義務(wù)教育資源配置的問題與對(duì)策

詹元靈 王鑒棋

摘要:義務(wù)教育資源配置并不局限于解決經(jīng)費(fèi)短缺問題。改善義務(wù)教育資源配置要從兩方面入手:一方面,完善政府與市場聯(lián)動(dòng)機(jī)制和政府預(yù)算約束機(jī)制,保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量的供給和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào);另一方面,通過城市學(xué)校招收農(nóng)村寄宿學(xué)生以及將大學(xué)和落后地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)結(jié)對(duì),建立城市對(duì)鄉(xiāng)村的義務(wù)教育反哺機(jī)制。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;資源配置;反哺機(jī)制

中圖分類號(hào):G522.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)29—0092—03

一、義務(wù)教育資源配置中存在的主要問題

自1986年《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施以來,我國義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。2006年,新修訂的《義務(wù)教育法》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任,將義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍,為推動(dòng)我國義務(wù)教育持續(xù)發(fā)展提供了有力的制度保障。2007年全國普及九年義務(wù)教育地區(qū)人口覆蓋率達(dá)到99%,比2002年提高了8個(gè)百分點(diǎn)①。然而,義務(wù)教育資源配置仍然存在一些問題。

(一)經(jīng)費(fèi)投入不足

20世紀(jì)90年代以來,我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大幅度增加。但從國際比較來看,投入水平依然較低。2002年我國財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重僅為1.87%,而發(fā)達(dá)國家初中和小學(xué)的公共教育支出占GDP比重大多在2%～2.5%之間,比如日本、韓國和澳大利亞1998年該指標(biāo)值就分別為1.99%、2.33%和3.10%。2006年全國GDP為210871億元,國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的3.01%,比2005年的2.81%增加了0.2個(gè)百分點(diǎn)②,離教育財(cái)政支出占GDP之比4%的目標(biāo)仍有一定距離。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。

1.學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)匱乏。2006年全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為270.94元,其中,農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為248.53元。全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為378.42元,其中,農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為346.04元③。

2.中小學(xué)危房較多。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2005年底,全國普通小學(xué)危房面積達(dá)2916萬平方米,占校舍總面積的4.97%;全國普通初中危房面積達(dá)1231萬平方米,占校舍總面積的3.24%④。雖然中央每年劃撥一些中小學(xué)危房改造資金,但終究是杯水車薪。

3.同一地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校之間差異巨大。不少地方因財(cái)力有限,將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校,在經(jīng)費(fèi)、師資力量等方面進(jìn)行傾斜,加劇了學(xué)校之間的差距。同時(shí),不少家長受應(yīng)試教育思想的影響,為了不讓孩子輸在起跑線上,不惜一切代價(jià)為子女選擇好學(xué)校,進(jìn)一步拉大了學(xué)校間的差距,也導(dǎo)致了“擇校費(fèi)”等一系列問題的產(chǎn)生。

(二)投資結(jié)構(gòu)不合理

我國義務(wù)教育投資偏向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的投資嚴(yán)重不足,造成不同地區(qū)居民受教育機(jī)會(huì)的不均等。

1.地區(qū)間的不公平。從生均教育經(jīng)費(fèi)來看,絕對(duì)差異呈不斷擴(kuò)大的趨勢,而且擴(kuò)大的速度在加快。教育部公布的2005年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示,小學(xué)生生均教育事業(yè)費(fèi),最高為上海7940.77元,最低為河南744.46元,相差10.7倍,16個(gè)省份低于平均水平1327.24元。小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi),最高為上海市1865.7元,最低為廣西59.22元,相差31.5倍,13個(gè)省份低于平均水平166.52元;初中生均用經(jīng)費(fèi)最高為上海2114.13元,最低為安徽76.98元,相差27.5倍,14個(gè)省份未達(dá)到全國232.88元的平均水平⑤。

