論我國(guó)財(cái)政赤字的應(yīng)對(duì)之策

高艷芳

摘要:本文通過分析赤字和國(guó)債的關(guān)系,研究怎樣采用合理的國(guó)債方式彌補(bǔ)赤字,才能有利于財(cái)政平衡、金融融通和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,同時(shí)探討了政府發(fā)行國(guó)債對(duì)私人投資的擠出效應(yīng)到底是否明顯這一命題,并最終提出應(yīng)適時(shí)調(diào)整我國(guó)國(guó)債政策取向,以便更好地推動(dòng)我國(guó)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康和快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞:赤字;國(guó)債規(guī)模;擠出效應(yīng);政策取向

一、赤字與國(guó)債的內(nèi)涵及相互關(guān)系

1.赤字的定義

赤字(deficit)是指國(guó)家財(cái)政支出大于財(cái)政收入的現(xiàn)象;盈余(surplus)是指國(guó)家財(cái)政收入大于財(cái)政支出的現(xiàn)象。兩者都是動(dòng)態(tài)的概念。究竟發(fā)生赤字還是盈余,取決于把什么當(dāng)作收益,把什么當(dāng)作支出,也即會(huì)計(jì)是辯論的核心,這樣的界定對(duì)于發(fā)生的到底是盈余還是赤字將產(chǎn)生巨大影響。

其實(shí),赤字只是預(yù)算的概括性量度手段。既然是概括性的,表現(xiàn)盈余或赤字的數(shù)字就把一整套復(fù)雜的會(huì)計(jì)關(guān)系簡(jiǎn)化為一個(gè)數(shù)字。為了了解其中的內(nèi)容,必須了解計(jì)算數(shù)字時(shí)使用的會(huì)計(jì)程序。只有這樣,才能做出明確的判斷,得出某一赤字是否值得擔(dān)憂。因此,重要的不在于預(yù)算是出現(xiàn)赤字還是盈余,而在于整體經(jīng)濟(jì)是否健康。

2.赤字的分類

赤字隨收入變化而發(fā)生的改變可以分為兩部分:由衰退引起收入下降而造成的赤字和由政府政策行動(dòng)造成的赤字。為了把兩者區(qū)分開來(lái),經(jīng)濟(jì)學(xué)家采用的是將結(jié)構(gòu)性赤字和被動(dòng)性赤字分別處理的辦法。所謂結(jié)構(gòu)性赤字是指即使經(jīng)濟(jì)處在潛在收入水平上運(yùn)行仍然會(huì)存在的那部分預(yù)算赤字;由于經(jīng)濟(jì)在高于或低于潛在產(chǎn)出水平上運(yùn)行而存在的那本分赤字被稱為被動(dòng)性赤字。實(shí)際赤字總是由結(jié)構(gòu)性赤字和被動(dòng)性赤字(即周期性赤字)所組成的。整體經(jīng)濟(jì)可以通過收入的增長(zhǎng)消除被動(dòng)性赤字,卻無(wú)法消除結(jié)構(gòu)性赤字,因此,決策者對(duì)結(jié)構(gòu)性赤字的關(guān)注要超過被動(dòng)性預(yù)算赤字。

赤字的另一種區(qū)分是實(shí)際和名義的不同。名義赤字(nominal deficit)指由支出與收入之間的差額確定的赤字。實(shí)際赤字(real deficit)指名義赤字根據(jù)通貨膨脹調(diào)整后的赤字。之所以這樣區(qū)分是因?yàn)橥ㄘ浥蛎浛梢韵齻鶆?wù),債務(wù)總額越高,通貨膨脹率越高,通貨膨脹消除的債務(wù)數(shù)額也越高。我們可以通過減去由通貨膨脹造成的政府總未清債務(wù)價(jià)值的減少數(shù)額,而計(jì)算實(shí)際赤字。實(shí)際赤字因?yàn)橥ㄘ浥蛎浀木壒识陆?對(duì)政府來(lái)說(shuō)不是沒有代價(jià)的。持續(xù)不斷的通貨膨脹使人們習(xí)慣把通貨膨脹預(yù)期為日常生活的一部分,并提高了利率。

3.債務(wù)的定義及其與赤字的關(guān)系

債務(wù)(debts)指累積赤字與累積盈余沖抵后的赤字累積額。赤字和盈余都是動(dòng)態(tài)的(它們的定義中都包括某一時(shí)限),債務(wù)則是靜態(tài)的(它的定義中包括某一時(shí)間點(diǎn))。債務(wù)也是一個(gè)國(guó)家財(cái)政狀況的概括。作為概括性量度,有關(guān)債務(wù)引起的問題比赤字引起的問題還要多。赤字指流入與流出的差額,因此它能提供賬戶兩邊的數(shù)字,跟赤字不同,債務(wù)卻只能提供一邊的數(shù)字,另一邊為資產(chǎn)。

