張向東

摘 要:我國(guó)現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不僅存在若干內(nèi)容與上位法相抵觸的問(wèn)題,而且模糊了房屋拆遷的法律性質(zhì)。政府一方面實(shí)際主導(dǎo)著拆遷,另一方面又不承擔(dān)拆遷人應(yīng)有的法律義務(wù)。政府、拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系含混不清,是造成被拆遷人處于不利地位的根本法律原因。法律修改的首要問(wèn)題在于理順拆遷法律關(guān)系,明確房屋拆遷的行政征收性質(zhì),依此對(duì)房屋拆遷各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行重新配置。政府作為行政征收人直接承擔(dān)對(duì)被拆遷人履行拆遷程序、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴牧x務(wù)。

關(guān)鍵詞: 城市房屋拆遷;法律性質(zhì);法律修改;權(quán)力配置

中圖分類(lèi)號(hào):DF417

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.06

我國(guó)城市房屋拆遷中的矛盾不僅嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展,而且也伴生著腐敗等突出問(wèn)題。法律規(guī)定本身的缺陷是造成這種狀況的重要原因。我國(guó)現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定使城市房屋拆遷的法律性質(zhì)模糊不清,政府、拆遷人、被拆遷人的權(quán)利義務(wù)配置同實(shí)際地位完全不對(duì)稱(chēng)。政府雖然實(shí)際主導(dǎo)著拆遷,但卻不具有拆遷人的地位,可以不承擔(dān)拆遷人的義務(wù);拆遷人有拆遷權(quán),但卻是以民事主體的身份跟被拆遷人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。這不僅為政府濫用權(quán)力大開(kāi)了方便之門(mén),而且使被拆遷人受到損害的合法權(quán)益難以得到有效的法律救濟(jì);因此,正確界定房屋拆遷關(guān)系的法律性質(zhì),理順拆遷法律關(guān)系乃是完善房屋拆遷關(guān)系法律制度的根本。

一、城市房屋拆遷關(guān)系法律性質(zhì)之模糊不清及帶來(lái)的問(wèn)題

我國(guó)2001年頒布實(shí)施的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”)是目前規(guī)范城市房屋拆遷關(guān)系的主要法律依據(jù)。從該《條例》的有關(guān)規(guī)定看,城市房屋拆遷的法律性質(zhì)是模糊的、拆遷中的基本法律關(guān)系是糾結(jié)不清的。

房屋拆遷實(shí)際上牽涉到三個(gè)主體要素之間的法律關(guān)系:政府、拆遷人、被拆遷人?！稐l例》第4條對(duì)拆遷人和被拆遷人做了明確規(guī)定:“本條例所稱(chēng)拆遷人,是指取得拆遷許可證的單位。本條例所稱(chēng)被拆遷人,是指被拆遷房屋的所有人。”拆遷人與被拆遷人的權(quán)利義務(wù)如何?按照《條例》的規(guī)定,總體而言就是:拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)就拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。拆遷人負(fù)有依照《條例》規(guī)定對(duì)被拆遷人安置補(bǔ)償?shù)牧x務(wù),享有要求被拆遷人在一定期限內(nèi)搬遷的權(quán)利。政府處于什么地位?有什么權(quán)利義務(wù)呢?《條例》賦予了政府對(duì)拆遷的“管理”權(quán),主要包括:頒發(fā)《房屋拆遷許可證》,規(guī)定拆遷補(bǔ)償辦法,對(duì)達(dá)不成協(xié)議的拆遷糾紛進(jìn)行裁決,對(duì)不履行裁決義務(wù)拒絕搬遷的進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。根據(jù)《條例》第8條、第7條的規(guī)定,政府的義務(wù)主要有:對(duì)拆遷申請(qǐng)方提交的資料在法定期限內(nèi)進(jìn)行審查,對(duì)符合條件的發(fā)放拆遷許可證;在發(fā)放拆遷許可證的同時(shí),對(duì)房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng),以房屋拆遷公告的形式予以公布;與拆遷人一起及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作等。對(duì)于上述內(nèi)容,有二個(gè)理論問(wèn)題值得探討。

第一個(gè)問(wèn)題,《房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議》是什么法律性質(zhì)?無(wú)論從“協(xié)議”本身的性質(zhì),還是《條例》為“協(xié)議”的定位上理解,達(dá)成《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》應(yīng)該屬于民事法律行為,體現(xiàn)民事法律關(guān)系。然而,《房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議》卻不具備一般民事法律行為應(yīng)該具備的基本特點(diǎn)。首先,協(xié)議的訂立應(yīng)該完全建立在當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)之上,《房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議》不符合此點(diǎn)要求。按照《條例》的規(guī)定,拆遷當(dāng)事人必須訂立《房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議》,達(dá)不成協(xié)議的,由一方當(dāng)事人申請(qǐng)政府裁決,不履行裁決義務(wù),可以強(qiáng)制執(zhí)行。所以,在是否簽訂協(xié)議的問(wèn)題上,當(dāng)事人尤其是被拆遷人是無(wú)法選擇的,不可能是完全自愿的。不管被拆遷人是否愿意,其房屋被拆除的命運(yùn)是注定的。其次,協(xié)議的內(nèi)容也不能體現(xiàn)協(xié)議雙方當(dāng)事人的意愿?！稐l例》給“補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)”作了概括性的規(guī)定,雙方當(dāng)事人只需依照有關(guān)規(guī)定落實(shí)即可。當(dāng)雙方出現(xiàn)無(wú)法自主解決的分歧時(shí),不是產(chǎn)生合同無(wú)法成立的一般法律后果,而是必須申請(qǐng)政府裁決確立協(xié)議內(nèi)容。