2.城鄉(xiāng)間的不公平。同樣從生均教育經(jīng)費(fèi)來看,2006年,全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1633.51元,而農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1505.51元;全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1896.56元,而農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1717.22元⑥。從師資力量來看,城市普通小學(xué)教師總數(shù)中文化程度在?？萍耙陨系慕處煴壤绒r(nóng)村高出20%以上,普通初中本科及以上文化程度的教師比例則高出更多,學(xué)歷不符合要求的教師主要集中在農(nóng)村。

(三)配置效率不高

著名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩卡拉普洛斯對(duì)教育的經(jīng)濟(jì)收益研究表明,國家教育投資在三個(gè)主要教育階段中,初等教育的社會(huì)收益率最高。因此,發(fā)展中國家應(yīng)將初等教育作為最優(yōu)的投資項(xiàng)目,并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展慢慢向中等和高等教育傾斜。而我國教育財(cái)政的分配結(jié)構(gòu)是中等和高等教育

比例偏高,超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

二、義務(wù)教育資源配置問題的原因

(一)政府財(cái)政對(duì)義務(wù)教育投入不足

理論界大多傾向于,在義務(wù)教育領(lǐng)域政府財(cái)政性支出應(yīng)該占絕大部分,而高等教育領(lǐng)域則盡可以引入市場機(jī)制。在許多國家,政府財(cái)政投入成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源的主渠道。如德國在1919年開始實(shí)行8年義務(wù)教育,目前是12年義務(wù)教育,18歲前全部免費(fèi),家庭困難的還可申請(qǐng)生活補(bǔ)貼。我國自90年代以來,學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中所占比重在上升。1991年為4.42%,1995年為10.72%,1999年為13.8%,2000年為15.45%,到2003年繼續(xù)上升為16.84%。

大多數(shù)國家的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)特別是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府承擔(dān),政府投入經(jīng)費(fèi)一般占總經(jīng)費(fèi)的85%-90%。如1998年美國、日本、阿根廷和墨西哥等國家該指標(biāo)已分別達(dá)到90.8%、91.7%、89.4%和86.2%。而我國2002年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入中,政府投入所占的比例僅為76.7%。

(二)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)未能?？顚Ｓ?/p>

我國目前的政府預(yù)算沒有實(shí)現(xiàn)“硬”約束。首先,由于預(yù)算草案太粗、專業(yè)性太強(qiáng),人大代表無法切實(shí)履行其預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)。其次,政府預(yù)算對(duì)政府行為沒有約束力,政府隨意追加預(yù)算支出,不按規(guī)定使用財(cái)政資金等。在教育經(jīng)費(fèi)供給不足的背景下,經(jīng)費(fèi)被擠占、被挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2008年7月,國家審計(jì)署發(fā)布《54個(gè)縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障及使用管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》⑦,對(duì)全國16個(gè)省54個(gè)縣2006年全年和2007年上半年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)調(diào)查顯示,有46個(gè)縣的中小學(xué)校和教育、財(cái)政部門存在擠占挪用現(xiàn)象,涉及面超過85%;它們擠占挪用的公用、校舍維修改造等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)共計(jì)1.15億元,占同類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額的3.8%。這筆錢50%以上被用做教職人員經(jīng)費(fèi),26%被用于學(xué)?；?另有8.85%被用于教育主管機(jī)構(gòu)日常辦公經(jīng)費(fèi),還有近千萬元被用于償還債務(wù)、購車等。

(三)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異

1985年以來,我國開始實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育財(cái)政體制。中央政府主要解決中央直屬學(xué)校所需的經(jīng)費(fèi),也負(fù)擔(dān)少量的地方教育專項(xiàng)補(bǔ)助;省級(jí)政府把大部分經(jīng)費(fèi)投在地方高等教育上,而把義務(wù)教育的責(zé)任下放至縣鄉(xiāng)。

