岳桂寧 滕莉莉 王春花

[摘要]1994年實施分稅制后，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱日益凸顯，為了緩解財政支出壓力，地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來增加收益。“土地財政”既是財政窘困的無奈之舉，也反映出當(dāng)前土地利用制度的不足。本文對“土地財政”的形式、成因、規(guī)模和效應(yīng)進(jìn)行分析，并提出解決地方“土地財政”問題困擾的對策建議。

[關(guān)鍵詞]土地財政地方政府土地收益稅收

[中圖分類號]F301；F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623(2009)03-0047-05

[基金項目]本文系廣西壯族自治區(qū)財政廳2008年重點(diǎn)調(diào)研課題“我國地方政府土地財政問題研究”成果。

[作者簡介]岳桂寧(1961-)，江蘇南京人，廣西大學(xué)商學(xué)院財政金融系副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：國際金融、財政預(yù)算。滕莉莉(1973-)，女，壯族，廣西靈山人，廣西大學(xué)商學(xué)院財政金融系副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：金融市場與證券投資。王春花(1982-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，廣西大學(xué)商學(xué)院碩士研究生。

“土地財政”是我國地方政府用來緩解財政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段。近年來由于土地轉(zhuǎn)讓帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財政支配能力占地方政府投資的比重越來越大，地方市政建設(shè)及財政收入對土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴程度也隨之增強(qiáng)。此種“土地財政”行為，涉及高房價和失地農(nóng)民安置等問題，成為影響經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定運(yùn)行和社會安定的重要因素，已受到社會關(guān)注。因此，研究我國地方政府的“土地財政”行為存在的原因、風(fēng)險及對策，有利于地方財政安全和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、“土地財政”的形式與成因

(一)“土地財政”的形式

“土地財政”是指地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來增加收益，以“賣地”作為增加財政收入的重要來源。“土地財政”作為我國地方政府利用土地?fù)Q取財政收入的一種較為普遍的做法，其主要形式有：通過出讓土地獲得土地出讓金收入；以對工業(yè)開發(fā)用地實行低價，甚至免費(fèi)使用的方式招商引資，以期獲得的企業(yè)進(jìn)入后的稅收；以大拆大建的方式進(jìn)行城市擴(kuò)張，由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資收入。

(二)“土地財政”的成因

1.現(xiàn)行稅制的制度性缺陷。1994年實行分稅制改革以后，那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。由于一方面，在分稅制改革中沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，導(dǎo)致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財政缺乏。另一方面，地方政府又承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)。在財權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅便成為增加地方財政收入的法寶。我國現(xiàn)行稅制體系中與土地相關(guān)的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10個稅種，如表1所示。

按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計，由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來的營業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長，屬于地方財政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費(fèi)稅、所得稅與中央分成，地方政府只占很小比例的情況下，營業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

2.土地出讓金的誘惑。政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實土地開發(fā)的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。于是，地方政府通過征地，以低價將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源，在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。而在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長。

3.與土地相關(guān)的其他收費(fèi)的誘惑。與土地相關(guān)的其他收費(fèi)大體可分為三類。一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是與土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)性收費(fèi)，例如土地登記費(fèi)，即對原用地進(jìn)行地籍測量、調(diào)查、驗線、登記和發(fā)證時收取的費(fèi)用；土地權(quán)屬和用途變更費(fèi)；土地評估費(fèi)等。三是財政、林業(yè)、郵電、農(nóng)業(yè)、水利、文物、房產(chǎn)等部門收取的相關(guān)費(fèi)用。這些與土地相關(guān)的收費(fèi)透明度低，往往數(shù)額巨大。

4.政府對建設(shè)用地一級市場的壟斷。我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國家所有，實行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營、管理。地方政府代表國家行使土地所有權(quán)，也就成為事實上的土地所有者，嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度為政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成為建設(shè)用地一級市場的壟斷者。農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