即使勉強(qiáng)承認(rèn)其民事法律行為的性質(zhì),新的問(wèn)題也會(huì)產(chǎn)生。清華大學(xué)崔建遠(yuǎn)教授曾在《論房屋拆遷制度的重建》一文中對(duì)拆遷合同的性質(zhì)提出了這樣的質(zhì)疑:房屋拆遷合同究竟屬于什么類(lèi)型的合同?是買(mǎi)賣(mài)合同還是無(wú)名合同?若作為房屋買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系,會(huì)有如下缺點(diǎn):(1)雙方當(dāng)事人欠缺房屋買(mǎi)賣(mài)的效果意思。雙方當(dāng)事人的效果意思是消滅被拆遷房屋的所有權(quán)、補(bǔ)償被拆遷人的房屋所有權(quán)滅失的損失,而非房屋買(mǎi)賣(mài);(2)房屋買(mǎi)賣(mài)得向國(guó)家納稅,但實(shí)務(wù)中沒(méi)有如此處理;(3)房屋買(mǎi)賣(mài)得辦理過(guò)戶手續(xù),包括房屋所有權(quán)的移轉(zhuǎn)登記、建設(shè)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)登記(《物權(quán)法》第9條第一款、第14條等),但事實(shí)上沒(méi)有如此辦理,反倒是應(yīng)當(dāng)辦理注銷(xiāo)登記;(4)被拆遷人不同意時(shí),能否強(qiáng)制締約?平等主體可否利用社會(huì)公共利益條款?這些在現(xiàn)行法上是沒(méi)有根據(jù)的。若作為房屋拆遷合同這種無(wú)名合同,也有難辦之事:一是法律適用方面困難較大;第二,按照一般法理,在協(xié)議成立前,房屋所有權(quán)仍然屬于被拆遷人。被拆遷人不同意拆遷時(shí),開(kāi)發(fā)商等拆遷人拆遷被拆遷人的房屋,構(gòu)成侵權(quán)行為;被拆遷人同意拆遷時(shí),掩蓋了房屋拆遷的真實(shí)的法律根據(jù)[1]。

第二個(gè)問(wèn)題,政府在拆遷中究竟處于什么法律地位?從《條例》規(guī)定的政府職權(quán)與職責(zé)上看,政府應(yīng)是拆遷活動(dòng)的發(fā)起者、組織者和管理者。第1條規(guī)定《條例》的“立法宗旨”是:“ 為了加強(qiáng)城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行”;第5條、第6條、第7條、第8條、第24條等條款都規(guī)定了政府對(duì)拆遷活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)。另一方面,《條例》規(guī)定的政府在拆遷中的地位又很“超脫”:既不是拆遷當(dāng)事人,也不得接受任何拆遷委托。第一條規(guī)定“拆遷當(dāng)事人”,主要是指拆遷人和被拆遷人。第10條規(guī)定:“拆遷人可以自行拆遷,也可以委托具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷。房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人,也不得接受拆遷委托?！彼坪醴课莶疬w就是拆遷人(目前往往是開(kāi)發(fā)商)與被拆遷人之間的事情,政府僅僅是一個(gè)仲裁者。

然而,無(wú)論是從《條例》規(guī)定的政府職權(quán)還是從拆遷的實(shí)踐上看,政府實(shí)際上是拆遷活動(dòng)的主導(dǎo)者和真正的決定者。拆遷計(jì)劃是政府制定的,正是拆遷計(jì)劃決定了房屋被拆遷的命運(yùn)。沒(méi)有政府的拆遷計(jì)劃,開(kāi)發(fā)商就沒(méi)有拆遷他人房屋的法律依據(jù)和前提條件。如前所述,在民事法律關(guān)系上,開(kāi)發(fā)商要合法地拆除他人房屋,除非取得他人同意。嚴(yán)格地講,從民法上是無(wú)法理解“拆遷人”這一概念的,“拆遷人”的拆遷權(quán)利難以找到有力的法律根據(jù)。所以,很多人認(rèn)為開(kāi)發(fā)商等“拆遷人”是在代行行政管理部門(mén)的權(quán)力。學(xué)界對(duì)其地位有“拆遷人說(shuō)”、“受托人說(shuō)”、“代理人說(shuō)”、“履行輔助”人說(shuō)等觀點(diǎn)。但以上諸論均無(wú)法圓滿回答拆遷人的法律地位?！安疬w人說(shuō)”為《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所持的思想,其不足已如上所述,姑且不論?！笆芡腥苏f(shuō)”也難以令人信服地證成,開(kāi)發(fā)商這個(gè)民事主體何以能夠接受委托而處理行政事務(wù)?！按砣苏f(shuō)”的缺點(diǎn)在于,所謂房屋拆遷系復(fù)雜的事物綜合體,包括占有、拆除房屋的事實(shí)行為等。眾所周知,代理發(fā)生在法律行為領(lǐng)域,不得成立于占有和拆除房屋場(chǎng)合?！奥男休o助人說(shuō)”也不可取,因?yàn)槠淝疤崾墙ㄔO(shè)行政主管部門(mén)與被拆遷人之間存在著債權(quán)債務(wù)關(guān)系,開(kāi)發(fā)商作為建設(shè)行政主管部門(mén)的履行輔助人出現(xiàn)其中,開(kāi)發(fā)商的人格被建設(shè)行政部門(mén)所吸收,開(kāi)發(fā)商拆遷房屋的行為視為建設(shè)行政主管部門(mén)的行為?？墒?按照《條例》第4條和第5條的規(guī)定,建設(shè)行政主管部門(mén)置身事外,開(kāi)發(fā)商輔助誰(shuí)履行債務(wù)[1]?