改革開放以來,東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,與中、西部地區(qū)的發(fā)展差距巨大。2006年普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi),東部:中部:西部分別為3533元:1583元:1647元;普通初中的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi),東部:中部:西部分別為4097元:1660元:1849元。比較可見,地區(qū)之間的差距非常大。中、西部的廣大貧困地區(qū)教育投入嚴(yán)重不足,極大地阻礙了這些地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

三、改善義務(wù)教育資源配置的對(duì)策

如何改善義務(wù)教育的資源配置?目前理論界比較一致的認(rèn)識(shí)是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)現(xiàn)各地區(qū)之間義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這固然是一個(gè)辦法,但不是唯一的出路。為此,本文提出下列改善義務(wù)教育資源配置的對(duì)策。

(一)靠政府與市場聯(lián)動(dòng)保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)

2001年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,農(nóng)村義務(wù)教育要“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”。實(shí)行以縣為主的管理體制是我國義務(wù)教育管理體制的重大突破,對(duì)我國義務(wù)教育投資將產(chǎn)生較好的影響。但是,《決定》并沒有對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任明確劃分。

本文認(rèn)為,以縣為主并不能從根本上改變我國義務(wù)教育投資不足的狀況,義務(wù)教育政府提供的主要責(zé)任落在省級(jí)政府身上比較合適。首先,在一些貧困地區(qū),縣級(jí)財(cái)政根本難以負(fù)擔(dān)全縣的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),以縣為主只是把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的困難轉(zhuǎn)移到了縣級(jí)。前些年鄉(xiāng)級(jí)政府難以承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的局面,很難保證不會(huì)在縣級(jí)政府重演。其次,隨著地區(qū)間人口流動(dòng)的加快,義務(wù)教育在地區(qū)間的外部性越來越明顯。在現(xiàn)實(shí)中,由于地區(qū)之間存在人口流動(dòng),人口流出地的政府未能充分享有流出人口的人力資本回報(bào),而人口流入地雖然未對(duì)流入人口進(jìn)行義務(wù)教育投資,卻享有了這部分人口的人力資本匯報(bào),這就會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)投資于義務(wù)教育的積極性不足。因此,把義務(wù)教育供給的主要責(zé)任上提到省級(jí)政府,則可以把外部性內(nèi)部化。

問題是省級(jí)政府又該如何保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給?靠中央政府的補(bǔ)助當(dāng)然是一個(gè)來源。但是,高校市場化改制是關(guān)鍵。目前,中央和省級(jí)政府把大部分資金花費(fèi)在高等教育上,只有從高校中騰出一部分資源,才能真正解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題。

(二)強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給的預(yù)算約束

1.以立法形式明確規(guī)定教育財(cái)政的決策權(quán)。由人大或內(nèi)設(shè)的教育撥款委員會(huì)決定教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn),教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例等重大事項(xiàng),以改變現(xiàn)行政府權(quán)力過大、財(cái)政資金分配不透明的狀況。

2.加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》明確提出,2O世紀(jì)末國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)達(dá)到4%。實(shí)際上,2006年這一比例只有3.01%。因此,必須構(gòu)建一種保障法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。如對(duì)各級(jí)政府履行義務(wù)教育職責(zé)的情況進(jìn)行考核,并把考核結(jié)果作為干部任用的重要依據(jù)。

3.改革義務(wù)教育資金管理辦法。實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列,將教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)與管理權(quán)劃歸教育部門。教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育和學(xué)校之間的分配、管理、監(jiān)控由教育部門負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。省、市、縣各級(jí)分別設(shè)立教育專款資金專戶,由教育、財(cái)政部門共同管理,做到“專戶存儲(chǔ)、專戶管理、專人專帳、專款專用”。

(三)建立城市對(duì)鄉(xiāng)村的義務(wù)教育反哺機(jī)制

教育學(xué)界目前關(guān)注義務(wù)教育問題,似乎主要側(cè)重于經(jīng)費(fèi)的解決。實(shí)際上,就算經(jīng)費(fèi)滿足了要求,義務(wù)教育問題也未必真正解決。辦好一所學(xué)校,硬件條件的改善相對(duì)容易,師資隊(duì)伍的建設(shè)難得多。如今的中國,一些城市已經(jīng)出現(xiàn)“教育過度”現(xiàn)象,而西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的一些縣、市因老師奇缺,就從各個(gè)渠道招聘代課老師,其質(zhì)量如何可想而知了。為此,本文建議,讓城市教育反哺農(nóng)村教育。

