文官吃草，武官吃土

洪振快

清代民間有個說法：“文官吃草，武官吃土?！边@話是什么意思呢?

眾所周知，黃河水災一直是中華民族的心腹之患，而治黃是中國古代政府應盡的公共職責，在政府四項“大政”——河(河工)、漕(清運)、鹽(鹽務)、關(稅關)中列于首位。治河需要經(jīng)費。清代在嘉慶、道光時期，每年花在黃河、淮河等大河上的維護經(jīng)費(不算決口搶險等費用)高達五六百萬兩銀子。占國家年度財政支出的百分之十幾。

但是，花這么多的錢并沒有買來河水的安瀾，泛濫成災仍然不時發(fā)生，道理何在?很重要的一個原因就在于。治河的錢并沒有真正花到河工上，而是被治河官吏貪污了。貪污的方法，最具有特色的就是“文官吃草，武官吃土”。

所謂“文官吃草”。是指文官在其主管購買治河用的埽工物料中的貪污行徑，“武官吃土”，是指負責筑堤、打壩施工的武官虛報土方等作弊手段。通過這種方式，大量治河經(jīng)費落人個人腰包。那么，到底有多少錢真正用在治河上呢?按照清人的估計，真正用于治河的費用不過十分之一二，最多有十分之三。

“文官吃草，武官吃土”反映了國家財政支出沒有真正用到公共服務上去的問題。這個問題在中國歷史上難以解決：由于皇權專制，權力無法制約，而絕對的權力必然是絕對的腐敗，所以盡管發(fā)明了各種監(jiān)察、審計制度，但權力終歸無法在陽光下運作，財政支出也無法真正陽光化、透明化。不過，清末的憲政改革提供了一個解決問題的良好契機，1910年首次搞財政預算，預算非常細致，完全透明，已經(jīng)開始了財政陽光化、透明化的試驗。

以浙江為例子。1910年浙江省咨議局(類似浙江省人大)第二屆第一次臨時會通過的決議案中，將財政預算分為四類：民政費、教育費、實業(yè)費、工程費。以教育費來說，預算分款、項、目三級核列。如第一款是“省城及各府官立學堂經(jīng)費”，其中第二項為“優(yōu)級師范學堂”的經(jīng)費，分為十目：第一目是職員薪水。庫平銀5736兩，第二目是教員薪水。10742兩，第三目仆役工食，1763兩，第四目學生膳食，6427兩，第五目試驗消耗，1000兩，第六目書籍圖畫，700兩，第七目標本模型，1123兩，第八目修繕房屋場所。987兩，第九目雜費，2000兩，第十目附屬小學，6066兩。

浙江的這個財政預算已經(jīng)細化，一清二楚?！皟?yōu)級師范學堂”年度預算經(jīng)費總額是36544兩銀子，這是一個修正數(shù)，即預算最后通過的數(shù)目，原提案數(shù)為48257兩。因“原案不分細目”，未獲通過，在要求分出細目之后，裁減了12703兩。這說明，一旦財政預算細化，錢該不該花、花多花少，代表審議時不會看不懂。也不難做出判斷。浙江的例子不是孤例，當時各省的財政預算大致相似，有些省份甚至更加細致，而且預算都是公開的，這說明當時的財政預算已經(jīng)走上陽光化、透明化軌道，應該說，這是一個很大的歷史進步。

百年時光一晃而過。今年兩會期間，全國政協(xié)委員蔣洪教授公布了他所做的《中國省級財政信息透明度評估報告》。結果顯示，接受調(diào)查的30個省份中，算得上合格的只有一個省，而大部分省份對本該公開的信息拒不公開。如在蔣洪教授的項目組向各省發(fā)出的《財政信息調(diào)查提綱》中，教育部門預算信息是調(diào)查重點，但據(jù)媒體報道，許多省份不愿意提供相關信息，與1910年浙江咨議局的財政預算中教育費的公開和透明恰成鮮明對比。

此外，蔣教授項目組中的海外教授以外國公民的身份向日本大阪府、美國紐約州等地申請財政信息，得到的信息非常細致，“比如日本，細致到具體單位的一把手招待費有多少，在哪里用餐、跟什么人用餐、吃的東西都一一列出”。這就是說，日本政府的財政信息是完全公開的，不但對本國人民是這樣，就是對別國的研究者也不以涉及國家機密的理由拒絕公開。

財政透明是一個現(xiàn)代文明國家題中應有之義。老百姓對國家財政支出有知情權和監(jiān)督權，但是，信息不公開，什么監(jiān)督政府、預算審查都白搭，人大代表也無法確知財政支出是真正花在公共服務上，還是像“文官吃草，武官吃土”那樣落入了個人腰包。財政透明化說到底還是如何對行政權力進行有效監(jiān)督的問題。政府積極推進財政透明化，主動接受老百姓和人大代表的監(jiān)督，可以視為政治文明向更高層次發(fā)展的一個體現(xiàn)。

編輯趙雪梅