以上僅僅是理論上的混亂。在實(shí)踐中,政府、拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系更是糾纏不清。一方面,政府擁有對(duì)拆遷進(jìn)行決定和管理的權(quán)力;另一方面,政府又沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。政府既以地位超脫的“仲裁者”的姿態(tài)出現(xiàn),又強(qiáng)力地干預(yù)著整個(gè)拆遷過(guò)程,成為事實(shí)上的一方當(dāng)事人?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》賦予了行政機(jī)關(guān)巨大的權(quán)力,包括拆遷計(jì)劃確定權(quán)、拆遷糾紛裁決權(quán)、強(qiáng)制拆遷權(quán)、拆遷補(bǔ)償辦法制定權(quán)等。但無(wú)論從民事法律角度還是從行政法律的角度看,行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有被要求承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任,權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)和失衡。從行政法的角度看,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督和制約,權(quán)力與責(zé)任脫節(jié);從民事法律的角度看,行政機(jī)關(guān)可以取得被拆遷房屋的所有權(quán),但卻可以不支付房屋的對(duì)價(jià)(由開(kāi)發(fā)商承擔(dān))。開(kāi)發(fā)商和行政機(jī)關(guān)事實(shí)上是共同決定和實(shí)施著房屋拆遷。在許多老百姓的眼里,政府和開(kāi)發(fā)商就是一家,穿著“連襠褲”。開(kāi)發(fā)商被推上拆遷的前臺(tái),政府站在幕后。城市房屋拆遷是一場(chǎng)三方利益的大博弈,無(wú)論是面對(duì)政府還是開(kāi)發(fā)商,被拆遷人都成為利益易被損害的弱勢(shì)一方。2007年3月19日,中央電視臺(tái)法制欄目播出了題為《歷史上最牛釘子戶》節(jié)目,報(bào)道了一個(gè)重慶被拆遷戶以極端方式拒絕搬遷的事件。盡管拆遷補(bǔ)償協(xié)議無(wú)法達(dá)成,但所在小區(qū)被停水停電,房屋周?chē)煌诔?0米多深的大坑使房屋完全喪失使用功能[2]。

拆遷糾紛的性質(zhì)和救濟(jì)途徑是又一個(gè)難題。拆遷糾紛是政府與被拆遷人之間的糾紛還是拆遷人(開(kāi)發(fā)商)與被拆遷人之間的糾紛?這個(gè)問(wèn)題不理順,就可能出現(xiàn)狀告無(wú)門(mén)的困境。事實(shí)上這兩個(gè)問(wèn)題在很多場(chǎng)合密不可分。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定了行政裁決和司法解決兩種途徑,但由于法律本身具有致命的缺陷,以上途徑都無(wú)法達(dá)到公正解決糾紛的目的。首先,法律規(guī)定拆遷當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議,必須經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),由行政機(jī)關(guān)裁決。對(duì)裁決不服,可以提起行政訴訟,但不影響行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定被很多人批評(píng)為對(duì)被拆遷人極為不公。既然是協(xié)議,就應(yīng)遵循意思自治原則,此條有強(qiáng)迫交易之嫌。而且行政訴訟中,法院只審查行政行為的合法性而不審查合理性,這對(duì)被拆遷人是非常不利的。協(xié)議達(dá)成后的糾紛,法院作為民事案件受理。但在民事訴訟過(guò)程中,被拆遷人往往發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在作出拆遷許可過(guò)程中存在違法問(wèn)題,而且權(quán)力損害與行政違法密切相關(guān),但法院往往會(huì)拒絕對(duì)有關(guān)行政法律糾紛作出裁判。

二、法律修改的兩種不同思路

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》作為規(guī)范我國(guó)城市房屋拆遷的主要現(xiàn)行法,不僅越來(lái)越不適應(yīng)民主法治發(fā)展的時(shí)代需要,不利于維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定,而且與《立法法》、《物權(quán)法》等上位法相抵觸,必須修改。

