于曉光　宋慧宇

2003年,原衛(wèi)生部部長張文康、原北京市市長孟學(xué)農(nóng)因“非典”期間掌握疫情和督導(dǎo)防疫工作失責而“下臺”。這被看作是問責之始,隨后“問責風暴”席卷中國,中石油集團、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽等部門和地區(qū)一批官員,先后因重大責任事故和違法亂紀引咎辭職或遭嚴厲處分。問責制開始闖入人們的視野。

現(xiàn)代問責制根源于西方民主思想,政府管理社會公共事務(wù)的權(quán)力來自于人民的賦予,那么作為權(quán)力受托人的政府必須對權(quán)力委托人的人民負責,人民有權(quán)利監(jiān)督和制約甚至制裁那些失職、瀆職、腐敗的官員。在這個過程中,必須有一套制度來約束政府的權(quán)力,問責制就是這套制度的組成部分,當政府和官員的行為背離了公共利益的方向時,必須承擔來自政治、法律和道義上的不利后果。

但是,問責制卻與中國傳統(tǒng)的“官場文化”相悖。幾千年的封建社會中,中國社會形成了官僚群體,一個團體意識強烈的利益集團。盡管他們內(nèi)部存在矛盾甚至爭斗,但相對于整個社會的共同利益訴求,他們卻明確地以“官官相護”的潛規(guī)則表達出來。這種傳統(tǒng)官場文化直到現(xiàn)代仍然對我國一些行政組織和行政官員產(chǎn)生著影響。正因如此,自上而下推行的問責制在中國舉步維艱,實施過程不斷遭遇質(zhì)疑。

客觀講,問責制在中國實行幾年間,已經(jīng)逐漸走向規(guī)范化、制度化。涉及問責制的法律和黨內(nèi)規(guī)定不斷完善,包括《中華人民共和國公務(wù)員法》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等。特別是今年5月,中央政治局審議并通過《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》,該規(guī)定于日前印發(fā),要求各級黨委和政府要依照暫行規(guī)定嚴肅問責,充分發(fā)揮問責在黨風廉政建設(shè)中的積極作用?！稌盒幸?guī)定》以黨內(nèi)規(guī)定的形式明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責制,進一步將問責推向制度化。但是,從法律層面上來講,問責制仍然存在一些問題有待解決。

問題一:誰有權(quán)力問?

先要解決的是問責主體的問題。由誰來問責?自問責制實行以來,各地先后出臺了行政問責規(guī)章,但基本上都是同體問責,即由上級行政機關(guān)促成或啟動,屬于傳統(tǒng)典型的“自上而下”的體制內(nèi)運作。雖然一些規(guī)章中規(guī)定“公民、法人或其他組織”可以問責,實際卻沒有啟動問責程序的權(quán)力。如《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規(guī)定,“市長發(fā)現(xiàn)市政府部門行政首長有本辦法第五條規(guī)定情形之一,或根據(jù)下列情況,可以決定啟動問責程序:(一)公民、法人和其他組織向市人民政府提出的附有相關(guān)證據(jù)材料的舉報、控告;(二)新聞媒體曝光的材料;(三)人大代表、政協(xié)委員提出的問責建議;(四)司法機關(guān)或仲裁機構(gòu)提出的問責建議;(五)政府法制工作機構(gòu)、政府政務(wù)督查機構(gòu)、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)提出的問責建議;(六)工作考核結(jié)果;(七)副市長、秘書長向市長提出的問責建議”。《湘潭市行政問責暫行辦法》規(guī)定,“行政問責受理中心在受理問責后應(yīng)填寫《行政問責受理呈報表》,……呈報市人民政府副秘書長、秘書長、分管副市長或市長批示。經(jīng)批示同意問責的,才可以由有關(guān)部門承辦”?！都质⌒姓栘煏盒修k法》規(guī)定,“對各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責,由上一級人民政府決定。對各級人民政府工作部門行政首長進行問責,由本級人民政府決定”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了是否問責的決定權(quán)仍然掌握在行政機關(guān)手中。

