胡稅根 徐元帥

摘 要:政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化涉及與人民生活和經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域,是我國政府滿足公眾日益增長的公共需求,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的可行路徑?目前,我國學(xué)術(shù)界對政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究尚處在初步探索的階段,通過在西方公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)理論研究和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國政府公共服務(wù)的實際,分析我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的狀況,探索其要面對的問題并提出可行對策,指出政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能夠使政府減少其隨意性,促進政府推進自身改革,不斷滿足社會的公共需求?

關(guān)鍵詞:公共需求;政府;公共服務(wù);標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號:D523 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)06-0039-06

我國正處在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,環(huán)境的轉(zhuǎn)變對政府傳統(tǒng)的管理機制和公共服務(wù)模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)?僵化的管理和低效的服務(wù)已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求,服務(wù)型政府的建設(shè)勢在必行?建設(shè)服務(wù)型政府必然要求政府尋求更多的技巧和更有效的路徑來應(yīng)對社會發(fā)展對政府公共服務(wù)的新要求,政府自身的改革是其中最為重要的一個方面?這種變革的過程要求政府在自身管理和滿足公共需求的過程中做出創(chuàng)新并指出創(chuàng)新的發(fā)展方向,以便預(yù)測和處理政府面對的各種常規(guī)問題和緊急問題?自20世紀(jì)80年代以來,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在西方國家的公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用,并在實踐中不斷發(fā)展和完善?實踐證明,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是政府改革創(chuàng)新的一部分,通過標(biāo)準(zhǔn)化的操作來規(guī)范政府的管理和行為,規(guī)范政府的公共服務(wù),是政府應(yīng)對公共需求的全面?快速增長與公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴重不足的矛盾的一種有效路徑?本文主要結(jié)合目前我國政府公共服務(wù)的實際,就公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在我國政府中的應(yīng)用展開分析?

一?我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的背景

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,尤其是經(jīng)過三十年的改革開放,人民群眾對公共服務(wù)的需求不斷增加,對政府的要求也越來越高?如何適應(yīng)現(xiàn)代社會公眾對政府的新要求,為公眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù),已成為我國各級政府共同面對的重要課題?公共需求是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷增長的,一般來說,人均GDP超過1000美元后的過渡期,也是公共產(chǎn)品和服務(wù)需求快速增長的時期?從人均GDP水平來看,目前我國正處于這樣的過渡階段,全社會公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位?公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾已成為日益突出的社會問題?與此同時,我國公共服務(wù)分配欠均衡的問題日益突出,不僅制約了經(jīng)濟社會發(fā)展的速度和質(zhì)量,甚至加劇了社會矛盾?公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距?地區(qū)差距?群體差距以及個人之間的差距現(xiàn)已成為人民群眾普遍關(guān)注的問題,進而演變成社會公共性問題,需要政府加以解決?

(一)各級政府對服務(wù)型政府建設(shè)的重視,為我國政府實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了政治基礎(chǔ)?任何形式的政府改革,政府部門都是最重要的利益相關(guān)人和實際參與者?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項復(fù)雜和系統(tǒng)的政府改革工程,需要高層的推動,需要各級政府部門及工作人員的認同和支持?由于現(xiàn)代政府越來越多地承擔(dān)起公共利益代表者的角色,維護和增進公共利益成為政府的基本職能?因此,各級政府認識到自身在公共服務(wù)領(lǐng)域改革的必要性對于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是十分重要的,特別是在政府資源有限和回報并不完全明確清晰的情況之下?經(jīng)過三十年的改革開放,我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就顯著,但隱藏在巨大成就背后的經(jīng)濟?社會問題也逐漸顯現(xiàn)出來了?從深層次分析,實質(zhì)上是政府改革遠遠滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而引起的?黨和政府也逐漸認識到政府改革的必要性,明確提出了加強服務(wù)型政府建設(shè)的改革方向,各級政府部門和政府工作人員開始認識到提供良好的公共服務(wù)才是政府工作的根本,并不斷探索和創(chuàng)新政府的公共服務(wù)模式?由此,服務(wù)型政府改革得到各級政府內(nèi)部的認同和高度重視,這就為我國政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了政治上的可行性?

