突發(fā)事件問責(zé)的制度路徑

單學(xué)剛　竹立家　陳　潭

前不久,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》?！耙剔o職、責(zé)令辭職”等對(duì)突發(fā)事件處置不當(dāng)者的問責(zé)方式在規(guī)定中得以明確。如何科學(xué)理解這一新規(guī)定?如何將問責(zé)落到實(shí)處?當(dāng)前的問責(zé)制度還存在哪些缺陷?有關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了深入解讀。

問責(zé)的制度化推進(jìn)

□自從2003年非典疫情處置不力導(dǎo)致時(shí)任衛(wèi)生部長和北京市長等官員被免職以來,“問責(zé)制”逐漸走入了公眾的視野,這次規(guī)定的出臺(tái)可以說是將“問責(zé)”制度化。首先請(qǐng)嘉賓談一談這個(gè)規(guī)定出臺(tái)的時(shí)機(jī)和意義。

■竹立家 我們國家正處在一個(gè)重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,尤其是2008年我們國家人均GDP突破3000美元,這標(biāo)志著中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型速度在加快,社會(huì)問題和社會(huì)矛盾突發(fā)期開始出現(xiàn)。因此,就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是負(fù)有決策和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部必須對(duì)黨、國家、民族和人民負(fù)責(zé)。在這種情況下,我們出臺(tái)了《暫行規(guī)定》,它可以減少隨意行政、人治行政和惡性行政。

□規(guī)定指出了7種對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的情形,其中有一條就是“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響的”。請(qǐng)問竹老師,這幾年突發(fā)事件越來越多,而且涉及面越來越廣,基本上各個(gè)民生領(lǐng)域,都有重大突發(fā)事件發(fā)生。這是因?yàn)楣賳T的責(zé)任心、素質(zhì)越來越低了,還是公民的民主意識(shí)增強(qiáng)了,學(xué)會(huì)了維權(quán)?

■竹立家 兩方面因素都有,一方面確實(shí)我們?cè)谶x人用人方面,我們的機(jī)制不是很健全,所以從石首事件和甕安事件看,確實(shí)存在一些官商勾結(jié)的問題,這表明我們的一些地方基層官員的素質(zhì)不是很高;另一方面,隨著信息的加快,我個(gè)人認(rèn)為網(wǎng)民的素質(zhì)越來越高,群眾的參與意識(shí)越來越強(qiáng),所以說隨著社會(huì)的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國人的參與意識(shí)民主意識(shí)越來越強(qiáng),官確實(shí)越來越不好當(dāng)。因此,只有那些素質(zhì)高、品行好、愿意和敢于對(duì)人民和黨負(fù)責(zé)任的人,具有公共精神的人,尊重群眾利益和公共利益的人,才能當(dāng)好官,才能當(dāng)好人民滿意的官。我曾經(jīng)講過,群體性事件破壞性升級(jí)不是老百姓的要求多了,而是官員的責(zé)任心少了。為什么官員的責(zé)任心少了?主要是由于某些官員的利益不是與老百姓聯(lián)系在一起,而是與官場和商場聯(lián)系在一起,看到這一點(diǎn),就看到了中國群體性事件增多的原因,和產(chǎn)生群體性事件的癥結(jié)所在。所以,我們一方面要加大對(duì)官員的素質(zhì)品質(zhì)教育;另一方面還要加快推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程,讓老百姓、社會(huì)中介組織、政府共同治理社會(huì),加速中國公共生活領(lǐng)域的民主化進(jìn)程。

□有人說,我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度近期才千呼萬喚始出來,很多人都認(rèn)為姍姍來遲,充其量算是一份遲到的驚喜。在我國古代就已經(jīng)具備官員問責(zé)制度的前提下,為什么在今天卻需要這么長的時(shí)間才孕育出來。請(qǐng)您分析一下這方面的深層次原因。

■陳潭 一個(gè)國家的制度成長需要時(shí)間和過程,古代也有官員問責(zé),那是對(duì)皇帝負(fù)責(zé),那是一個(gè)家天下的問責(zé)制。同時(shí)也是一種選擇性問責(zé),皇帝不喜歡的就問責(zé),喜歡的就不問責(zé)了,那是一種特權(quán)下的問責(zé)制和家族制下的問責(zé),與現(xiàn)在制度下的問責(zé)不可同日而語。其實(shí)在共和國的60年歷史當(dāng)中,我們大大小小都有很多問責(zé),從毛澤東時(shí)代就開始了,但是原有的問責(zé)并沒有被制度化,因而存在不少的問題?；旧弦彩且环N人治問責(zé)。今天的問責(zé)制度化姍姍來遲,我想也有以下原因:第一,現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度是一種剛性體制,缺乏彈性,官員沒有形成一種能上能下的機(jī)制;第二,自己問責(zé)自己,畢竟還是有些難處;第三,整個(gè)政治生態(tài)比較單一化,只在官員內(nèi)部討論問責(zé)的問題,沒有讓人民群眾更多地參與到問責(zé)系統(tǒng)當(dāng)中來。