《立法法》第8條規(guī)定了“只能制定法律”的十類(lèi)事項(xiàng),其中就包括“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”。這里的“法律”,指的是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律?！稐l例》作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),其中關(guān)于房屋拆遷的若干規(guī)定明顯同《立法法》的以上的原則相抵觸。盡管《條例》沒(méi)有明確房屋拆遷的性質(zhì),但其實(shí)質(zhì)就是行政征收。這一點(diǎn)在《物權(quán)法》中已經(jīng)得到明確認(rèn)定?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人所有的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)?！薄罢魇諉挝?、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！?目前的《條例》不僅模糊了拆遷的法律性質(zhì),而且也沒(méi)有將商業(yè)性開(kāi)發(fā)與基于公共利益的拆遷區(qū)分開(kāi)來(lái)。

不僅如此,有的研究者還注意到現(xiàn)行法會(huì)導(dǎo)致以下的悖論:既然按照《條例》第7條等規(guī)定,開(kāi)發(fā)商等拆遷人已經(jīng)擁有了建設(shè)用地使用權(quán),依據(jù)物權(quán)法第142條前段的規(guī)定(房屋隨土地),基地上的房屋就已經(jīng)歸開(kāi)發(fā)商所有。按此法律邏輯,只有將房屋征收為國(guó)有,才會(huì)導(dǎo)致國(guó)土管理部門(mén)將基地的建設(shè)用地使用權(quán)收回;否則,在尚未將房屋征收為國(guó)有的情況下,收回建設(shè)用地使用權(quán),會(huì)導(dǎo)致房屋所有權(quán)懸空存在,違反《物權(quán)法》第142條前段的規(guī)定。照此,開(kāi)發(fā)商等拆遷人實(shí)際上是在拆自己所有的房屋,還用得著費(fèi)那么大的力氣嗎[1]?

但在修改法律的思路上,法律界和社會(huì)各界還存在著不同的認(rèn)識(shí)。一種觀點(diǎn)主張將拆遷問(wèn)題徹底由拆遷雙方當(dāng)事人協(xié)商解決,要求“讓行政權(quán)力推出拆遷領(lǐng)域”[3]。此種觀點(diǎn)甚至在政府部門(mén)也有相當(dāng)影響; 另一種觀點(diǎn)則主張以行政法律關(guān)系來(lái)重新配置拆遷各方的法律權(quán)利與義務(wù)。在公權(quán)力介入的否定論者看來(lái):“在房屋拆遷問(wèn)題上,被拆遷人和拆遷人是平等的民事主體,行政權(quán)力無(wú)權(quán)直接介入。即使政府為了公共利益進(jìn)行拆遷,做出強(qiáng)制拆遷的決定權(quán)也在法院,而不在各級(jí)政府手里。因此,必須讓行政權(quán)力退出房屋拆遷領(lǐng)域。房屋拆遷主管部門(mén)只能承擔(dān)行政監(jiān)督管理職能,而不能參與市場(chǎng)運(yùn)作,直接充當(dāng)拆遷人或接受委托實(shí)施拆遷,介入拆遷人和被拆遷人補(bǔ)償安置問(wèn)題等?！彼麄兩踔琳J(rèn)為:“在我國(guó),如果有一天,真出現(xiàn)因一個(gè)‘釘子戶而使拆遷無(wú)法進(jìn)行,可能就是公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律保護(hù)、公權(quán)對(duì)私權(quán)的尊重的真正體現(xiàn)?！盵4]

反對(duì)行政權(quán)力介入拆遷的理由主要有:(1)行政權(quán)力介入破壞了契約自由。如前所述,開(kāi)發(fā)商一經(jīng)從行政機(jī)關(guān)取得拆遷許可,就獲得與房屋所有人簽訂拆遷協(xié)議的權(quán)利。不能達(dá)成協(xié)議,則由政府裁決。當(dāng)事人特別是房屋所有人根本沒(méi)有選擇的余地,這是不符合契約自由原則的。(2)行政強(qiáng)制拆遷對(duì)公民財(cái)產(chǎn)造成了極大的威脅。根據(jù)現(xiàn)行《條例》的規(guī)定,對(duì)行政裁決不服,當(dāng)事人可以向法院提起行政訴訟,但不影響行政強(qiáng)制執(zhí)行的效力。也就是說(shuō),無(wú)論訴訟的成敗,房屋被拆遷的命運(yùn)是注定的。(3)行政權(quán)力的介入將拆遷矛盾轉(zhuǎn)移到政府,不利塑造良好的于政府形象。一些地方政府不僅成為開(kāi)發(fā)商的靠山、后臺(tái),而且沖在拆遷第一線,造成了政府和群眾的直接沖突。(4)拆遷問(wèn)題成為拖累政府的“包袱”。行政權(quán)力的介入不僅使政府成為拆遷行政訴訟的被告,還有的地方政府為完成拆遷目標(biāo),給單位干部定任務(wù)、定指標(biāo)。此外,行政權(quán)力的不當(dāng)介入造成了拆遷領(lǐng)域的嚴(yán)重腐敗;盲目拆遷、野蠻拆遷問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中也較普遍,不僅激化了社會(huì)矛盾,而且破壞了經(jīng)濟(jì)的健康、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

