“同票同權(quán)”如何寫進(jìn)選舉法草案

王維博

農(nóng)民、市民“同票同權(quán)”對(duì)實(shí)現(xiàn)政治地位上的平等而言,更多具有象征性意義

中國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)正準(zhǔn)備“一步到位”實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

10月27日,全國(guó)人大常委會(huì)開始審議選舉法修正案草案,明確規(guī)定實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,即“同票同權(quán)”。隨后接受審議的《侵權(quán)責(zé)任法(草案)》則規(guī)定:因交通事故、礦山事故等侵權(quán)行為造成死亡人數(shù)較多的,可以不考慮年齡、收入狀況等因素,以同一數(shù)額確定死亡賠償金,即“同命同價(jià)”。

從學(xué)者上書,到代表提出議案,公眾多層次的呼聲導(dǎo)致 “同權(quán)”開始在立法層面破冰。

一個(gè)市民“頂”四個(gè)農(nóng)民

按中國(guó)現(xiàn)行選舉法規(guī)定,在全國(guó)、省、縣級(jí)人大代表的選舉中,每96萬農(nóng)村人口選舉1名全國(guó)人大代表,每24萬城市人口選舉1名全國(guó)人大代表,農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)量比例為4:1。

此即學(xué)界經(jīng)常引用的“四分之一條款”,意思是,“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)。”

中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)解釋,所謂的“四分之一條款”是學(xué)者針對(duì)現(xiàn)行選舉法第十二條、第十四條所做出的概括,通俗的解讀,就是農(nóng)民只享有城市市民四分之一的選舉權(quán)。

蔡定劍介紹,1953年,中國(guó)制定第一部選舉法時(shí)規(guī)定:選舉全國(guó)人大代表時(shí),農(nóng)村和城市每位代表所代表的人口數(shù)量比例為8:1;1979年修改選舉法時(shí),該比例依舊;42年后,即1995年修改《選舉法》時(shí)又將其改為4:1,沿用至今,已有13年。

“就當(dāng)今中國(guó)的國(guó)情看,在人大代表的選舉上,一個(gè)市民‘頂四個(gè)農(nóng)民,存在著不合理性?！辈潭▌φf。

同樣,圍繞著選舉法也先后經(jīng)歷了多次修訂,1953年制定選舉法, 1979年進(jìn)行了一次全面修訂,此后在1982 年、1986 年、1995年和2004年又先后進(jìn)行了四次修改。

2009年10月27日,全國(guó)人大常委會(huì)再次審議選舉法修正案草案,這是時(shí)隔5年后,中國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)選舉法進(jìn)行的再次修改。

審議中的選舉法修正案草案明確規(guī)定:全國(guó)人大代表名額,由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù),按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則,以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。對(duì)地方人大代表的選舉,草案也作了類似的規(guī)定。

17次討論后寫入草案

如此重要的政治條款是如何寫入草案的?

一位不愿透露姓名的全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室負(fù)責(zé)人在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)說,早在2008年初,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)便已啟動(dòng)了修訂選舉法的準(zhǔn)備工作,由國(guó)家法室組織各方調(diào)研后提出草案,最終提交全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)開會(huì)審議。

該負(fù)責(zé)人透露,此次提請(qǐng)審議前,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)曾對(duì)上海、浙江等八個(gè)省、市地區(qū)進(jìn)行調(diào)研,聽取各方面建議,更設(shè)定了幾種方案進(jìn)行測(cè)算比較,以摸清與現(xiàn)行人大代表名額分配辦法相比,新方案可能引發(fā)的變化。“調(diào)研起草花了一年多,先后開了17次座談會(huì),直到今年9月份,起草小組還在內(nèi)蒙古召開了一次座談會(huì)?！?/p>

雖然進(jìn)行了審議,但選舉法草案并未在此次會(huì)議上通過。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室副主任許安標(biāo)在會(huì)后接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)解釋說,按《立法法》的相關(guān)程序規(guī)定,全國(guó)人大審議法律通常實(shí)行“三審制”,即三次審議后才進(jìn)行表決。“但有些特別重要的法律則有例外,比如《物權(quán)法》《勞動(dòng)合同法》等,都經(jīng)過多次審議才進(jìn)行表決?！痹S安標(biāo)說。他表示,“此次沒有通過是因?yàn)闆]有進(jìn)行表決,草案本身爭(zhēng)議不大,估計(jì)明年將在全國(guó)兩會(huì)上通過?！?/p>

草案背后的推力

除了十七大文件的建議外,學(xué)者和代表的推動(dòng)也成為“同權(quán)” 入法的推力。

為何會(huì)要將“同票同權(quán)”的條款寫入草案,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)就選舉法修正案草案做說明時(shí)解釋說:修改選舉法是在落實(shí)黨的十七大的要求。在兩年前舉行的十七大上,中共中央曾建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,此舉在中國(guó)各界引起熱烈反響,作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)遂將選舉法的修改列入本年度立法工作計(jì)劃。

李適時(shí)說,“改革開放以來,中國(guó)城鎮(zhèn)化率大幅提高,實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。中國(guó)各級(jí)人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,也是可行的?！?/p>

長(zhǎng)期研究中國(guó)憲政的中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍認(rèn)為,除了十七大的文件要求外,社會(huì)各界也從各個(gè)方面推動(dòng)修訂這一不合理的條款。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解,早在十七大之前,學(xué)界已經(jīng)針對(duì)此條款的修改建言。復(fù)旦大學(xué)人大與議會(huì)研究中心、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院等都曾向全國(guó)人大常委會(huì)提交了專家建議稿。

從2004年起,先后有多名全國(guó)人大代表提議修改選舉法,曾領(lǐng)銜提議修改選舉法的第十一屆全國(guó)人大代表,湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)說,中國(guó)《憲法》第三條規(guī)定,城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)應(yīng)是平等的。而《選舉法》卻規(guī)定按不同戶籍人口數(shù),以不同比例分配人大代表名額,這種規(guī)定與憲法精神不一致,無法體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等原則。

“按照戶籍制度來分配人大代表名額,明顯跟不上時(shí)代變化和發(fā)展。”周洪宇說。改革開放后,農(nóng)村外出務(wù)工人員也越來越多,他們雖然是農(nóng)業(yè)戶籍,但是他們從事的職業(yè),卻不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng),其中很多人長(zhǎng)期生活在城市,但卻沒有在城市參加選舉的權(quán)利,這明顯與憲法規(guī)定不相適應(yīng)。

2008年,周洪宇聯(lián)合多名全國(guó)人大代表向全國(guó)人大提交了一份關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的建議。

雖然對(duì)草案最終獲得通過比較樂觀,但蔡定劍仍有憂慮:“城鄉(xiāng)人口按相同比例選舉人大代表,只對(duì)人大代表名額在不同省份以及省份內(nèi)不同地區(qū)的分配有意義。到了誰來代表農(nóng)民這個(gè)問題上,就發(fā)揮不了作用?！辈潭▌φf,真正的問題是,誰來代表農(nóng)民的利益?全國(guó)和省級(jí)人大實(shí)行間接選舉,候選人戶籍比例不與該選區(qū)城鄉(xiāng)人口比例直接掛鉤,農(nóng)民選舉出的人大代表未必就會(huì)是農(nóng)民,也很有可能是官員。

在蔡定劍看來,農(nóng)民、市民“同票同權(quán)”對(duì)實(shí)現(xiàn)政治地位上的平等而言,更多具有象征性意義,保護(hù)農(nóng)村居民的利益最終還是需要在立法、預(yù)算中得到更多的體現(xiàn)?！?/p>