5.政府背景貸款的誘惑。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，在財政收入不能完全滿足的情況下，政府可以利用土地進(jìn)行融資來彌補(bǔ)缺口。由于人民銀行規(guī)定地方政府不能直接從銀行貸款，地方政府就通過成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進(jìn)行貸款，如2003年紹興基礎(chǔ)設(shè)施投資60億元，其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元，占2.67％，政府性基金0.89億元，占1.48％，土地出讓金收益19.2億元，占32％，而土地融資38.32億元，占63.87％。政府能夠獲得如此大量的貸款是基于銀行對政府實現(xiàn)“土地財政”的一種信用，反過來，取得貸款后的地方政府也只有實行“土地財政”才能具有償還能力，如此便形成“土地財政”的自我累加。

二、“土地財政”的規(guī)模與效應(yīng)

(一)“土地財政”的規(guī)模

1.與土地相關(guān)的稅收規(guī)模。我國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)中，涉及土地課稅的稅種有10種之多，但占年稅收收入總額的比重很小。其中，最直接與土地有關(guān)的稅種是耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。據(jù)統(tǒng)計，1998年耕地占用稅收入35.61億元，城鎮(zhèn)土地使用稅

收入54.21億元，土地增值稅收入42.71億元，數(shù)額都很小。到2004年耕地占用稅收入118.55億元，同比上年增長28.34％；城鎮(zhèn)土地使用稅收入106.24億元，同比上年增長14.74％；土地增值稅收入75.05億元，同比上年增長12.25％，但“三稅”合起來僅為稅收總額的1％多一點(diǎn)。2007年這3個稅種的收入總計為973.35億元，比2006年增長63％，其中，城鎮(zhèn)土地使用稅完成385.57億元，比2006年增長118.1％；土地增值稅完成402.84億元，比2006年增長74.1％；耕地占用稅完成184.94億元，比2006年增長8.1％，但占稅收總收入的比重為2.13％?？傮w上看，我國與土地相關(guān)的稅收占總稅收收入的比例仍然比較低，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些稅收還有很大的提高空間。

2.土地出讓金的規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，目前我國縣市中，土地出讓金占預(yù)算外財政收入的比重已超過了50％，有部分地區(qū)甚至占到了80％以上。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國自實行土地有償出讓制度之后，土地出讓金呈現(xiàn)明顯的增長態(tài)勢，出讓金在地方財政收入中所占比重迅速提升：2001～2003年，我國土地出讓金合計9100多億元，約占同期全國地方財政收入的35％。2004年，土地有償出讓進(jìn)一步市場化，當(dāng)年全國出讓金的價款更達(dá)5894.14億元，占同期地方財政總收入的47％。2005年，我國執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有所下降，但總額仍有5505億元。2006年，土地出讓金收入再次出現(xiàn)井噴，攀升到7000多億元的歷史高峰。賣地已經(jīng)成為地方財政收入的重要源泉，有些城市財政收入的一半來自土地轉(zhuǎn)讓收入。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地出讓金收入的增加幅度遠(yuǎn)高于全國財政總收入的增加幅度，這筆收入對于地方各級政府來說也越來越重要了。

(二)“土地財政”的效應(yīng)

1.正效應(yīng)

(1)增加了地方政府可支配財力。地方政府熱衷于城市擴(kuò)張或是建設(shè)“科技園”、“工業(yè)園”等，其首要目的就是要保證地方政府的財政收入。在一些發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市擴(kuò)張能產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，增加預(yù)算內(nèi)收入。

(2)促進(jìn)了地方城市化的進(jìn)程。政府出讓的土地分成三大類，公益性用地、工業(yè)性用地和經(jīng)營性用地。對于公益性土地出讓，政府要對其進(jìn)行基本的開發(fā)。工業(yè)性用地，地方政府為了招商引資，需要進(jìn)行“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，這些都需要政府進(jìn)行基本建設(shè)的投入。政府有很大一部分資金要進(jìn)行城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)。從地方政府出讓土地的分配和在城市建設(shè)過程的投資和建設(shè)來看，“土地財政”為城市化的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。

2.負(fù)效應(yīng)