但將拆遷問(wèn)題“私法化”存在著困境。首先,這不符合社會(huì)實(shí)際和立法宗旨。不僅我國(guó),世界各國(guó)都面臨著城市發(fā)展的實(shí)際需要,城市房屋拆遷也是一個(gè)世界性的問(wèn)題。從本質(zhì)上講,房屋拆遷反映了社會(huì)公共利益與私人利益的矛盾,不是純粹的私人利益之間的關(guān)系。因而,調(diào)整公共利益和私人利益關(guān)系的法不應(yīng)該也不可能是純粹的“私法”。以公法來(lái)調(diào)整這一關(guān)系是各國(guó)的通常做法。涉及公共利益而拆遷私人房屋,在各國(guó)法律上屬于典型的行政征收,屬于行政法調(diào)整的范圍。“私法化”也不符合我國(guó)立法的宗旨和原則?，F(xiàn)行的《條例》明確規(guī)定拆遷要“保障建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行”、“符合城市規(guī)劃、有利于城市舊區(qū)改造”。這些都是與城市發(fā)展和社會(huì)公共利益密切相關(guān)的問(wèn)題。正因?yàn)椴疬w問(wèn)題有著深刻的社會(huì)發(fā)展利益背景,所以盡管現(xiàn)行法力圖將拆遷關(guān)系設(shè)計(jì)成拆遷當(dāng)事人之間的私人關(guān)系,但房屋拆遷始終擺脫不了行政權(quán)力的影響。

其次,排除公權(quán)力的介入,城市房屋拆遷將無(wú)法進(jìn)行。從理論上講,開(kāi)發(fā)商和房屋所有人都是追求私人利益最大化的個(gè)體,不會(huì)把追求公共利益放在首要地位。而公共權(quán)力的本質(zhì)則要求追求公共利益,是以不贏利為原則的,因此,將拆遷問(wèn)題私法化將使公共利益面臨著危險(xiǎn)。以私法“協(xié)議”的形式解決拆遷問(wèn)題,就必須遵從當(dāng)事人的平等、自愿等原則,那么達(dá)不成協(xié)議怎么辦?“北京酒仙橋拆遷事件”就面臨過(guò)這樣的窘境。由于把拆遷關(guān)系完全變成了業(yè)主與開(kāi)發(fā)商之間的一種法律關(guān)系,先讓業(yè)主集體投票決定是否拆遷,然后讓業(yè)主跟開(kāi)發(fā)商直接談判。但是最后的結(jié)果很尷尬,業(yè)主投票的結(jié)果是不支持拆遷[5]。如果各地都采取這種“自由協(xié)商”的方式,城市建設(shè)將無(wú)法進(jìn)行。

主張以行政法規(guī)范房屋拆遷的論者的理由是:(1)房屋拆遷在本質(zhì)上屬于行政征收,“拆遷行為”在民法上無(wú)法理解(如前所述)。不管現(xiàn)行法怎樣模糊拆遷的法律性質(zhì),拆遷行為還是表現(xiàn)出行政征收的典型特征。(2)將房屋拆遷納入行政征收的范疇是世界各國(guó)的通行做法,這體現(xiàn)了事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。(3)有利于明確政府責(zé)任,有利于規(guī)范和控制行政權(quán)力并最終有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。(4)有利于城市建設(shè)的順利進(jìn)行,有效地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。

筆者以為,將房屋拆遷關(guān)系定位為行政法律關(guān)系更具有合理性。反對(duì)行政權(quán)力介入的觀點(diǎn),其要害在于對(duì)行政權(quán)力的懷疑和恐懼。在公權(quán)力沒(méi)有得到法律的有效規(guī)范和控制的條件下,個(gè)人權(quán)利將面臨巨大威脅,這的確是事實(shí)。正因?yàn)槿绱?西方早期的法學(xué)家往往把國(guó)家看成是不得不忍受的“必要的惡”。在“個(gè)人至上、自由至上”的旗幟下,行政法也曾經(jīng)把控制行政權(quán)力作為最主要的乃至是唯一的功能。然而,這種弱化乃至取消國(guó)家職能的觀點(diǎn)已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要?，F(xiàn)代法治國(guó)家越來(lái)越注重發(fā)揮國(guó)家在調(diào)解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公共利益方面的重要作用,國(guó)家職能已經(jīng)觸及到衣、食、住、行等生活的方方面面并對(duì)個(gè)人發(fā)展起著重大影響?，F(xiàn)代法治不再片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上,而強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益和公共利益的有機(jī)統(tǒng)一;法律不再簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束,盡可能壓縮其作用的空間,而更加注重發(fā)揮其積極作用,是控權(quán)和保權(quán)的統(tǒng)一[6]。房屋拆遷關(guān)系著城市發(fā)展和社會(huì)公共利益,公權(quán)力的介入是不可避免的,關(guān)鍵是如何防止公權(quán)力的濫用,如何在維護(hù)公共利益的前提下保障私人的合法權(quán)益。