一旦政府發(fā)生赤字,就必須進(jìn)行彌補(bǔ),發(fā)行國(guó)債是彌補(bǔ)赤字的一種方法。

二、財(cái)政赤字的統(tǒng)計(jì)及國(guó)債規(guī)模的衡量

對(duì)于我國(guó)財(cái)政赤字水平,不能盲目進(jìn)行國(guó)際比較,要注意其中統(tǒng)計(jì)口徑的區(qū)別,否則會(huì)片面估計(jì)財(cái)政形勢(shì),影響宏觀調(diào)控的成果。另外,真正準(zhǔn)確的財(cái)政赤字還應(yīng)當(dāng)剔除通貨膨脹的影響。實(shí)際預(yù)算赤字可被定義為政府累計(jì)債務(wù)總額的實(shí)際水平在每年的變化。這種方法考慮了因通貨膨脹所引起的末償清債務(wù)的實(shí)際價(jià)值的變動(dòng)。

自1994年以來(lái),我國(guó)的國(guó)債規(guī)模不斷擴(kuò)大,特別是近兩年來(lái)隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施,國(guó)債規(guī)模進(jìn)一步膨脹,因此,不免使人們產(chǎn)生了一些擔(dān)心:現(xiàn)有的國(guó)債規(guī)模是否過度了?這樣的國(guó)債規(guī)模是否會(huì)造成沉重的償債負(fù)擔(dān)從而影響到未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?這是學(xué)術(shù)界和實(shí)際決策部門普遍關(guān)注和無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問題。要對(duì)此作出理性而準(zhǔn)確的回答,不但要對(duì)中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況及其未來(lái)的走勢(shì)作出準(zhǔn)確的分析,還要通過對(duì)衡量國(guó)債適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的國(guó)際比較才能作出合理的判斷。

目前國(guó)際上通用的衡量國(guó)債規(guī)模的指標(biāo)主要有:(1)國(guó)債負(fù)擔(dān)率=當(dāng)年國(guó)債余額/年度GDP;(2)借債率=當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額/GDP;(3)國(guó)債依存度=當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額/財(cái)政支出;(4)償債率=還本付息額/財(cái)政收入。前兩個(gè)指標(biāo)是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)大局角度考察國(guó)債規(guī)模,而后兩個(gè)指標(biāo)是從財(cái)政收支的角度來(lái)考察國(guó)債規(guī)模的。

三、 國(guó)債的擠出效應(yīng)

1.什么是擠出效應(yīng)

政府出現(xiàn)預(yù)算赤字時(shí)必須出售債券來(lái)為赤字籌資。為了促進(jìn)人們購(gòu)買并持有債券,政府必須提高債券的吸引力,那就意味著債券的利率必須特別高,這樣就往往會(huì)推動(dòng)整體的經(jīng)濟(jì)的利率上行,這樣,私有企業(yè)的借款代價(jià)就更高,他們只得減少借款和投資。這樣,私人投資就會(huì)被擴(kuò)張性的財(cái)政政策擠出,即所謂的增加政府支出擠出了私人投資。

2.我國(guó)當(dāng)前國(guó)債的擠出效應(yīng)是否明顯

財(cái)政部在北京舉行的十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上提交的中央和地方預(yù)算草案報(bào)告中指出,今年的財(cái)政預(yù)算赤字將達(dá)到9500億元。北京的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在接受記者采訪時(shí)指出,如此高的預(yù)算赤字意味著國(guó)債發(fā)行規(guī)模將創(chuàng)新高,但這既不會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)產(chǎn)生大的沖擊,也不會(huì)對(duì)私人部門投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”,相反還會(huì)有拉動(dòng)私人投資的作用。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青認(rèn)為,國(guó)債產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”有一個(gè)前提,那就是私人部門有巨大的投資和借貸需求,從而使資金成為一種稀缺的資源。這時(shí)如果政府再大規(guī)模舉債,資金的價(jià)格即利率就會(huì)被抬高。當(dāng)下中國(guó)的真實(shí)貸款需求并沒有達(dá)到這種程度。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),沒有需求就沒有供給。作為中國(guó)最大外需市場(chǎng)的美歐國(guó)家成為此次國(guó)際金融危機(jī)的重災(zāi)區(qū),對(duì)中國(guó)出口的需求銳減。與此同時(shí),中國(guó)的內(nèi)需并沒有顯著提高。在這種情形下,中國(guó)的企業(yè)并沒有大量借貸以擴(kuò)大生產(chǎn)的內(nèi)在沖動(dòng)。所以,政府在這時(shí)候發(fā)債并不會(huì)抬高市場(chǎng)利率進(jìn)而擠壓私人投資。同時(shí),由于政府用國(guó)債收入彌補(bǔ)財(cái)政赤字,而發(fā)行國(guó)債又只是將企業(yè)和居民暫時(shí)閑置的資金變?yōu)檎蓜?dòng)用的資金,其間并沒有直接增加貨幣的發(fā)行,因此也不會(huì)引發(fā)通貨膨脹。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明指出,在中國(guó),購(gòu)買國(guó)債的資金主要來(lái)自儲(chǔ)蓄等當(dāng)期閑置資金。央行數(shù)據(jù)顯示,截至1月末,中國(guó)境內(nèi)的人民幣各項(xiàng)存款余額高達(dá)48.16萬(wàn)億元,9500億元財(cái)政赤字占比僅為2%?？梢妵?guó)債發(fā)行量占整個(gè)民間儲(chǔ)蓄的比重并不高,銀行系統(tǒng)在充足的流動(dòng)性支持下接盤也沒有問題,因此在資金面上消化國(guó)債并無(wú)大礙。