(二)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展為我國政府實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)將是一個持續(xù)時間較長?全面系統(tǒng)的政府改革工程,在改革過程中合理?持續(xù)的資源支持和安定的社會環(huán)境是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成功的關(guān)鍵?只有在一個安定和諧的社會環(huán)境中,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)才能開展并真正推行下去,進而檢驗其推行的效果并不斷得到改進?改革開放三十年來我國經(jīng)濟建設(shè)成就顯著,各地經(jīng)濟總體上都處于快速發(fā)展的狀態(tài)之中,在經(jīng)濟發(fā)展的同時,政府的財政實力也顯著增強,從而使得政府有能力探索自身的創(chuàng)新機制,有能力加大公共服務(wù)領(lǐng)域的公共支出?改革開放以來,黨和政府始終把政治穩(wěn)定作為壓倒一切的一項大事來對待,總體來看,三十多年來我國社會基本上處于一種持續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài)之中?中共十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為重要目標(biāo)提出,明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù),并將其作為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容?雖然隨著改革的深入,一些隱藏在經(jīng)濟成就之后的社會矛盾逐步顯現(xiàn),但從根本上說這都是政治改革落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的要求所造成的?這些矛盾和問題都可以通過持續(xù)的政治改革得以解決,不會破壞我國社會總體穩(wěn)定的局面?因此,從長期來看,經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和持續(xù)穩(wěn)定的局面將會為我國政府進行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供物質(zhì)支持和良好的社會環(huán)境?

(三)科學(xué)技術(shù)和管理技能的不斷發(fā)展,為我國政府實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了技術(shù)上的可能性?政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涉及政府信息的整合?工作流程的梳理?公共服務(wù)的規(guī)范以及與公眾靈活的溝通等需要較高技術(shù)支持和操作技巧的工作,僅僅依靠傳統(tǒng)的技術(shù)手段和操作模式,不僅成本較高?效率低下,而且很難達到預(yù)期目的?我國的政府改革是伴隨著我國社會的發(fā)展不斷進行的,在這期間政府做過很多改革的探索,積累了相當(dāng)程度的政府管理方面的經(jīng)驗?同時,受新公共管理運動的影響,一些成熟的現(xiàn)代管理思想和方法也開始應(yīng)用于我國政府的工作實踐中,政府部門開始在實際工作中應(yīng)用績效管理?全面質(zhì)量管理?標(biāo)桿管理等現(xiàn)代企業(yè)管理方法,標(biāo)準(zhǔn)化管理思想也開始在某些地方?某些領(lǐng)域的政府管理中得到應(yīng)用?伴隨著政府管理能力的提高,信息技術(shù)開始大量應(yīng)用到我國政府的公共服務(wù)領(lǐng)域,電子政務(wù)在我國由理論逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實?計算機技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展,使政府真正實現(xiàn)了信息化辦公,使政府的工作更加清晰?高效,這就使政府有能力通過現(xiàn)代信息技術(shù),利用相關(guān)工具,收集?歸納和描述政府的服務(wù)和公眾的需求,并進行科學(xué)的分類,最后通過標(biāo)準(zhǔn)化的途徑提出提供公共服務(wù)的最有效模型,并最終將政府服務(wù)納入電子化?標(biāo)準(zhǔn)化的模式中?

(四)西方公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論和實踐,為我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施提供了借鑒?20世紀(jì)下半葉,標(biāo)準(zhǔn)化的思想開始引入西方公共服務(wù)領(lǐng)域,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化思想開始在西方發(fā)展起來,但是因為公共服務(wù)本身的特點,標(biāo)準(zhǔn)化思想在這一領(lǐng)域遠遠沒有像在企業(yè)管理領(lǐng)域中一樣得到普及?70年代開始,經(jīng)濟上的壓力對西方政府的公共服務(wù)模式也提出了挑戰(zhàn),對政府改革的要求也越來越強烈?80年代開始,信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,對政府的公共服務(wù)范圍和模式提出了新的改革要求,于是許多企業(yè)的管理模式開始真正應(yīng)用于西方的公共服務(wù)實踐中,其中最主要的就是標(biāo)準(zhǔn)化管理在公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用?于是,政府開始擺脫全能政府的模式,大量引入標(biāo)準(zhǔn)化?指標(biāo)化的企業(yè)管理方法?如1981年,里根政府就提出在公共服務(wù)體制中引入標(biāo)準(zhǔn)化管理思想和管理技術(shù)?所有的政府改革都是伴隨著問題和阻礙而不斷推行的,西方政府在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的改革中積累了豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗?這些理論和經(jīng)驗對于我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實施具有良好的借鑒意義?