毋庸諱言,這種來自政府自身的問責,具有直接性、針對性和經(jīng)常性的特點。行政系統(tǒng)是建立在科層制(又稱官僚制)基礎(chǔ)上的,它是一種權(quán)力依職能和職位進行分工和分層,以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。這種等級制能最直接發(fā)揮問責的效率,起到立竿見影的作用。但是,弊端也很明顯。同體問責會不會出現(xiàn)政府出于包庇心理大事化小、小事化了?會不會避重就輕,以道義責任、政治責任等代替法律責任?會不會以下級承擔責任來逃避自身責任?近幾年重大安全事故問責過程,很大一部分都是引起國務(wù)院、國家安監(jiān)總局關(guān)注并親自批示或處理的,否則很多地方出于地方保護主義,消極對待甚至包庇掩護違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)官員。典型事件之一就是“阜陽奶粉事件”,阜陽劣質(zhì)奶粉毒害嬰兒事件發(fā)生后,太和縣工商局決定撤銷劣質(zhì)奶粉發(fā)現(xiàn)地工商所正、副所長職務(wù)并開除了兩名市場管理人員。這一處理結(jié)果第二天被上報國務(wù)院調(diào)查組,眾多媒體作了公開報道。但隨后記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),這幾名工商執(zhí)法人員一直在正常上班、領(lǐng)工資,對他們的查處只是“為了應(yīng)付上級”。在這種權(quán)力封閉式的傳統(tǒng)庇護下,政府及其公務(wù)員可以輕易地將違法或失職掩蓋,“問責”不過是愚弄公眾甚至蒙騙上級的表面文章。因此,權(quán)力機關(guān)、民主黨派、普通民眾等異體問責缺失,全憑行政機關(guān)自律機制,很難達到全面、有效監(jiān)督的目的。

我們說,盡管新聞媒體、普通公民等根據(jù)憲法有問責的權(quán)利,但是,他們實際上卻不具備實施問責的條件,一來他們手中并不掌握能夠?qū)剐姓?quán)力的信息和資源;二來他們處于分散狀態(tài),又希望可以“免費搭車”,難以形成合力,最終結(jié)果可能是誰也不去通過反映問題來保護自身權(quán)益。在這種情況下,地方權(quán)力機關(guān)應(yīng)當是最重要的異體問責主體?，F(xiàn)行憲法雖然賦予了人大對行政機關(guān)可以行使質(zhì)詢監(jiān)督權(quán),卻很少啟動;雖有罷免制度,也主要是對已有違法犯罪的官員才實行。因此,要實踐和落實憲法和法律賦予各級人大及其常委會的多項剛性監(jiān)督手段,明確人大提出質(zhì)詢案的制度和程序,保證人大的罷免權(quán),進一步建立人民不信任投票制、彈劾制等,增強人大監(jiān)督的問責手段和力度。同時,行政機關(guān)對于權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)委員提出的問責建議,必須啟動問責程序,并且要由問責建議機關(guān)的人員及普通公民的參與,調(diào)查結(jié)果要向社會公布。

問題二:問的什么責?

問責制的“責”指的究竟是什么?有些人將問責制簡單等同于引咎辭職,其實,引咎辭職僅僅是問責制的一個方面。只有厘清責任的性質(zhì)才能準確定責、問責。問責的“責”指的是責任體系,被問責的政府及行政人員要承擔三種形式的責任:法律責任(包括刑事法律責任、行政法律責任、民事法律責任)、政治責任和道義責任。被問責主體觸犯了刑事或行政法律規(guī)范需要承擔相應(yīng)法律責任,如果造成民事?lián)p害,則應(yīng)依照民事法律強制其承擔民事賠償?shù)姆韶熑?政治責任是官員雖然沒有違法,但違反了黨章的規(guī)定或者紀律的規(guī)定,要受到黨紀處分,甚至被罷免職務(wù);道義責任是官員雖然夠不上前面兩種情況,但由于其屬下工作不力或者工作錯誤,出現(xiàn)負面事件,基于道義,主動辭去職務(wù),即所謂的引咎辭職。

需要明確的是,道義責任是完全的間接責任,責任主體并沒有直接過錯,它否定的是官員的領(lǐng)導(dǎo)能力和決策能力,而且是由責任主體主動提出,它是政府和官員必須對人民負責的新型官場文化的體現(xiàn),也是官員的道德自覺。政治責任和法律責任都以責任主體存在過錯為前提,只是責任嚴重程度不同,這兩種責任形式可以同時使用,比如“雙開”(即開除黨籍,開除公職)或雙開后仍需承擔刑事責任。但是,道義責任不能取代或者遮掩其他責任承擔方式,否則在實踐中很可能成為一些違法官員“割發(fā)代首”的表演方式。當前,不少地方黨政機關(guān)出于淡化事件影響的考慮,對責任官員有所偏袒,只注重于追究責任官員的行政責任和政治責任,回避追究其他法律責任。即使是進入司法程序,也經(jīng)?？梢詼p輕甚至免除責任。2007年5月22日,最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳披露了《檢察機關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》,數(shù)據(jù)分析顯示,在礦難瀆職犯罪中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達95.6%。

問題三:問責之后能不能東山再起?