(1)浪費(fèi)土地，造成農(nóng)民失業(yè)。土地屬于稀缺性、不可再生資源，特別是像我國這種特殊國情，人口多，土地少，人地矛盾極為突出，由于土地能使地方政府自身利益最大化，為了獲得財政收入，吸引外來資金投入，地方政府有隨意圈占農(nóng)民耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，出臺各種優(yōu)惠政策的偏好和傾向，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)過多過濫，嚴(yán)重浪費(fèi)土地，加重人地矛盾。按照《全國土地利用規(guī)劃綱要》，2000年到2030年的30年間，全國占用耕地將超過5450萬畝。一般情況下每征用一畝農(nóng)地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)，按此來推算，我國失地農(nóng)民群體將從目前的4000多萬人激增至2030年的1.1億。大量失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民。

(2)推高房價，加劇城市居民購房困難。房價過高已經(jīng)成為目前我國一個非常突出的社會問題。房子屬于必需品，政府應(yīng)該控制房價的上漲，但從目前中國的形勢來看，房產(chǎn)成為人們投機(jī)的行業(yè)，各地興起炒房熱，導(dǎo)致房價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一個普通公民的承受能力。導(dǎo)致房價上漲的一個很重要的原因就是地方政府的土地財政政策導(dǎo)致土地出讓價格的上漲，開發(fā)商又把這種高價格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價由此而攀升?！巴恋刎斦闭菢鞘姓{(diào)控艱難、房價居高不下的重要原因之一。

(3)積累財政、金融風(fēng)險。2001年5月，國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》提到，“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持?！庇谑牵胤秸娂姵闪⒏鞣N政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進(jìn)行貸款。這種通過土地抵押進(jìn)行的融資，是以政府的信用來支撐的，其貸款風(fēng)險將最終轉(zhuǎn)嫁為國家財政風(fēng)險。由于土地融資在城市擴(kuò)張中的杠桿作用，使城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生對金融的過度依賴，這樣，土地財政行為既加大了地方政府的財政風(fēng)險，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險。

(4)加劇分配失調(diào)的程度。國有土地收益分配的下移，一方面，在征收過程中，中央政府部門的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當(dāng)嚴(yán)重。另一方面，征地補(bǔ)償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。據(jù)調(diào)查，在江蘇省土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約得60％～70％，村一級集體經(jīng)濟(jì)組織得25％～30％，農(nóng)民僅僅能得到5％～10％。

(5)為腐敗的滋生提供了環(huán)境。地方政府所得到的土地出讓、批租等款項成了地方政府的“自留地”，這些錢有的用于城市建設(shè)，有的用來維護(hù)政府工作的正常開支，土地審批成為地方政府的“搖錢樹”，誘發(fā)了違法用地的“亂象”。目前查處的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

三、化解“土地財政”問題的對策建議

(一)合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)

要從根源上解決土地財政問題，必須先解決中央與地方關(guān)系的問題，合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，削減地方政府“土地財政”的動力。在事權(quán)方面，省級政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)本轄域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、自然環(huán)境的改善、社會的基本保障，區(qū)域道路交通、公共秩序與安全等。市、縣、鄉(xiāng)級政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公共秩序與安全、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等。提高地方的分成比例，增加地方的可支配財政收入的同時完善轉(zhuǎn)移支付制度。在財權(quán)方面，可以考慮采取重新劃分中央與地方的歸屬稅種，調(diào)整中央與地方“兩稅”的稅收分成比例；進(jìn)一步增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總量，提高一般轉(zhuǎn)移性支付的比例；適當(dāng)開征地方新稅種等多項措施增加地方政府財政收入。

(二)完善土地稅收體系

完善土地稅收體系，可從以下幾個方面入手：

1.改革財產(chǎn)稅。我國財產(chǎn)稅制應(yīng)包含房地產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅?？梢钥紤]取消不合理的城鎮(zhèn)土地使用稅，保留契稅，改革耕地占用稅和土地增值稅，開征物業(yè)稅，以物業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅構(gòu)成我國的房地產(chǎn)稅收體系，改變過去解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收不統(tǒng)一、房地產(chǎn)稅中重流轉(zhuǎn)輕持有的局面。擴(kuò)大