二? 公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目的

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化面對的是公眾的公共需求,其最終產(chǎn)出也是相對抽象的公共服務(wù),因此實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作只是一種手段,標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目的應(yīng)該是適應(yīng)公眾公共需求的變化和取得最佳的社會效益?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并不是為了取得政績,而是從當(dāng)前我國公共服務(wù)的現(xiàn)狀出發(fā),通過在政府公共服務(wù)中建立標(biāo)準(zhǔn)化的秩序,從而實現(xiàn)公眾公共需求的不斷滿足和基本公共服務(wù)的均等化?

(一)建立全國及區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?在基本公共服務(wù)領(lǐng)域,政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)就是確定法定的基本公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域,明確一定時期內(nèi)基本公共服務(wù)達到的標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過充分的調(diào)研論證,符合公民的需求和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀,同時還要達成廣泛的社會共識?基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定要充分考慮不同地區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀,在涉及公民基本權(quán)利的領(lǐng)域要盡量制定全國統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?同時,在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中,政府還要明確基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)的規(guī)劃和不同時期的目標(biāo),建立相應(yīng)的支持體系,從而確保基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由政府的口號和政策真正轉(zhuǎn)化為政府的行動,保障基本公共服務(wù)供給的持續(xù)性?通過基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施,確保公民基本需求的公平滿足,真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?

(二)實現(xiàn)政府公共服務(wù)的科學(xué)考核,提高政府公共服務(wù)效能?長期以來單一的經(jīng)濟指標(biāo)考核方式使得政府公共服務(wù)缺乏有效的考核評估機制,政府的績效評價形式單一,不合格的行為和工作得不到有效的考核和糾正,影響政府公共服務(wù)的質(zhì)量?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中,政府要依據(jù)法定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),建立完善的政府績效指標(biāo)評價體系,在這個基礎(chǔ)上進行考核,政府的服務(wù)就有了一個可以實際操作的考評依據(jù),從而建立系統(tǒng)合理的政府公共服務(wù)的考評機制?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)情況作為政府考核的專項評估內(nèi)容,要根據(jù)公共服務(wù)的范圍和類型確定不同層級政府?不同政府部門的職責(zé),并運用政府公共服務(wù)考評機制來保證這些職責(zé)的履行?這樣就能激發(fā)政府提高效率?節(jié)約資源?改善服務(wù)質(zhì)量,最終建立一個低成本?高效能的政府?

(三)規(guī)范政府公共服務(wù)行為,建立公共服務(wù)透明機制?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是要理清政府各部門以及各個層次的權(quán)力責(zé)任,規(guī)范政府工作程序,實現(xiàn)政府行政管理和公共服務(wù)的規(guī)范化,從而便于公眾了解政府服務(wù)行為和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面的信息,最終建立一個高效運轉(zhuǎn),透明陽光的政府?實現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化,一方面要梳理政府公共服務(wù)流程,建立各種規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù),實現(xiàn)政府行為的標(biāo)準(zhǔn)化操作;另一方面可以通過規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)理順部門關(guān)系,做好各部門對接,避免政府內(nèi)部的相互扯皮推諉?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建立起來之后,還要建立透明的公共服務(wù)監(jiān)測和評估體系?公眾要通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)熟悉政府的公共服務(wù)職責(zé)和行為,明確自身的參與渠道和投訴途徑,實現(xiàn)政府服務(wù)對公眾的開放和透明?

