縣域經(jīng)濟是整個國民經(jīng)濟的重要組成部分且具有重要地位,自古就有“郡縣治,天下安”。經(jīng)過改革開放30年的持續(xù)快速發(fā)展,我國已進入轉變發(fā)展方式、尋求科學發(fā)展的新的歷史階段。那么,從縣域這一層面來看,什么樣的發(fā)展是符合科學發(fā)展觀要求的,什么是有??茖W的發(fā)展,確實是一個值得認真探討的課題。根據(jù)縣域經(jīng)濟的特點和實際,我認為,迄今縣域發(fā)展過程中背離科學道路的問題,可以概括為如下八個方面。
表現(xiàn)一:“工業(yè)至上論”
在產(chǎn)業(yè)選擇上,不顧自身條件,違背所在區(qū)域的主體功能定位,普遍把發(fā)展工業(yè)作為“立縣”、“興縣”、“強縣”的戰(zhàn)略。與城市經(jīng)濟特點不同,我國縣一級經(jīng)濟與“三農(nóng)”密切聯(lián)系,主要承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工以及生態(tài)涵養(yǎng)功能。如果我國2000多個縣都來集中搞工業(yè)建設,那么誰來解決13億人口的吃飯問題?
目前,縣域發(fā)展面臨的最大難題是,若不發(fā)展工業(yè),如何保證農(nóng)民的增收和地方財政收入?對于農(nóng)民增收,國家已出臺一系列惠農(nóng)政策,但持續(xù)增收仍難有保證。由于免除農(nóng)業(yè)稅,工業(yè)薄弱的縣級財政普遍困難,而上級財政轉移支付難以彌補公共支出需求的巨大缺口。
解決這一難題的總體思路應當是,在保持縣域承擔的主體功能的條件下,不斷增大上級財政對縣域的轉移支付規(guī)模(“省縣直管”是一個有益的嘗試);同時,鼓勵縣域因地制宜,適當發(fā)展本地具有比較優(yōu)勢的特色加工業(yè)及城市配套服務型產(chǎn)業(yè)。
表現(xiàn)二:“重大輕小、重外輕內”
從發(fā)展主體上,重視大企業(yè)、大項目以及引進外來投資商,而對中小企業(yè)、有特色的項目以及縣域內本土成長的企業(yè),缺乏應有的關注和政策扶持。一般來講,由于縣域產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境和能力的限制,縣域經(jīng)濟發(fā)展的主體必然是大量的中小企業(yè)。積極發(fā)展有專業(yè)化特色的中小企業(yè)集群,有利于較快提升縣域產(chǎn)業(yè)競爭力,壯大縣域經(jīng)濟規(guī)模。
縣域經(jīng)濟加快發(fā)展有賴于大力吸引外來投資,但必須注意處理好培育本地企業(yè)和引進外來投資的關系。本土企業(yè)的成長較慢,卻容易形成地方網(wǎng)絡,產(chǎn)業(yè)的根植性較強;引進企業(yè)可以帶來資金、技術和管理經(jīng)驗,但外來企業(yè)比重過大,也會帶來“蜂群”式遷出的風險。我國東南沿海一些地區(qū)外向型經(jīng)濟出現(xiàn)的問題,應當認真總結汲取經(jīng)驗教訓。
表現(xiàn)三:濫占耕地,濫設開發(fā)區(qū)
在工業(yè)用地上,大量占用良田耕地,對招商項目用地控制不嚴,不注意集約使用,很多縣特別是經(jīng)濟發(fā)達的“百強縣”,已過早出現(xiàn)土地資源的短缺,在耕地“占補平衡”中“占優(yōu)補劣”,良田比例不斷萎縮。同時,縣域范圍內設立多個各類開發(fā)區(qū)(甚至各鎮(zhèn)都有),經(jīng)過清理后仍有不少違規(guī)建設的開發(fā)區(qū)(或產(chǎn)業(yè)園區(qū),也有的叫“工業(yè)集中區(qū)”),而且規(guī)劃面積少則幾十平方公里,多則上百平方公里,土地資源的破壞和浪費現(xiàn)象嚴重。
土地集約使用,工業(yè)項目向園區(qū)集中,這是縣域科學發(fā)展的重要內涵,這可以通過人均耕地指標的變化、單位用地投資強度、單位土地產(chǎn)出率等指標進行控制和檢驗。不僅要嚴格限制占用耕地,還要通過清理或整合,減少開發(fā)區(qū)數(shù)量,同時,鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設多層標準廠房,最大限度地利用已有空間。
表現(xiàn)四:全民招商,競相讓利
在招商引資上,動員全民招商,從政府到企業(yè),從主管招商部門到其他黨政部門,分解招商指標,提出獎懲要求;為爭取投資商落戶,在地價、稅收、水電氣供應等方面,與其他地區(qū)競相開展“讓利”優(yōu)惠。這種在招商引資中競相出讓利益或好處給投資商,以爭取外資的“讓利競爭”的行為,不僅會損害國家和地區(qū)利益,而且與企業(yè)的削價競爭相似,它是一種初級的、低層次的競爭模式。