問責(zé)的制度性缺陷

□不少人認(rèn)為,目前我國的問責(zé)多少流于形式,存在“替罪羔羊”現(xiàn)象——需要問責(zé)時(shí)找個(gè)下面的小官員來免了就是。

■陳潭 問責(zé)制存在著某種程度的缺陷,表現(xiàn)為問責(zé)的主體方面就是同體問責(zé),不是異體問責(zé),用俗話說就是:自己問自己。第二個(gè)問題是問責(zé)的客體,我們到底“問”誰?現(xiàn)實(shí)中多問“政”,少問“黨”,有些決策是黨的一把手做出的,而要政府的一把手來承擔(dān)責(zé)任。我們大多數(shù)時(shí)候只問責(zé)“打仗的”,很少問責(zé)“拿指揮刀的”。

第三個(gè)缺陷,問責(zé)的范圍與層級(jí)。問責(zé)要問到哪一級(jí)得明確?？崎L出了事,處長要承擔(dān)責(zé)任,處長出了問題,廳長要承擔(dān)責(zé)任。在問責(zé)范圍這一塊,與群體事件發(fā)生的直接責(zé)任人都要受到問責(zé),不能有的問了,有的沒問,問責(zé)不能特權(quán)化。

第四個(gè)缺陷,問責(zé)的結(jié)果。民眾普遍關(guān)心問責(zé)問得怎么樣,不少人認(rèn)為有些問責(zé)流于形式。比較多的問題官員的悄然復(fù)出,說明我們的問責(zé)制的執(zhí)行力不夠強(qiáng)。

□陳教授剛才提到缺陷中的同體問責(zé),實(shí)質(zhì)上也是我們現(xiàn)行很多好的制度難以收到實(shí)效的原因,既是球員又是裁判的現(xiàn)象屢見不鮮。請(qǐng)問出現(xiàn)這類現(xiàn)象的原因是什么?

■陳潭 “同體問責(zé)”這是體制上的原因,既是球員又是裁判,邊裁和比賽監(jiān)督也是自己人。模糊了一些“越位”,漏掉了“紅黃牌”,出現(xiàn)了“黑哨”和“官哨”的現(xiàn)象。這也是中國社會(huì)的劣幣現(xiàn)象。我覺得中國的政治問責(zé)體系當(dāng)中,我們要區(qū)分兩個(gè)系統(tǒng),一個(gè)是公務(wù)員系統(tǒng),一個(gè)是政治家系統(tǒng)。公務(wù)員更多的是考入和任命制度,主要是執(zhí)行。政治家系統(tǒng)是選舉產(chǎn)生的,他更多地行使決策的職能。我們的體制模糊了、混淆了公務(wù)員系統(tǒng)和政治家系統(tǒng),都把他們看成是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,這是有問題的。有時(shí)問責(zé)要更多地問到政治家系統(tǒng),也就是決策者身上。

其實(shí),我們今天的問責(zé)還存在一個(gè)“面子”和“人情”的現(xiàn)象,這是中國特有的官場文化問題。因?yàn)榇蠹野褔闯墒羌业姆糯?“家”里面的問題,兄弟姐妹可能以相互體諒的姿態(tài)來對(duì)待某個(gè)人的錯(cuò)誤,家長的權(quán)威有時(shí)還起著關(guān)鍵作用。要想挑戰(zhàn)家長的權(quán)威、改變兄弟姐妹的親情關(guān)系是有難度的。

□有基層干部反映,當(dāng)下一些被網(wǎng)絡(luò)廣泛關(guān)注的問題常被問責(zé),沒有被關(guān)注的則少被問責(zé)。毫無疑問,網(wǎng)絡(luò)在過往的問責(zé)事件中起到了很大的作用。請(qǐng)嘉賓談?wù)劸W(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在問責(zé)時(shí)代的意義。