房產(chǎn)稅的征收范圍，由城市擴(kuò)大到鄉(xiāng)村，以適應(yīng)目前農(nóng)村工副業(yè)普遍快速發(fā)展的實際。此外，應(yīng)按評估后的房產(chǎn)價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。

2.完善耕地占用稅?，F(xiàn)行的耕地占用稅以人均耕地占有量來確定的定額稅率，稅率較低，而征收的范圍偏窄，缺乏對土地資源的保護(hù)力度。改革的內(nèi)容可以是：擴(kuò)大征收的范圍，將建設(shè)單位和個人占用的林地和草地資源，納入征稅范圍，保護(hù)耕地的后續(xù)資源；調(diào)高稅率，將稅率按距離城市的遠(yuǎn)近劃分檔次，距城市近的土地所征收的稅率較高；對占用而閑置不用的土地按高稅率征收；建立一套科學(xué)有效的土地征管制度，加強(qiáng)土地占用稅的征收管理力度。

3.改革土地增值稅。我國目前的土地增值稅采用的是四級超額累進(jìn)，且稅率設(shè)置過高，導(dǎo)致土地交易成本過高，土地增值缺乏科學(xué)的評估，因此，建議適當(dāng)降低稅率，并將土地增值倍數(shù)與占有期綜合考慮，對長期持有和短期持有房地產(chǎn)者在稅收上加以區(qū)別對待，對長期持有房地產(chǎn)者在交易轉(zhuǎn)讓時應(yīng)給予稅收優(yōu)惠，對交易過于頻繁且?guī)в忻黠@投機(jī)的行為要課以重稅。另外，土地增值率的確定應(yīng)由專門的評估機(jī)構(gòu)和評估人員確定，以確保評估的科學(xué)合理，要加強(qiáng)評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)和評估人員的培訓(xùn)。

4.制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》。應(yīng)由全國人大制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》，該法要對我國現(xiàn)行的上地稅法及相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行整合重構(gòu)，科學(xué)制定稅種稅率。法律條文盡量細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性。另外，制定土地稅法時，要注意與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》等法律法規(guī)銜接配套，盡量避免矛盾和重復(fù)現(xiàn)象。

(三)完善土地收益分配制度

1.對“公共利益”的范圍加以限制。我國《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這表明我國政府取得土地所有權(quán)方式的核心特征是具有強(qiáng)制性，它不以土地所有權(quán)人的同意為前提，是一種典型的“管理型交易方式”。為了防止土地征收權(quán)的濫用，我國應(yīng)當(dāng)借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，嚴(yán)格界定國家征地的“公共利益”的范圍。英國《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定征地部門必須證明該征地項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，如須證明該項目帶來的好處超過某些被剝奪土地人受到的損失。這一規(guī)定在帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)上，從全社會經(jīng)濟(jì)利益的角度對英國政府行使征地權(quán)形成制度上的限制，值得我們借鑒。

2.完善征收補(bǔ)償制度。應(yīng)在合理界定“公共利益”范圍的基礎(chǔ)上，大力完善征收補(bǔ)償制度，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民能分享土地發(fā)展產(chǎn)生的土地增值收益。(1)非公共利益(經(jīng)營性)用地，可采取由用地者與供地者直接交易的方式。經(jīng)營性用地則由土地市場公平交易決定，嚴(yán)格禁止國家征收權(quán)的介入，將現(xiàn)行的對非公共利益(經(jīng)營性)用地由征收改為市場交易，由用地者與供地者直接進(jìn)行交易，實行真正意義上的“談判型交易”。(2)積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)。在強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，政府可以考慮采取將集體所有的建設(shè)用地市場化，允許集體直接出售集體建設(shè)用地給新的使用者，實行有償、限期流轉(zhuǎn)，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，逐步建立建設(shè)用地和農(nóng)用地相銜接的地價體系。