一段時間以來,官員被“高調(diào)問責”之后再“低調(diào)復(fù)出”的現(xiàn)象頻頻進入公眾的視野。因三鹿奶粉事件而受記過處分的質(zhì)檢總局某官員隨后異地高升;因“6·28甕安事件”被撤銷職務(wù)的甕安縣某官員半年后東山再起……

問責之后究竟能不能東山再起?承接前面問題,首先看承擔的是什么責任。如果是刑事責任或開除公職,必然不能再擔任公職,但是,這里的“公職”不能僅僅是政府機關(guān),也應(yīng)包括事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會公益組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對于受到其他處分的情況,根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定,通常是一段時間內(nèi)不得提升或不得擔任一定的職務(wù)。如《公務(wù)員法》規(guī)定,“公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別”;《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定,“引咎辭職、責令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,實績突出,符合提拔任用條件的,可以按照有關(guān)規(guī)定,重新?lián)位蛘咛岚螕晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”;《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》規(guī)定,“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

對于那些被問責的官員的確不能一棍子打死,永世不得翻身,特別是承擔道義責任的官員,但也要防止過快地讓其復(fù)出,甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。前面兩則案例中,先不談復(fù)出官員實質(zhì)上是否進步較快、在新崗位上實績突出,單就形式上就不符合規(guī)定的時間條件。這邊剛被問責,那邊“新官”走馬上任,怎能不給人以代罪羔羊,丟卒保帥,官官相護的印象?問題官員不是不能復(fù)出,而是怎樣復(fù)出才是合法合理,才能讓公眾接受。透明公正的程序機制是最好的釋疑劑。官員復(fù)出應(yīng)當符合實質(zhì)條件,即建立對被問責主體的跟蹤考察、考核評定、民主評選、群眾質(zhì)詢等官員復(fù)出的程序機制,以確定官員是否具備提拔使用的條件;以及形式條件,包括時間要件、審批要件、公示要件等,要讓官員復(fù)出得明明白白。

新出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》對被問責官員的復(fù)出作了一定的程序規(guī)定,“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除應(yīng)當按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應(yīng)當征求上一級黨委組織部門的意見”,希望這是官員復(fù)出過程公開透明的開始。但是,我們認為,復(fù)出官員不宜再擔任國家機關(guān)部門和地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

問責被稱作“風暴”,意在其嚴厲、果敢、迅猛,同時也反映了行政問責在制度設(shè)計上尚需健全和完善,目前,從中央到地方已出臺的各項行政問責規(guī)定,正在逐漸明確、細化、深入,逐步走向了法治化問責的軌道。■

近年關(guān)于問責制的文獻、法規(guī)

■2002年的《干部選拔任用條例》,對領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職作了明確規(guī)定。

■2004年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》(中辦發(fā)〔2004〕13號)規(guī)定:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響,或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任等,不宜再擔任現(xiàn)職,本人應(yīng)當引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

■2007年的中共十七大報告提出,要“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”。

■2008年2月中央提出關(guān)于深化行政管理體制改革的意見,提出“健全以行政首長為重點的行政問責制度”。

■《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責任的,應(yīng)當引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！薄邦I(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),本人不提出辭職的,應(yīng)當責令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”

《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》要點:

●問責方式

責令公開道歉停職檢查

引咎辭職責令辭職免職

●七種失職將被問責

◎決策嚴重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎因工作失職,致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎政府職能部門管理、監(jiān)督不力,在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;

◎在行政活動中濫用職權(quán),強令、授意實施違法行政行為,或者不作為,引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的;

◎?qū)θ后w性、突發(fā)性事件處置失當,導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的;

◎違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤,造成惡劣影響的;

◎其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

●兩種情形從輕問責

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有本規(guī)定第五條所列情形———“對群體性、突發(fā)性事件處置失當,導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的”,并且具有下列情節(jié)之一的,可以從輕問責:

◎主動采取措施,有效避免損失或者挽回影響的;

◎積極配合問責調(diào)查,并且主動承擔責任的。

●四種情形從重問責

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有本規(guī)定第五條所列情形,并且具有下列情節(jié)之一的,應(yīng)當從重問責:

◎干擾、阻礙問責調(diào)查的;

◎弄虛作假、隱瞞事實真相的;

◎?qū)z舉人、控告人打擊、報復(fù)、陷害的;

◎黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)規(guī)定的其他從重情節(jié)。

●問責處置辦法

◎受到問責的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。

◎引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

◎?qū)σ剔o職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況,由黨委(黨組)、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。

◎引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除應(yīng)當按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應(yīng)當征求上一級黨委組織部門的意見。