行政權(quán)力可以為惡,也可以為善,關(guān)鍵在于規(guī)范和控制。我國(guó)目前城市房屋拆遷中最大的問(wèn)題是行政權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約。政府在拆遷中擁有很大的權(quán)力,卻缺乏應(yīng)有的責(zé)任,權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié);行政權(quán)力的行使缺乏正當(dāng)程序的規(guī)范和約束,決策的民主性、科學(xué)性差,透明度、參與度低;政府、拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系交錯(cuò)混亂,權(quán)責(zé)不清,權(quán)利義務(wù)配置不合理等。這些問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)完善法律來(lái)解決,中心問(wèn)題是解決政府在拆遷中的角色定位,加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的控制。排除行政權(quán)力對(duì)拆遷的介入,實(shí)際上就是否定了拆遷本身。畢竟拆遷不是一般意義上的私人之間為實(shí)現(xiàn)各自利益而進(jìn)行的交易,其真正的動(dòng)因是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。許多法治國(guó)家的實(shí)踐表明,行政權(quán)力在包括法律在內(nèi)的各種社會(huì)機(jī)制的合理控制下是完全可以為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和個(gè)人發(fā)展做出不可替代的貢獻(xiàn)的。

三、以行政法律關(guān)系重構(gòu)拆遷各方權(quán)利義務(wù)修改后的法律應(yīng)該將城市房屋拆遷明確定性為行政征收,這不僅符合事物的固有本質(zhì)和社會(huì)需要,而且也有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。也有學(xué)者從司法公正的角度表明了這樣的觀點(diǎn):“拆遷”是帶有行政強(qiáng)制色彩的行為,對(duì)此,法律應(yīng)該明確行政機(jī)關(guān)為直接拆遷主體,拆遷行為是具體行政行為。《條例》把本應(yīng)作為拆遷主體的政府規(guī)定為拆遷糾紛的裁決者,這種做法的弊端顯而易見(jiàn)[7]。新法應(yīng)符合權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)的憲法精神,應(yīng)與《立法法》、《物權(quán)法》等法律的相關(guān)規(guī)定保持一致,維護(hù)法律的尊嚴(yán)與統(tǒng)一。新法既要保證行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益所必需的權(quán)力,又要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與控制,保證拆遷過(guò)程的科學(xué)性、民主性和公正性。

關(guān)于立法的形式,法律界有兩種觀點(diǎn)。一種是將制定統(tǒng)一的《拆遷法》,一種是對(duì)現(xiàn)行的《條例》進(jìn)行修改。如果修改《條例》,首先要保證其不與《立法法》等上位法相抵觸。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定,10類(lèi)事項(xiàng)“只能制定法律”,其中第6項(xiàng)就是“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”。根據(jù)第9條之規(guī)定,包括對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收在內(nèi)的部分事項(xiàng),尚未制定法律的,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要先制定行政法規(guī)。第10條規(guī)定:“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！钡?1條:“授權(quán)立法事項(xiàng),經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn),制定法律的條件成熟時(shí),由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。法律制定后,相應(yīng)的立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！币虼?作為規(guī)范房屋征收的《條例》,其制定首先須取得全國(guó)人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)。

房屋拆遷既然定位為行政征收,那么征收人只能是政府。城市房屋拆遷中的法律關(guān)系主要是政府與被拆遷人之間的法律關(guān)系。政府應(yīng)該是拆遷當(dāng)事人,是房屋拆遷人。在現(xiàn)行的《條例》中,拆遷當(dāng)事人中的拆遷人卻不是政府,往往是開(kāi)發(fā)商。不僅如此,政府還充當(dāng)著調(diào)解當(dāng)事人糾紛的角色,在當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)議時(shí)擁有強(qiáng)制房屋所有人接受拆遷命運(yùn)的“行政裁決權(quán)”。由于拆遷法律關(guān)系沒(méi)有正確定位,政府雖然在拆遷過(guò)程中實(shí)際擁有巨大權(quán)力,是拆遷活動(dòng)的主導(dǎo)者和實(shí)質(zhì)意義上的拆遷人,但政府卻可以不履行拆遷人應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。開(kāi)發(fā)商被推向拆遷的前臺(tái),被定位為拆遷人,履行拆遷人的義務(wù)。由于開(kāi)發(fā)商是以營(yíng)利為目的的,根本不可能擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益和私人合法權(quán)益的責(zé)任。并且,開(kāi)發(fā)商是以民事主體的形式與被拆遷人達(dá)成協(xié)議,也不應(yīng)該令其承擔(dān)行政征收人的責(zé)任。因此,現(xiàn)行有關(guān)法律的最大弊端在于混淆了拆遷法律關(guān)系,新法的首要任務(wù)也在于明確房屋拆遷的行政征收性質(zhì),從而使政府真正履行房屋征收人的責(zé)任。

房屋拆遷既然屬于行政征收,就必須符合行政征收的基本要件。在現(xiàn)代法治國(guó)家,行政征收通常必須同時(shí)滿足三個(gè)要件:一是行政征收必須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的;二是行政征收須經(jīng)正當(dāng)程序;三是對(duì)受損失的個(gè)人給予公正合理的補(bǔ)償。在城市房屋拆遷涉及的以上三個(gè)基本方面,政府都應(yīng)該承擔(dān)和履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