1.城市學(xué)校招收農(nóng)村寄宿學(xué)生。近幾年由于小學(xué)入學(xué)人數(shù)不斷下降,城市生源開始出現(xiàn)不足。通過城市學(xué)校面向農(nóng)村地區(qū)廣招學(xué)生,不僅可以避免大量的城市優(yōu)質(zhì)師資下崗流失,避免校舍閑置浪費(fèi)或挪作他用,實(shí)現(xiàn)教育資源的充分利用,有助于農(nóng)村教育問題的解決;而且可以避免國家對(duì)教育的重復(fù)投資,而節(jié)省下來的資金可以用來給在城市的農(nóng)村學(xué)生發(fā)放助學(xué)金。當(dāng)然,其前提是必須完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

2.建立對(duì)口支援合作制度。所謂對(duì)口支援合作制度就是將大學(xué)和落后地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)建成聯(lián)誼性關(guān)系,以大學(xué)雄厚的文化資本為依托,把大學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)放到需要他們才華的農(nóng)村地區(qū),與農(nóng)村學(xué)校的教師一起為學(xué)校的發(fā)展、為學(xué)生的發(fā)展出謀劃策。這種制度的建立就是城市教育反哺農(nóng)村教育的另一種途徑。近幾年,本科生畢業(yè)后去西部、農(nóng)村從教兩年后再讀研究生,每年的“博士支教團(tuán)”、“西部支教團(tuán)”等社團(tuán)活動(dòng),其實(shí)就是對(duì)口支援合作制度的幾種表現(xiàn)形式。這樣做不僅有效地解決了當(dāng)?shù)貛熧Y力量不足,給當(dāng)?shù)貛砹藣湫碌乃枷胗^念、思維方式和教學(xué)方法,打破了當(dāng)?shù)亟逃唾|(zhì)量循環(huán)的現(xiàn)狀,有利于落后地區(qū)孩子的培養(yǎng),而且也有利于知識(shí)青年身心的健康。這些做法受到當(dāng)?shù)貙W(xué)校、政府的大力歡迎和贊揚(yáng)。因此,有必要更廣泛地實(shí)施較發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū),城市向農(nóng)村地區(qū)的“支教”政策,并將這樣的做法予以制度化。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源:http://www.china.com.cn/news/2008-02/25/content_

10665456.htm。

②數(shù)據(jù)來源:2006年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告。

③數(shù)據(jù)來源:2006年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告。

④資料來源:《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2006》。

⑤李潤文.生均教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)差距數(shù)十倍.http://news.sina.com.cn/c/2007-03-08/045112458927.shtml

⑥數(shù)據(jù)來源:2006年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告

⑦王劉芳.1.15億元農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被挪用.http://www.beijingdaily.com.cn/jryw/200807/t20080705_467747.htm。

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Countermeasures for the Problems in the Allocation of Compulsory Education Resources

Zhan Yuanling,Wang Jianqi

(College of Foreign Languages, China Jiliang University, Hangzhou Zhejiang, 310018)

Abstract: The allocation of compulsory education resources is not only limited to solving the problems of the outlay shortage. To ameliorate the allocation of compulsory education resources, countermeasures should start with the following two aspects. On the one hand, both the linkage mechanism of government and market and the inhibition mechanism of government budgeting should be perfected in order to guarantee the gross supply and structural coordination of compulsory education outlay. On the other hand, citys feedback mechanism for rural compulsory education should be established by city schools enrolling rural boarders and by tying universities with rural schools in backward areas.

Key words: compulsory education; resource allocation; feedback mechanism