(四)維持持續(xù)的績效改進,不斷滿足公眾的公共需求?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不會一蹴而就,也不是一勞永逸的政府改革,而是要建立一種維持持續(xù)的績效改進的程序?由于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化能夠提高政府的服務(wù)質(zhì)量,但如果這種公共服務(wù)的改善不能得到持續(xù),標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也往往難以逃脫失敗的厄運?而在政府公共服務(wù)水平提高的同時,公眾的要求也會越來越多,對完美的公共服務(wù)的需求也會越來越強烈?所以,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的最終目的就是將政府的關(guān)注點轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上來,使政府的公共服務(wù)得到持續(xù)的關(guān)注和不斷的改善,

不斷滿足公眾日益增長的公共需求,為政府持續(xù)的績效改進提供一種可靠穩(wěn)定的路徑選擇?

三?政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涉及政府公共服務(wù)的各個方面,從理論上講,凡是政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都可以納入公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的范疇?在具體推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的政府實踐中,可以按照當(dāng)前我國政府行政管理和公共服務(wù)的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)⑵渲攸c內(nèi)容概括為以下三個方面:一是基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化?根據(jù)我國政府目前的公共服務(wù)供給水平,針對基本的公共服務(wù)領(lǐng)域,如教育?醫(yī)療?基本住房保障等,制定全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),在這些基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的政府政策和行為都要參照這個標(biāo)準(zhǔn)來實施?基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化要求無論地域條件和經(jīng)濟狀況,在關(guān)系到公民基本權(quán)利滿足的公共服務(wù)領(lǐng)域,政府所提供的公共服務(wù)必須能夠滿足公民的這種基本需要?這種基本需要的滿足不是根據(jù)地域特點或者政府自身的意志來轉(zhuǎn)移的,而是要有一個明確的?可衡量的具體標(biāo)準(zhǔn),這個標(biāo)準(zhǔn)“是保證基本公共服務(wù)水平?范圍?均等化程度的基本參照系”[1]?二是政府公共服務(wù)管理體制的標(biāo)準(zhǔn)化?這是指政府對公共服務(wù)領(lǐng)域中需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一而提供服務(wù)的政府行政管理事項所進行的標(biāo)準(zhǔn)化?它是對政府公共服務(wù)的工作方法?程序?職責(zé)范圍和行為操作所進行的統(tǒng)一規(guī)定?當(dāng)前我國的公共服務(wù)主要由政府來提供,政府的管理方法和管理模式直接影響著公眾公共需求的滿足?政府公共服務(wù)管理體制的標(biāo)準(zhǔn)化就是在政府滿足公眾公共需求的過程中,運用標(biāo)準(zhǔn)化的原理對在公共服務(wù)實踐中的政府工作進行梳理和科學(xué)總結(jié),制定出相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn),形成規(guī)范,從而能夠指導(dǎo)政府更有效地提供公共服務(wù)?三是政府績效管理體制的標(biāo)準(zhǔn)化?對政府及政府工作人員的工作和能力實施績效管理是提高政府公共服務(wù)水平的重要環(huán)節(jié)?在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,如何利用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進行績效管理直接影響政府公共服務(wù)的效果,政府績效管理體制的標(biāo)準(zhǔn)化就是在政府績效管理的實踐中引入標(biāo)準(zhǔn)化操作,通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的建立來衡量和考核政府公共服務(wù)的實際績效?而對公共服務(wù)對象所提供的服務(wù)應(yīng)該成為評價政府工作的一項重要內(nèi)容?這就需要確定政府各部門所應(yīng)提供的公共服務(wù)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),同時,也要制定出科學(xué)合理的政府工作評價標(biāo)準(zhǔn),并將這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于政府績效管理的實踐中?

