現(xiàn)階段縣（區(qū)）預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題及對策

張立敏

摘要:預(yù)算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關(guān)的一項重要職能,是國家審計永恒的主題。經(jīng)過多年的發(fā)展,財政預(yù)算執(zhí)行審計在發(fā)揮審計監(jiān)督職能,促進財政改革和國民經(jīng)濟健康發(fā)展方面起到了積極作用。

關(guān)鍵詞:財政預(yù)算;審計;監(jiān)督

隨著我國財政體制改革的不斷深入,部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購等制度的逐步規(guī)范與完善,縣(區(qū))級預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展顯得相對滯后,審計發(fā)揮的作用遠遠達不到社會的期待。因此,對基層審計機關(guān)來說,財政預(yù)算執(zhí)行審計如何著眼宏觀,入手微觀,在更大范圍、更高層次上發(fā)揮作用。顯得越來越迫切。就近年來我們在審計實踐中遇到的矛盾和問題來看,主要存在以下問題:

1 預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督滯后于財政改革步伐,效益審計理念不強

近年來,隨著公共財政制度的建立,政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付等一系列改革措施相繼出臺,目的是為了提高政府公共支出管理的效率、效能和和有效性,提高資金的使用效益。而現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行審計還沒有完全跟上財政改革的步伐,法規(guī)、法律相對相對,審計發(fā)現(xiàn)的新問題難以界定,處理處罰難,影響了預(yù)算執(zhí)行審計作用的發(fā)揮。目前主要還是對財政財務(wù)收支的真實性和合法性開展審計,審計內(nèi)容單一,沒有確立與社會經(jīng)濟發(fā)展同步的明確目標(biāo),適應(yīng)現(xiàn)代財政管理理念的績效審計還沒有起步,從一定程度上影響了審計的效果。從審計對象看,審計部門只注重對財政部門、地稅部門的審計,由于時間、人員限制而對建設(shè)項目、專項資金、用款單位等跟蹤延伸審計不多,對財政資金的使用效果和效益問題基本上沒有涉及。即使開展了也只是對已有的財務(wù)成果進行分析,對被審計單位未能深入了解,不能準(zhǔn)確分析資金分配及使用的經(jīng)濟效益和社會效益,致使預(yù)算執(zhí)行審計中無法體現(xiàn)效益審計的成果。

2 財政預(yù)算管理體制仍有缺陷,預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督內(nèi)容不完整

預(yù)算編制對預(yù)算執(zhí)行及決算結(jié)果起關(guān)鍵性作用。近年來,財政制度改革,中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財力有很多以各類專項款形式下?lián)?縣(區(qū))財政對上級各種專項補助的數(shù)量和下達時間無法掌握,在年初預(yù)算安排中也無法準(zhǔn)確編制上級補助的收入和支出,執(zhí)行中隨上級專項的下達再追加調(diào)整,照成預(yù)算編制不完整,年度追加預(yù)算較多,影響預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。理論上,預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)當(dāng)包括本級財政的全部收入和支出兩大方面。但在實際工作中,收入方面的資料不全,主要是地方財政收入中有一塊增值稅25%部分的收入由國稅部門負責(zé)征收,國稅的增收入庫、減免退庫以及提退代征手續(xù)費等情況,縣(區(qū))審計機關(guān)無權(quán)審計,成為審計盲區(qū),致使財政預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果不完整。

3 預(yù)算執(zhí)行審計技術(shù)滯后,方法單一,影響審計的質(zhì)量和效率

隨著財政體制改革的不斷推進,政府職能不斷地轉(zhuǎn)變,財政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生了相應(yīng)的改變;部門預(yù)算、國庫集中支付、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購等制度相繼建立和完善,財政管理職能得到了進一步強化,這就對預(yù)算執(zhí)行審計提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。審計機關(guān)應(yīng)主動適應(yīng)并把握這一變化趨勢,才能真正有效地開展預(yù)算執(zhí)行審計工作。但基層審計機關(guān)和審計人員對財政職能變革的新情況、新問題還缺乏深入細致的了解和研究,審計方式和方法也沒有及時調(diào)整到位,缺乏創(chuàng)新意識,預(yù)算執(zhí)行審計工作遠遠落后于形勢的發(fā)展。

為適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制改革趨勢,在新形勢下更加有效地開展預(yù)算執(zhí)行審計,提升預(yù)算執(zhí)行審計的層次,深化預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容,基層審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)努力從以下方面來加以改進:

(1)順應(yīng)公共財政體制,適時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容與重點

隨著財政預(yù)算體制改革全面推行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度,逐步將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算管理。預(yù)算執(zhí)行審計必須順勢拓展范圍,不僅看財政預(yù)算內(nèi)資金,還要關(guān)注其他非稅性資金和國有資產(chǎn)收益。從預(yù)算編制、收入組織、資金撥付、預(yù)算執(zhí)行到使用的績效,在一個大的公共財政資金和資產(chǎn)運行框架內(nèi),沿著整個資金的走向,來審視本地區(qū)財政資金運行質(zhì)量和存在的問題,反映和揭示宏觀和微觀層面的情況,提出合理化建議。