新的歷史時期,不能再繼續(xù)延續(xù)這種“讓利競爭”模式,應當向“服務競爭”模式轉型,即通過縣域綜合服務水平的競爭來吸引投資者。特別是東部沿海發(fā)達的縣應成為率先轉型的典范,要按照科學發(fā)展觀的要求,提升引資質量,更多地在服務水平上、在創(chuàng)設良好的投資環(huán)境上下功夫。由“讓利競爭”向改善綜合環(huán)境的“服務競爭”轉變,是我國縣域經(jīng)濟發(fā)展提高層次、走向成熟的趨勢和要求,也是縣域科學發(fā)展的根本體現(xiàn)。
表現(xiàn)五:不重視自主創(chuàng)新和知識產(chǎn)權保護
縣域發(fā)展中的不科學表現(xiàn),還在于發(fā)展的動力主要來自資源和投資驅動,而非創(chuàng)新驅動。也就是長期依靠高投入、高消耗、高排放來取得經(jīng)濟高增長,依靠低廉勞力、低價格和多數(shù)量的加工貿(mào)易獲取出口外匯收益,不重視科技投入和知識產(chǎn)權保護,甚至縱容制假、販假。
從根本上看,我國經(jīng)濟和工業(yè)化的驅動要由資源、資本驅動,轉向包括觀念、技術、制度在內的創(chuàng)新驅動,尤其要增大技術創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的貢獻。
表現(xiàn)六:不重視“兩型社會”建設
縣域經(jīng)濟發(fā)展背后所忽略的資源和環(huán)境代價問題,既是我國傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴形成的,也是現(xiàn)行體制機制不完善不健全所造成的,還有工業(yè)化推進階段認識局限性等原因。國外早期形成的一些發(fā)展誤區(qū)迄今仍然存留在我們社會中,比如,過于偏重物質財富的增長而忽視社會的全面發(fā)展,把發(fā)展簡單地等同于經(jīng)濟增長;把資源耗減和環(huán)境損害及其修復看作是獨立于經(jīng)濟增長之外的活動,而不是應扣除的成本。這種發(fā)展觀導致的后果是,經(jīng)濟資本大量增加,而自然資本大量損失;經(jīng)濟發(fā)展長期循著“資源—產(chǎn)品—污染排放”的線性模式運行。國內外經(jīng)驗均已表明,這種發(fā)展是不全面、不協(xié)調、不可持續(xù)的。
表現(xiàn)七:政府職能缺位和錯位
在政府職能上,主要體現(xiàn)在職能的缺位和錯位??h域政府承擔了許多本該由市場或企業(yè)主體來做的事,如招什么商、選什么項目、如何營銷,都有政府部門參與其中。而對政府最需要關注的如何為本地居民提供優(yōu)質的公共服務和改善民生問題,卻沒有給予應有的重視,以致縣域范圍內出現(xiàn)許多的群體性社會事件,社會沖突問題加劇。
要按照中央提出的“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的要求,明確政府的職能配置,擺正縣域經(jīng)濟中市場與政府的關系?,F(xiàn)階段的縣域經(jīng)濟發(fā)展中,政府最重要的職能應當是,著力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,不斷提升縣域居民的生活水平。特別是重視提高政府行政服務的質量和水平,健全法規(guī)制度,規(guī)范市場行為,完善基礎設施和公共服務,增加當?shù)鼐用窬蜆I(yè)和農(nóng)民的收入。
表現(xiàn)八:缺乏科學的規(guī)劃和評價體系
縣域發(fā)展中的不科學還表現(xiàn)在,發(fā)展目標定位、思路和措施往往比較隨意,常常因領導人變動而改變,經(jīng)濟工作盲目性大,缺乏前瞻性和全局意識,上級對縣域領導的政績考核缺乏科學的評價體系。前些年,國家有關部門和一些社會學術團體根據(jù)各自確立的不同指數(shù)體系,每年對全國2000多個縣進行測評,并公布前100個縣,即所謂“百強縣”評選。這些測評主要是采用地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、固定資產(chǎn)投資等指標,沒有反映出各地在節(jié)能降耗、環(huán)境保護、民生改善等方面的狀況,在一定程度上對縣域發(fā)展造成誤導。
科學發(fā)展的前提是要有科學的規(guī)劃和決策。在規(guī)劃方面,要避免唯領導意志為上的傳統(tǒng)做法,聘請有關專家制定符合未來發(fā)展趨勢和地方實際的縣域發(fā)展規(guī)劃。同時,要改進對縣域領導政績的評價體系。評價體系要全面體現(xiàn)新時期科學發(fā)展觀的要求,尤為重要的是,將資源節(jié)約、環(huán)境影響、節(jié)能減排、民生改善、社會和諧等目標和責任,與GDP增長、財政收入增長等目標,同時納入地方政府的政績考核體系,并增大前者在評價體系中的權重。(作者為中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、博導)