目前,在我國某些地區(qū)?政府服務(wù)的某些領(lǐng)域內(nèi),公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)開始推行,有的已經(jīng)取得了良好的實踐效果?山東省青島市長期以來一直在與公眾生活直接相關(guān)的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),如城市供暖?公共交通?物業(yè)管理等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化?青島市質(zhì)量技監(jiān)局立足于這些公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的實際,先后制定了幾十項地方性的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并推廣實施,同時,不斷向市民宣傳這些標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)在實施過程中出現(xiàn)的新情況?新問題,及時進行總結(jié),對標(biāo)準(zhǔn)進行修訂完善?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推行顯著改善了這些領(lǐng)域的公共服務(wù)質(zhì)量,受到公眾的支持和良好評價?而較為系統(tǒng)的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是杭州市上城區(qū)政府在政府管理和公共服務(wù)實踐中率先開展起來的?早在2004年,為規(guī)范社區(qū)管理,提升社區(qū)服務(wù)水平,上城區(qū)政府就在浙江省率先提出了浙江省社區(qū)建設(shè)管理規(guī)范系列的四項標(biāo)準(zhǔn),為基層社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)提供了新的方式和思路?從2007年開始,上城區(qū)政府開始在政府公共服務(wù)實踐中正式推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),成立了上城區(qū)政府管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并頒布《上城區(qū)政府管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)三年工作實施意見》用于指導(dǎo)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?目前,較為系統(tǒng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在上城區(qū)正逐步開展,就其試點取得的效果來看,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化無疑顯著改善了區(qū)政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效益?

四?我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面對的問題和挑戰(zhàn)

建立一個能夠不斷滿足公眾公共需求的服務(wù)型政府是我國政府改革的目標(biāo),該目標(biāo)不可能僅僅通過宣揚政府服務(wù)意識的口號來實現(xiàn)?而要建立服務(wù)型政府就必須選擇一個有效改善政府公共服務(wù)狀況的路徑,通過這個路徑進行改革不僅可以使政府意識到公共服務(wù)的重要性,同時能夠促使政府審視自身的公共服務(wù),找到不斷滿足公眾公共需求的最有效的方法?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是我國政府進行行政管理體制改革,探索如何實現(xiàn)服務(wù)型政府改革目標(biāo)的一種路徑選擇?

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在我國是一種全新的政府改革路徑,涉及政府的職責(zé)權(quán)限?機構(gòu)設(shè)置?管理方法和服務(wù)行為等政府管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的方方面面?政府改革路徑的推行和實施往往需要較長的時間,改革的效果不會立即顯現(xiàn),而且政府改革涉及整個社會多方面的利益訴求和利益分配,因此改革的過程充滿了困難和不確定?

(一)我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理論準(zhǔn)備不足?雖然公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在西方國家很早就得到了推行,在我國部分地區(qū)這樣的改革實踐也在小范圍內(nèi)開展起來,但我國理論界對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究卻較少?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的改革在我國更多的是個別政府部門摸著石頭過河的探索創(chuàng)新?目前,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理論研究在我國剛剛起步,對其概念?范圍?內(nèi)容和基本思想的界定都很模糊?學(xué)術(shù)界也沒有較為一致的認識,現(xiàn)有的對于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的界定往往局限在基本公共服務(wù)領(lǐng)域,目的一般都是為了實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化?如果沒有完備的理論準(zhǔn)備,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐就不容易找到明確的方向,也會在實踐探索上走很多的彎路,浪費寶貴的公共資源?同樣沒有理論作指導(dǎo)的政府改革往往因為方向不清而陷入越改越混亂,改革難以深入的怪圈之中,不僅不能達到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目的,還會給現(xiàn)有的政府公共服務(wù)帶來混亂?

(二)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在我國還缺乏統(tǒng)一的認識和支持?政府改革過程往往是一種利益調(diào)整的過程?政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅涉及政府內(nèi)部的職責(zé)和權(quán)力調(diào)整,也直接關(guān)系到不同社會群體需求的滿足和利益的實現(xiàn)?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅需要政府高層領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)起和推動,還需要政府內(nèi)部各個部門及其工作人員的認同?此外,來自政府公共服務(wù)對象的支持也是十分重要的,公眾可能對任何涉及自身生活和切身利益的改革措施采取抵制的立場?目前在我國,雖然建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為社會共識,但無論是政府內(nèi)部還是公眾層面對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的認識還不夠,對其實施的實際效果還沒有清晰的認識,這可能成為我國政府實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的絆腳石?在對實施效果沒有把握的情況下,無論是公眾還是政府內(nèi)部往往都傾向于維持現(xiàn)有的狀態(tài)?政府內(nèi)部因為擔(dān)心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的結(jié)果會增加自身的工作量和工作壓力,可能會對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)采取敷衍的態(tài)度,最終使政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)流于形式;而社會公眾也可能因為對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化了解不夠,在涉及自身利益時采取保守的態(tài)度?