(2)圍繞預(yù)算收支體系,順勢調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計主要環(huán)節(jié)與方式

加強預(yù)算編制環(huán)節(jié)的審計。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理已成為預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容之一。一是看預(yù)算編制依據(jù)是否合法,是否堅持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無細化到明細科目、具體部門,人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公共經(jīng)費定額是否合理,專項經(jīng)費是否有政策依據(jù),重大項目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證。二是看預(yù)算編制方法是否正確,是否按照零基預(yù)算方法編制,徹底改變基數(shù)加增長的做法。三是看預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理,是否按照在保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,圍繞政府中心工作,按輕重緩急合理安排重點項目支出。

擴大審計覆蓋面。一是擴大本級部門單位的審計面。適應(yīng)預(yù)算管理制度改革和上級審計部門的要求,繼續(xù)擴大一級預(yù)算執(zhí)行部門和單位的審計覆蓋面。對有非稅收入、收費和管理使用較大數(shù)額專項資金的預(yù)算執(zhí)行部門要強化監(jiān)督。審計中不僅局限于單位的財務(wù)計劃部門,還要拓展到其他業(yè)務(wù)部門,將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、項目管理緊密聯(lián)系起來,才能將問題查深查透。二是擴大對所屬二、三級單位的延伸審計面。隨著國家財政體制改革的深化,部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等改革的逐步到位,部門單位問題逐年減少,但一些問題下沉或向外單位轉(zhuǎn)移的情況不斷增多。

實行“雙向(即資金流向和項目程序)”審計。一是順著資金走。實行財政資金國庫集中收付后,國庫資金的收繳撥付程序發(fā)生較大變化,財政資金不再通過部門和單位的多重賬戶中轉(zhuǎn),而是直達國庫或財政專戶,減少了支撥環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行審計要適應(yīng)這一變化,按照資金流向進行延伸,將資金的最后使用者與部門及直屬單位的審計結(jié)合起來,將有關(guān)問題查深、查透。二是順著項目走。審計人員應(yīng)從立項審批、年度預(yù)算、資金收付、項目評價等各個環(huán)節(jié)著手,從程序合規(guī)性的審查到項目效益性的審計,將財政財務(wù)收支審計與效益審計融合起來滾動發(fā)展,除了順向?qū)彶橥?還應(yīng)當(dāng)采取逆向程序深查。選擇已完成的項目,從項目的使用現(xiàn)狀和效果出發(fā),進而追逆到項目的立項,判斷項目決策程序是否合規(guī)合理,進而上升到對權(quán)力的監(jiān)督和制約。

3 整合資源,提高預(yù)算執(zhí)行審計的整體效益

一是樹立大財政預(yù)算執(zhí)行審計理念。凡涉及財政資金的部門、單位、項目,都在財政預(yù)算執(zhí)行審計之列。它既包括了對財政、地稅、國庫部門的審計,也包括對各預(yù)算執(zhí)行部門單位審計以及財政性資金的固定資產(chǎn)投資、社會保障、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)水利、教育等專項資金的審計,逐步做到凡是有財政資金運行的地方都有審計監(jiān)督。

二是整合資源,強化組織協(xié)調(diào)。預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)結(jié)合財務(wù)收支審計審計和經(jīng)濟責(zé)任審計。在實施中各專業(yè)審計應(yīng)當(dāng)相互配合、相互協(xié)調(diào)、互相補充,緊緊圍繞一個審計目標(biāo),調(diào)配、整合審計力量和審計資源,對重點內(nèi)容采取統(tǒng)一計劃、分頭實施的辦法,以完整客觀地反映出財政資金使用的全貌。 使審計機關(guān)的整體效能大于分兵出擊,使審計成果得到有效的提升和利用。

5 創(chuàng)新審計方法和手段,提高預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量和效率

一是將審計調(diào)查的一些專門方法運用到預(yù)算執(zhí)行審計過程中。除了采用常規(guī)的審計技術(shù)方法外,還可采用審計座談、審計抽樣、風(fēng)險評估等方式方法,提高審計工作質(zhì)量和效率。

二是充分運用計算機輔助審計。從目前來看,審計機關(guān)與財稅部門尚未建立起應(yīng)有的信息互動平臺,審計機關(guān)未能及時地掌握各項財政資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況,影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要積極爭取搭建聯(lián)網(wǎng)審計平臺,改變單一的事后審計監(jiān)督方式,變事后審計為事中審計,促進并逐步形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計有機結(jié)合的監(jiān)督機制。

6 加強隊伍建設(shè),以人為本,不斷提高審計監(jiān)督人員的素質(zhì)

如果預(yù)算執(zhí)行審計僅就合法性檢查,審計監(jiān)督就難以為宏觀管理服務(wù),審計作用的發(fā)揮就會受到限制。要深化預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容,這就要求審計人員要有較高的政策理論水平,不能就問題查問題,應(yīng)從揭露的問題中去思考問題,并上升到宏觀層面去開展分析,從完善政策、健全體制角度提出相應(yīng)的對策和建議。因此,基層審計機關(guān)必須加強隊伍建設(shè),以人為本,不斷提高審計監(jiān)督人員的素質(zhì)。