中國(guó)社科院財(cái)政與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易研究所研究員楊志勇認(rèn)為,政府投資的領(lǐng)域在很大程度上是私人部門所不愿意介入的,或者說(shuō)僅憑私人部門的力量不足以進(jìn)行相關(guān)投資。因此,擴(kuò)大政府投資不僅不會(huì)影響私人部門的投資,相反可能為一些私人部門投資找到新的出路。

通過以上分析和借鑒,我也認(rèn)為,現(xiàn)階段我國(guó)公共部門投資增加 ,對(duì)民間部門投資的擠出效應(yīng)并不明顯,我國(guó)現(xiàn)階段仍具備較大的國(guó)債發(fā)行潛力 ,但國(guó)債發(fā)行規(guī)模的增長(zhǎng)率應(yīng)逐步控制。

四、適時(shí)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整國(guó)債政策取向

我國(guó)國(guó)債的擠出效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相聯(lián),在各階段具有不同的特點(diǎn)?，F(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政赤字和國(guó)債的擠出效應(yīng)不明顯。這主要是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)仍然處于轉(zhuǎn)型期,市場(chǎng)機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善,民間投資對(duì)利率的反應(yīng)還不十分敏感。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、成熟,民間消費(fèi)與投資的利率彈性將有所增強(qiáng),并且,隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,資源得到較充分利用,勞動(dòng)力、資金、土地資源等逐漸變得稀缺,擠出效應(yīng)也會(huì)相應(yīng)加強(qiáng)。

因此,在國(guó)債政策目標(biāo)的確立上,必須轉(zhuǎn)變片面強(qiáng)調(diào)確保年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)思想,將重心放在支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面。在積極財(cái)政政策實(shí)施的初期,國(guó)債政策作用的側(cè)重點(diǎn)放在拉動(dòng)需求方面,這樣做簡(jiǎn)單、輕易操作,而且見效快。但單一的需求治理政策只能解決短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題,不可能解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。因此,在需求治理政策取得一定成效后,要確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展,國(guó)債政策的著力點(diǎn)應(yīng)放到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善供給結(jié)構(gòu)和提高供給質(zhì)量及增加有效供給和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力上來(lái)。要通過國(guó)債政策的作用,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低級(jí)狀態(tài)向高級(jí)化狀態(tài)轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能有機(jī)協(xié)調(diào);西部大開發(fā)和東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略得以順利實(shí)施。

對(duì)于國(guó)債投資的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,可從以下四個(gè)方面考慮:

第一,將一部分用于重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、西部大開發(fā)的國(guó)債投資逐步納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排,通過增加基本建設(shè)支出,保證國(guó)家有關(guān)部門在重大項(xiàng)目上的干預(yù)力,使公共支出和建設(shè)職能得到發(fā)揮。

第二,對(duì)仍要繼續(xù)由國(guó)債安排的少部分投資,可在投融資方式上采取更為靈活的形式,如采用股權(quán)、投資基金等方式運(yùn)作,使這部分資金能通過商業(yè)化運(yùn)作模式吸引更多的民間資金參與,充分發(fā)揮其引導(dǎo)和拉動(dòng)效果。

第三,對(duì)已完工的國(guó)債項(xiàng)目和不再需要安排資金的項(xiàng)目,逐步取消相應(yīng)的資金安排,減小國(guó)債投資規(guī)模。

第四,將一些同樣投資于教科文衛(wèi)等公共事業(yè)支出項(xiàng)目的資金合并到預(yù)算內(nèi),納入部門預(yù)算統(tǒng)一安排,減少多頭治理、重復(fù)安排的現(xiàn)象。這樣調(diào)整后,在提高國(guó)家財(cái)政預(yù)算完整性的同時(shí),國(guó)債發(fā)行規(guī)模也會(huì)逐步降下來(lái),通過恰當(dāng)?shù)睦嬲{(diào)整和合理的預(yù)算程序逐步淡出。

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