首先,要明確把公共利益作為房屋拆遷的要件。公共利益要件很重要,這是區(qū)分拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。只有基于公共利益的拆遷才能被定性為行政征收,政府才擁有征收的權(quán)力并履行相應(yīng)的義務(wù)?，F(xiàn)行法的一個(gè)缺陷就是沒(méi)有明確將商業(yè)性開(kāi)發(fā)拆遷與基于公共利益的拆遷區(qū)分開(kāi)來(lái)。由于忽視這一根本性要件,我國(guó)現(xiàn)實(shí)房屋中就容易出現(xiàn)利用拆遷牟利的情況。有的政府利用批地、賣(mài)地搞創(chuàng)收;有的開(kāi)發(fā)商往往看上了某塊地皮,然后再想法到政府取得拆遷許可;由于以營(yíng)利為目的,拆遷中的暗箱操作、權(quán)錢(qián)交易十分嚴(yán)重。房屋拆遷之所以成為腐敗的重災(zāi)區(qū),利益驅(qū)動(dòng)是重要的誘因。對(duì)于什么是公共利益,人們還存在著較大的認(rèn)識(shí)分歧。從理論上準(zhǔn)確和全面界定公共利益難度很大,《物權(quán)法》在制定過(guò)程中就存在著很大的爭(zhēng)論,最終也沒(méi)有給公共利益作出明確的界定,這不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。盡管公共利益的界定存在著困難,但并不是說(shuō)可以忽視這一要件,新法起碼應(yīng)該明確要求政府決定行政拆遷必須基于公共利益。并且,界定公共利益并非完全不能有所作為。實(shí)際上,在界定公共利益的問(wèn)題上,各國(guó)還是取得了不少有益的成果。在立法技術(shù)上,有的國(guó)家采用列舉法,有的采用抽象概括的方法,有的兩者結(jié)合。有的將公共利益的解釋、說(shuō)明作為行政程序中的重要內(nèi)容。還有的國(guó)家將證明拆遷符合公共利益的責(zé)任加之于政府,在行政訴訟中,若政府不能證明拆遷符合公共利益,就會(huì)導(dǎo)致敗訴的后果。這些做法很多可以成為我們立法的借鑒。立法可以結(jié)合概括與列舉的方式,對(duì)典型的公共利益形式作出界定,然后明確行政機(jī)關(guān)在行政程序中的解釋與說(shuō)明義務(wù)。

其次,明確行政機(jī)關(guān)與被拆遷人在房屋拆遷過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)。新法應(yīng)將正當(dāng)程序放在一個(gè)突出的位置?，F(xiàn)行法最大的一個(gè)問(wèn)題就是沒(méi)有通過(guò)對(duì)拆遷程序的嚴(yán)格規(guī)定加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約,沒(méi)有彰顯正當(dāng)程序的價(jià)值。這有悖于民主法治的世界潮流。許多法治國(guó)家將正當(dāng)法律程序作為基本原則載入其憲法。如美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第5條修正案專(zhuān)門(mén)規(guī)定:“非依正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償,不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！备髦菀灿蓄?lèi)似法律條文[8]。

什么是征收中的正當(dāng)法律程序?以土地征收為例,一些法治國(guó)家的政府一般要預(yù)先發(fā)布土地征收的通告,由政府對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估,然后向被征收方送交評(píng)估報(bào)告,并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約,被征收方可以提出反要約。接著,還要召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì),說(shuō)明征收行為的必要性和合理性;如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑,可以提出司法挑戰(zhàn),迫使政府放棄征收行為。如果政府和被征收方在補(bǔ)償金額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議,通常由政府將案件送交法院處理。為了不影響公共利益,政府可以預(yù)先向法院支付適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金,并請(qǐng)求法院在最終判決前取得被征收財(cái)產(chǎn)。除非財(cái)產(chǎn)所有人可以舉證說(shuō)明該定金數(shù)額過(guò)低,法庭將維持定金的數(shù)額不變。法庭將要求雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估師提出的評(píng)估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換。雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償金的平等協(xié)商,為和平進(jìn)行最后的努力。如果雙方還是不能達(dá)成一致,將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來(lái)確定“合理的補(bǔ)償”數(shù)額。判決生效后,政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償金并取得被征收財(cái)產(chǎn)[9]。

我國(guó)現(xiàn)行法由于沒(méi)有將房屋拆遷定位為行政征收,政府就可以不履行上述行政程序義務(wù),被拆遷人當(dāng)然也不享有上述程序權(quán)利。由于程序的缺位,被拆遷人的合法權(quán)益在拆遷過(guò)程中得不到充分的尊重,其利益訴求得不到有效的表達(dá)。程序不僅具有控權(quán)的功能,能夠防止和減少行政權(quán)力的濫用,而且還具有公正、效率、科學(xué)等價(jià)值。拆遷程序是行政機(jī)關(guān)必須遵循的,是衡量拆遷行為合法性的重要法律標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)維護(hù)被拆遷人的利益具有重要意義。我國(guó)房屋拆遷程序的設(shè)計(jì)應(yīng)充分吸取他國(guó)有益的成果,使拆遷過(guò)程更加公開(kāi)、透明,具有民主性和參與性。這不僅可以使拆遷方案更加科學(xué)、合理,而且可以減少誤解和摩擦,使拆遷方案更具有可接受性,從而保證拆遷工作的順利進(jìn)行。

