別對不同的關(guān)鍵成功因素采用不同的管理方法。對于貫穿項目管理過程的溝通與交流因素,可通過建立基于信息共享的合作交流平臺,使代建項目各參與方的不同利益訴求能夠盡可能得以滿足。而計劃、控制等因素則可以采用標(biāo)桿管理的手段,即以這兩個因素為對象,尋找以往代建項目中的最佳實踐,對比缺陷與不足,指導(dǎo)以后的實踐。

與項目契約結(jié)構(gòu)安排相關(guān)的風(fēng)險識別與分擔(dān)、激勵與約束等關(guān)鍵成功因素主要考慮的是代建項目各參與方之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的對等問題。從項目管理的角度出發(fā),可以用因果分析圖作為風(fēng)險識別的工具,而采用風(fēng)險分配矩陣進(jìn)行定性的風(fēng)險分擔(dān),最后將風(fēng)險識別和分擔(dān)的分析結(jié)果用合同的形式加以固化,即體現(xiàn)為合同條款的形式。而激勵與約束作為代建項目的關(guān)鍵成功因素之一,包含的內(nèi)容相當(dāng)豐富,同樣可以采用合同條款的形式予以體現(xiàn)。

除了這些分散的局部成功促成路徑,還可以采用基于代建項目管理全過程的系統(tǒng)化方法作為代建項目成功的促成路徑。如基于代建項目全生命周期的集成化管理,即在項目的策劃和建設(shè)過程中充分考慮運營的情況,通過項目的策劃、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)的充分結(jié)合,實現(xiàn)代建項目全生命周期的成功目標(biāo)。

(三)項目治理對項目管理的影響

通過以上討論,可以看出項目管理視角下的代建項目成功促成路徑主要是從具體操作的層面上考慮這一問題的,最顯著的優(yōu)勢就是對代建項目成功的作用效果直接明顯,并且易于操作。然而,從這個視角考察代建項目成功也存在明顯的不足,最主要的不足在于,仍將代建項目視為臨時性的契約組織,針對不同方面關(guān)鍵成功因素的成功促成路徑,僅僅著眼于如何順利地完成代建項目,而未考慮代建項目的長期成功。此外,項目管理的工具與方法無法回答如何從制度上設(shè)計代建項目成功促成路徑。相比較之下,基于經(jīng)濟學(xué)范式的項目治理能夠在很大程度上彌補上述不足。首先,項目治理將代建項目視為一種長期性的契約組織,在基于長期性契約關(guān)系的項目組織內(nèi)部,可構(gòu)建與之相適應(yīng)的能夠促成代建項目長期成功的路徑,如在代建項目各參與方之間建立基于重復(fù)博弈關(guān)系的長效信任溝通機制等。此外,項目治理還能夠從機理的層次解釋代建項目成功促成路徑的設(shè)計問題,因此,有必要從項目治理的視角考慮代建項目成功問題。

四、 項目治理視角下的代建項目成功促成路徑

由于代建項目的本質(zhì)是“利益相關(guān)者之間一組相互關(guān)系的聯(lián)結(jié)”形成的長期性契約組織[17],從項目治理的角度審視代建項目成功,應(yīng)當(dāng)依靠一種協(xié)商機制而不是對抗機制來執(zhí)行代建項目與其利益相關(guān)者之間所存在的各種契約關(guān)系。項目治理就是一種利益沖突的協(xié)調(diào)機制和制度,它通過內(nèi)部治理和外部治理機制,協(xié)調(diào)代建項目契約組織所面對的利益相關(guān)者,特別是委托代建層面上的利益相關(guān)者不同利益訴求的沖突,這將從深層次上實現(xiàn)代建項目的長期成功。

(一)內(nèi)部治理機制對代建項目成功的促成作用

這里主要是針對代建項目關(guān)鍵成功因素中與項目契約結(jié)構(gòu)安排相關(guān)的因素,從制度設(shè)計的層次建立相應(yīng)的機制,以保證對關(guān)鍵成功因素的長期作用。

1基于項目所有權(quán)配置的代建項目風(fēng)險分擔(dān)機制

與代建項目兩個層次委托代理鏈相對應(yīng),代建項目的所有權(quán)也可以分為廣義與狹義兩個層次[18]。在第二層次的委托代理鏈中,代建項目的實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移至代建人,而代建人因此需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險,必然要求獲得部分剩余索取權(quán)。而這一控制權(quán)轉(zhuǎn)移的過程處于代建項目所有權(quán)的狹義層次上,可以實現(xiàn)項目剩余索取權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此,這里所指的項目所有權(quán)實質(zhì)上是狹義所有權(quán)。從本質(zhì)上講,建立基于項目所有權(quán)配置的代建項目風(fēng)險分擔(dān)機制的目的在于,將代建項目的剩余索取權(quán)、剩余控制權(quán)以及風(fēng)險分擔(dān)有機統(tǒng)一,如圖4所示。