■竹立家 一般來說,問責(zé)有兩種性質(zhì)。一種就是體制內(nèi)問責(zé),包括我們紀(jì)檢部門、組織部門及人大。另一方面,是體制外問責(zé),就是新聞?shì)浾摵腿嗣袢罕?通過各種形式對(duì)一些官員亂用公共權(quán)力和個(gè)人行為品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督。所以說,我們首先要區(qū)分體制內(nèi)和體制外兩種問責(zé)形式。在國外對(duì)于政務(wù)官的問責(zé),主要是通過輿論形式實(shí)現(xiàn)。比如大家所熟知的德國某一市長,由于違反政府規(guī)定,在坐公交車的時(shí)候沒有給一位60多歲的老婦人讓座,被社會(huì)公眾問責(zé)。雖然這個(gè)人在電視臺(tái)連續(xù)向全體市民道歉,但是最終在市民和公眾輿論的壓力下辭職。公眾的意見是讓這樣一個(gè)沒有愛心的人當(dāng)市長,他很難為市民提供完善的公共產(chǎn)品和服務(wù),也很難愛護(hù)公共利益,必須下臺(tái)。所以,我個(gè)人認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是我們實(shí)行和實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的一種必要形式,應(yīng)該肯定。

問責(zé)的制度路徑

□請(qǐng)問,群體性突發(fā)事件產(chǎn)生后,從官員的角度出發(fā),該如何處置才是最妥當(dāng)?shù)?

■竹立家 我曾經(jīng)在哈佛做過訪問學(xué)者,在哈佛的時(shí)候也學(xué)習(xí)到很多西方國家尤其是美國在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和做法,我個(gè)人有些體會(huì)。我認(rèn)為現(xiàn)在最重要的還是政府要在第一時(shí)間把事件的背景和過程向社會(huì)公布,做到公開透明,因?yàn)槿魏稳后w性事件都伴隨著謠言,消除謠言的最主要辦法就是公開透明。

□有人說一些重大的公共事件相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)易被問責(zé),而日常工作中違規(guī)失職造成損失就難被問責(zé)。我們看到在這個(gè)規(guī)定里,對(duì)日?！皼Q策嚴(yán)重失誤”等問題的問責(zé)也做了確定,但是,諸如“重大損失”、“惡劣影響”在執(zhí)行過程中如何進(jìn)行評(píng)判和監(jiān)督呢?

■竹立家 這也是我所關(guān)心的問題。我建議我們?cè)跁盒幸?guī)定出臺(tái)以后,還應(yīng)該有一個(gè)細(xì)則來進(jìn)行一個(gè)界定,對(duì)各種事件要有一個(gè)基本的細(xì)致描述,我們的一些法律法規(guī)不少,但是往往執(zhí)行不到位,所以必須出臺(tái)一些細(xì)則,使我們的法律法規(guī)具有切實(shí)的可操作性。

□對(duì)于這些被問責(zé)官員,特別是年輕官員,我們究竟應(yīng)該采取什么態(tài)度?恐怕“一棒子打死”也不是一個(gè)很科學(xué)的態(tài)度。是否應(yīng)該再給他們“東山再起”的機(jī)會(huì)。

■竹立家 首先我想說明一個(gè)觀點(diǎn),什么是領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé),問責(zé)不是紀(jì)律追究,也不是法律追究,問責(zé)主要是道德問責(zé)、政治問責(zé)和行政問責(zé),換句話說,就是由于官員行為不當(dāng),對(duì)整個(gè)社會(huì)造成重要的道德影響、政治影響。問責(zé)的對(duì)象主要是負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部,這些人在西方叫政務(wù)官。問責(zé)的范圍不是全體公務(wù)人員,而是公務(wù)員里的政務(wù)官這一部分。事務(wù)官屬于執(zhí)行層面的官僚,這些人在個(gè)人行為中出了問題,有紀(jì)律追究和法律追究。我們知道被問責(zé)下去的官員一般來說都負(fù)有重要的道德政治和行政責(zé)任,這就是說,這些人從個(gè)人品質(zhì)來說,已經(jīng)沒有正確行使和運(yùn)用公共權(quán)力的能力和素質(zhì),不適宜擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。

■陳潭 在中國的政治環(huán)境中,復(fù)出要考慮官員的歷時(shí)性政績,不能因?yàn)橐粫r(shí)一事,而全面否定一個(gè)人。往往想有一番作為的官員可能更容易絆腳,我們對(duì)問題官員也要區(qū)別對(duì)待。有些人不干事,他是個(gè)庸官,他肯定沒問題,這種不作為的官員有可能比有問題的官員更沒有責(zé)任感。所以我們要反對(duì)因?yàn)閱栘?zé)制的存在而不作為,實(shí)質(zhì)上庸官更要問責(zé)。因此,問責(zé)制的推行,要與績效考核掛起鉤來。

(竹立家:國家行政學(xué)院教授。主要研究方向:公共行政理論等。陳 潭:中南大學(xué)教授。主要研究方向:公共政策等。)