再次,要以行政征收的性質(zhì)確定政府的補(bǔ)償責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的《條例》沒(méi)有將房屋拆遷定位為行政征收,因而補(bǔ)償也不是政府的責(zé)任。補(bǔ)償由拆遷人(目前往往是開(kāi)發(fā)商)與被拆遷人依據(jù)“協(xié)議”確定。由開(kāi)發(fā)商對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償不僅不符合房屋拆遷的本質(zhì)、有違法理,而且也容易產(chǎn)生補(bǔ)償不到位、不公正的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)商是追求利潤(rùn)的,總會(huì)千方百計(jì)地追求自身利益的最大化,因而拆遷雙方利益對(duì)立比較明顯。如果依民事法律關(guān)系視之,我們也不應(yīng)該譴責(zé)開(kāi)發(fā)商的牟利行為。開(kāi)發(fā)商畢竟不是慈善機(jī)構(gòu),但社會(huì)保障確是政府的責(zé)任。一些地方政府已經(jīng)在嘗試政府主導(dǎo)拆遷的新模式并取得良好效果。如由政府拆遷代替開(kāi)發(fā)商拆遷、實(shí)行拆遷獎(jiǎng)勵(lì)政策、給予特殊困難戶補(bǔ)貼等。這些是開(kāi)發(fā)商無(wú)法做到的[10]。

關(guān)鍵是,房屋拆遷根本不可能是真正意義的民事行為,補(bǔ)償?shù)姆秶?、原則與標(biāo)準(zhǔn)也不可能有拆遷雙方自由平等協(xié)商,現(xiàn)行法對(duì)此都有明確規(guī)定,雙方只能依法而行。法律修改后,政府作為行政征收人,直接對(duì)被拆遷人承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)人。同開(kāi)發(fā)商相比,政府不僅具有更強(qiáng)的補(bǔ)償能力,而且作為公共利益的代表,應(yīng)該以非營(yíng)利為行為原則。政府可以將土地收益的一部分轉(zhuǎn)化成對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償金,這會(huì)大大增強(qiáng)拆遷補(bǔ)償能力。拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?、原則與標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題,也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題?，F(xiàn)代法治國(guó)家通常采取政府對(duì)被拆遷人的損失足額和充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。當(dāng)然什么是“足額”、“充分”,不僅各國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)不能完全統(tǒng)一,同一國(guó)家在不同的歷史時(shí)期也不完全一樣。有的包括間接損失,有的只指直接損失;有的指物質(zhì)損失,有的還包括精神損失等。一些論者干脆認(rèn)為拆遷行為雖然是行政行為,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是應(yīng)堅(jiān)持民法標(biāo)準(zhǔn)。由于行政補(bǔ)償與國(guó)家賠償存在著本質(zhì)區(qū)別,我國(guó)目前又還沒(méi)有制定統(tǒng)一的征收補(bǔ)償法,如何對(duì)被拆遷人進(jìn)行公正合理的補(bǔ)償是一個(gè)不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,新法應(yīng)該對(duì)此有所突破。可喜的是,我國(guó)《物權(quán)法》已經(jīng)規(guī)定了征收必須保證被征收人的居住條件,也就是說(shuō)現(xiàn)行法規(guī)定的“公平市價(jià)”如果不足以保證被拆遷人的居住條件政府還應(yīng)該給予更多的補(bǔ)償。這些有益的成果可以吸收進(jìn)未來(lái)的拆遷立法中。

最后,房屋拆遷既然應(yīng)該被定位為行政征收,政府就是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人之一,是拆遷人。那么,政府就不應(yīng)繼續(xù)擁有對(duì)拆遷糾紛的行政裁決權(quán),因?yàn)椴蛔鲎约悍ü偈钦?dāng)程序的基本要求。與此相關(guān)的一點(diǎn),房屋拆遷糾紛也屬于行政糾紛,被拆遷人如果向法院提起訴訟,法院應(yīng)統(tǒng)一按行政案件受理。此外,現(xiàn)行法規(guī)定的行政強(qiáng)制拆遷權(quán)也需完善,應(yīng)規(guī)定以申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷為原則。起碼應(yīng)滿足一點(diǎn),那就是行政強(qiáng)制拆遷行為應(yīng)受到法院的監(jiān)督與審查。ML

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The Legal Essence of Urban Housing Demolition and Resettlement of Those Whose Houses Being Demolished

ZHANG Xiang-dong

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)Abstract:

The existing Regulations for Management of Urban Housing Demolition and Resettlement of Those Whose Houses Being Demolished not only contradict with the laws more authoritative and more potent in contents, but also obscure the nature of housing demolition. On the one hand, the government controls the demolition, and on the other hand it refuses to bear the responsibility that a real estate developer should take under laws. The relations among the government, the real estate developer and those whose houses are demolished are unclear, which is held the main reason why the demolished are put in a disadvantageous position. While revising the laws, the primacy is to clarify the legal relations and hold the demolition an administrative expropriation, only under which can the rights and obligations of each party in the demolition be well determined. Being held the administrative expropriator, the government shall directly undertake the obligations to perform the demolition procedures and compensate those whose houses are demolished.

Key Words:urban housing demolition and resettlement of those whose houses being demolished; legal nature; legal revision; power redistribution

本文責(zé)任編輯:汪太賢