(三)我國公共服務(wù)供給的不均衡狀態(tài),使得基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推行困難?我國的公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間?地域之間和群體之間長期存在著不均衡的狀況,使得全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以建立?由于現(xiàn)行的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊,往往是根據(jù)不同地域的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定的,缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),很多地區(qū)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低于公眾對于基本公共服務(wù)的需求?因此,在公共服務(wù)供給不均衡的情況下,對于基本公共服務(wù)的范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也往往很難達成社會共識?同時,公共服務(wù)分配和供給不均等狀況使得基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推行的過程中標(biāo)準(zhǔn)難以確定?不同地區(qū)?不同群體都有自身的公共服務(wù)供給狀況,在標(biāo)準(zhǔn)確定的過程中往往要衡量不同的群體?不同地域的公共訴求,難以通過一個標(biāo)準(zhǔn)滿足各方的利益?在這種情況下,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)容易演化成政府對其現(xiàn)有服務(wù)的梳理過程,即各級政府因為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難以實現(xiàn)而不去關(guān)注有效標(biāo)準(zhǔn)的制定和推行,僅僅著眼于現(xiàn)有工作流程和公共服務(wù)狀況的梳理,并通過規(guī)范化的文件表述出來?這樣公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)反而成為地方政府繼續(xù)維持公共服務(wù)不均衡狀態(tài)的理由和工具?

五?我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對策分析

當(dāng)前我國政府公共服務(wù)的發(fā)展尚處在探索階段,還沒有形成一個有效的政府公共服務(wù)行為模式?正如本文前面的分析,我國已經(jīng)具備了實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的條件,但在政府真正實施和推行的過程中仍然要面對許多問題,需要采取一些針對性的對策來應(yīng)對?

(一)加強公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理論研究?由于政府工作實際的復(fù)雜性和人的知識的局限性,政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程必須要有充分的理論研究作為指導(dǎo),這既需要政府部門對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)理論研究的支持,也需要理論界關(guān)注我國政府運作和公共服務(wù)的現(xiàn)狀,將理論研究和政府的實踐結(jié)合起來,使相關(guān)的理論能夠真正應(yīng)用于政府工作的實際?由于我國相關(guān)理論研究剛剛開展,理論研究者要立足于現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要,首先明確公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的概念?內(nèi)涵?范圍和內(nèi)容,并在這些方面取得社會和學(xué)界基本的認同?在這個基礎(chǔ)上,理論研究的重點要放在對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具體的路徑和方法的研究上,要能為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施和推行指引方向?理論研究的目標(biāo)是形成符合我國實際的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理論體系,為政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供理論支持?

(二)制定各級政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?基本公共服務(wù)供給事關(guān)公民基本權(quán)利的實現(xiàn)?我國政府應(yīng)根據(jù)目前的公共服務(wù)供給狀況,針對基本的公共服務(wù)領(lǐng)域,如教育?醫(yī)療?基本生活保障等,制定全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?在這些基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的政府政策和行為都要參照這個標(biāo)準(zhǔn)來實施?標(biāo)準(zhǔn)的制定首先要滿足科學(xué)性和全面性,改變目前政府指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)單一?片面的問題,同時,標(biāo)準(zhǔn)還要與政府的供給能力和社會經(jīng)濟的發(fā)展水平相適應(yīng),保證公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性?而對于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施,要有詳細的發(fā)展規(guī)劃,并建立相應(yīng)的法律法規(guī)和技術(shù)支持體系?通過這些標(biāo)準(zhǔn)化方式保證政府基本公共服務(wù)提供的合理和公平?