2基于代建項目風(fēng)險分擔(dān)的報酬激勵機制

具有激勵功能的代建項目風(fēng)險分擔(dān)必須綜合考慮政府委托人和代建人的風(fēng)險態(tài)度,而政府委托人與代建人的風(fēng)險偏好可能并不一致,并且在不同的項目上會有不同的表現(xiàn)形式。政府委托人與代建人之間在簽訂代建合同時,會根據(jù)雙方的風(fēng)險偏好選擇風(fēng)險分擔(dān)的均衡點,該均衡點也同時決定了剩余索取權(quán)在政府委托人與代建人之間的分配,剩余索取權(quán)的這種分配機制可具體表現(xiàn)為對代建人的報酬機制。

根據(jù)政府委托人與代建人的風(fēng)險偏好的不同,可以建立與之相適應(yīng)的報酬激勵公式。

(二)外部治理機制對代建項目成功的促成作用

1基于聲譽激勵的代建人選擇機制

相對于招投標(biāo)制度,建立基于聲譽的代建人俱樂部(名錄)制度可以在相當(dāng)大的程度上降低交易成本,使公共利益在得到保證的范圍內(nèi)盡可能地降低搜索成本、溝通成本和監(jiān)督成本,而代建人也將有積極性加快技術(shù)進(jìn)步而提高自身核心能力獲取“選擇性進(jìn)入”的收益。

而要建立長期的基于聲譽的合作機制,除了要考慮聲譽機制的作用條件,還應(yīng)尋求使各種機會主義行為成本高昂的方式,主要有:(1)通過制度、法律等外部強制性力量,如政府加強法律監(jiān)督與懲處力度從而提高機會主義行為的成本,使得失信伙伴成員不能從其機會主義行為中得到利益,而且要付出很高的成本。(2)提高代建人的失信成本,除通過合法手段提高代建人投入資源的資產(chǎn)專用性之外,還可以提高信息的透明度,使失信企業(yè)的聲譽受到損害,由此提高它的失信成本。通過以上提高機會主義成本的途徑,結(jié)合政府委托人與代建人之間的重復(fù)博弈過程,可建立代建人的聲譽形成以及基于聲譽的選擇機制,如圖5所示。

2代建人項目管理績效考評制度

它是判斷代建人履約水平的重要標(biāo)準(zhǔn),并直接影響到代建項目的成功?，F(xiàn)有的項目績效評價模式大都為后評價,為使政府委托人掌握代建人的最新動態(tài)和避免代建人的投機行為,對代建人項目管理績效考評應(yīng)是“過程評價”,即代建項目管理全過程中的多次考評。按照這一要求,可以構(gòu)建一種基于標(biāo)桿管理思想的、動態(tài)的代建項目管理績效評價模型。

構(gòu)建這一模型的關(guān)鍵在于確定適當(dāng)?shù)脑u價指標(biāo)。這是因為,指標(biāo)體系是代建人項目管理績效考評的基礎(chǔ),它直接關(guān)系到考評結(jié)果的有效性。與“過程評價”模式相匹配的指標(biāo)體系必須充分體現(xiàn)過程性,需要將項目管理全過程按其特征劃分階段,并為各階段分別構(gòu)建合適的指標(biāo)體系。

五、 結(jié)論

影響項目成功的因素是多方面的,對于代建項目而言,由于其具有公共品屬性,以及較大的外部性,決定了在其產(chǎn)出過程中存在著復(fù)雜的雙層多級委托代理鏈,并在第二層級上形成由兩個層次構(gòu)成的代建市場。從這個角度考察代建項目的成功標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵成功因素,可構(gòu)建相應(yīng)的框架模型,而代建項目成功的促成路徑就是聯(lián)結(jié)成功標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵成功因素的紐帶。這一途徑可以是基于管理學(xué)范式的項目管理方法與工具,也可以是基于經(jīng)濟學(xué)范式的項目治理機制。前者對代建項目成功的促進(jìn)作用是直接而明顯的,但缺陷在于主要側(cè)重于操作層面,而無法解釋如何從制度層面上促成代建項目的成功。項目治理的手段能夠彌補這一不足,通過內(nèi)部治理機制和外部治理機制分別作用于代建項目的關(guān)鍵成功因素,將促成長期的代建項目成功。然而,上述成功促成路徑能在多大程度上影響代建項目的關(guān)鍵成功因素,還需要實證研究數(shù)據(jù)的證實,仍是一個有待進(jìn)一步深入探討的問題。お

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