3.規(guī)范土地出讓收入分配秩序。(1)嚴(yán)格界定國有土地出讓收入的支出范圍。其使用范圍應(yīng)包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出(不低于土地出讓收入的20％)；支農(nóng)支出(不低于土地出讓收入的15％)，包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；土地開發(fā)支出；國有土地收益基金支出；廉租住房保障支出；城市建設(shè)支出等。(2)設(shè)立“國有土地收益基金”。應(yīng)當(dāng)從土地出讓收入中預(yù)留一部分資金，以保證城市建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。建議從每年的土地出讓收入中劃出30％的比例，建立中央、省和市(縣)三級國有土地收益基金，實行分賬核算。中央的國有土地收益基金主要由30％的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和10％的土地出讓收入組成，主要用于國家大型建設(shè)項目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償以及向中西部財政轉(zhuǎn)移支付；省級所屬國有土地收益基金由70％的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和10％的土地出讓收入構(gòu)成，主要用于國家、省級大型項目的農(nóng)地征收的補(bǔ)償；市(縣)級所屬國有土地收益基金由10％的土地出讓收入構(gòu)成，作為地方財政儲備的重要組成部分，當(dāng)期政府使用國有土地收益基金的比例不得超過40％，主要用于土地的收購儲備。通過建立國有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為，建立良性的土地收益管理機(jī)制，保證農(nóng)地征收、城市建設(shè)和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。同時，應(yīng)建立完善的國有土地收益基金投資制度，以保障國有土地收益基金保值增值。

(四)積極防范政府性質(zhì)土地融資風(fēng)險

1.嚴(yán)格控制政府性質(zhì)土地融資的范疇與規(guī)模。(1)對抵押土地的范圍進(jìn)行界定。把政府儲備土地行為限定為存量土地，禁止征用農(nóng)村集體土地納入土地儲備范圍，從而減少貸款所抵押的土地受國家土地政策的影響，同時中央政府要加強(qiáng)對地方政府土地儲備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。(2)對抵押的土地進(jìn)行評估，減少土地融資的政府風(fēng)險。一是要進(jìn)行政策、法律上的合法鑒定，二是要進(jìn)行抵押土地的價值評估，放款數(shù)量依據(jù)抵押土地的價值而不是政府的信用。

2.加強(qiáng)金融監(jiān)管，努力減少實施土地融資項目中的信貸風(fēng)險。在土地融資信貸中，一定要把握好以下幾個重要環(huán)節(jié)：一是在信貸項目論證階段要查清有關(guān)土地的信息，以保證融資土地的合法性；土地利用現(xiàn)狀是否符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃；土地使用權(quán)取得方式是否合法；有無抵押負(fù)擔(dān)等。二是要準(zhǔn)確評估地價，審查是否存在虛假評估土地資產(chǎn)的情況。三是要依法辦理土地使用權(quán)抵押登記手續(xù)。根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定，土地使用權(quán)抵押合同自登記時生效，不進(jìn)行登記，該抵押無效。四是要跟蹤掌握該土地利用變化情況。對于閑置該土地的，或改變土地用途的，要及時采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。金融監(jiān)管部門要及時了解、掌握土地管理方面的重要政策，建立起國土、發(fā)改委、銀行、金融監(jiān)管、財政等部門互相溝通的聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)對土地市場風(fēng)險的分析研究，為土地信貸決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。

(五)發(fā)行市政債券，增加地方建設(shè)資金來源渠道

市政債券是一種以地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)為發(fā)債主體，向公眾公開籌集用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)資金的融資工具。在市場經(jīng)濟(jì)較為成熟的國家，如美國，其市政債券的余額占GDP的比例已達(dá)到15％～20％。1998年以來，我國的一些城市為了籌集市政建設(shè)資金，已經(jīng)在企業(yè)債的名義下發(fā)行了一定數(shù)量具有準(zhǔn)市政債券的性質(zhì)的債券，如：1999年發(fā)行的上海浦東建設(shè)債券、濟(jì)南市供水建設(shè)債券等，逐步積累了市政債券的發(fā)行管理經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)盡快制定和出臺我國的《公債法》，并允許地方政府發(fā)行市政債券，為地方政府增加財政收入開源，緩解地方政府城市建設(shè)發(fā)展資金短缺的矛盾。

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