(三)標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過充分的檢驗和論證,確保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不是政府憑空設(shè)想出來的,也不是政府領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)付考核和追求政績的工具?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個科學(xué)的?動態(tài)的過程?政府自身要反復(fù)梳理其公共服務(wù)職責(zé),明確自身的服務(wù)對象和應(yīng)滿足的要求?在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中,要對相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進行試點驗證,使最佳操作規(guī)范能夠接受實踐檢驗并不斷改善?政府要組織相關(guān)專家和人民群眾進行論證,在充分溝通?協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,達成全社會的共識?標(biāo)準(zhǔn)化過程中要避免急于求成,使得所定標(biāo)準(zhǔn)成為政府服務(wù)現(xiàn)狀和工作實況的系統(tǒng)描述,未經(jīng)優(yōu)化便用標(biāo)準(zhǔn)把現(xiàn)狀加以固定?同時,制定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要確保政府的財政供給能力具有可持續(xù)性?

(四)爭取獲得政府和人大的政治支持?公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個層層推進的過程,在這個過程中不僅需要高層的推動,更需要政府和人大的政治支持?“高級領(lǐng)導(dǎo)人的注意力一般都放在實現(xiàn)改進的外表上”[2],而對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的真正社會價值往往認識不足?取得政府領(lǐng)導(dǎo)人和政府公職人員對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化公共價值的認同是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)順利展開的起點?同時,當(dāng)前行政管理體制的政策執(zhí)行模式要求各級政府的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必須有一個明確的發(fā)起者和推動者?在實施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之前,各級政府和部門要樹立建設(shè)服務(wù)型政府的理念,改變單純關(guān)注經(jīng)濟數(shù)字的觀念,使政府的工作能夠最終落實到滿足公眾公共需求,做好公共服務(wù)上來?此外,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容,在推行的過程中必然要求各級政府部門的充分理解和支持,從而避免這種創(chuàng)新因與實踐脫節(jié)而流于形式?

(五)積極爭取社會公眾的認可和支持?在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的過程中,不僅需要考慮政府的準(zhǔn)備情況,公眾和其他利益相關(guān)者的支持也是至關(guān)重要的?政府要加強對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實際效果的宣傳,真正將標(biāo)準(zhǔn)化的成果應(yīng)用到政府對公眾的實際服務(wù)過程之中,讓公眾切實感受到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)帶來的好處?公眾因標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)而受益才可能會從自身的需要出發(fā)對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出有見地的看法,促進標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)社會價值的真正實現(xiàn)?同時,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的發(fā)起部門應(yīng)主動了解外部的政治因素并尋求對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的外部支持,以保證項目有充足的資源而取得成功?此外,政府在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化過程中對一些敏感領(lǐng)域和事關(guān)群眾切實利益事項的了解要盡早進行,避免公眾和其他利益相關(guān)者對于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的抵制?

毫無疑問,我們生活在一個迅速變化的社會環(huán)境中,變革的復(fù)雜性使得未來政府所面對的不確定性越來越大?因此,政府必須運用極其豐富的經(jīng)驗?先進的科學(xué)技術(shù)以及有效的管理方法來應(yīng)對這種不確定性?政府必須拋棄掉“我想做什么”和“我要怎樣做”的隨意性思維,開始用一種盡量規(guī)范的方式,圍繞公眾的需求來履行自己的職責(zé)?這就要求政府必須利用最先進的技術(shù)和管理方法梳理自身的工作,總結(jié)自身的經(jīng)驗,并以一種可靠和可衡量的方式表達出來,使之能夠成為政府工作的參照系?這樣,政府就能減少其隨意性,以一種標(biāo)準(zhǔn)化的方式緩解環(huán)境的快速變化給政府帶來的不確定性?政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅十分必要,而且在我國已經(jīng)具備了推廣實施的基本條件?從各國政府改革的理論和實踐來看,在公共服務(wù)中引入企業(yè)化的管理思想,將政府的公共服務(wù)從復(fù)雜的政治紛爭中抽離出來而采用規(guī)范化?指標(biāo)化的管理方法是公共管理發(fā)展的一個趨勢?因此,無論是從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還是從經(jīng)濟全球化發(fā)展的趨勢來看,政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)都是我國政府推進自身改革,不斷滿足公共需求的正確方向?

參考文獻:

[1]李洺,孟春,李曉玉.公共服務(wù)均等化中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn):各國理論與實踐[J].財政研究,2008,(10)豹

[2]帕特里夏,基利,等憊共部門標(biāo)桿管理——突破政府績效的瓶頸[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

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