劉 勇

摘 要:廉租房是我國(guó)住房保障體系的重要組成部分。目前,我國(guó)內(nèi)地城市廉租房建設(shè)與管理存在一些突出問(wèn)題。一是廉租房規(guī)劃建設(shè)采取集中建設(shè)的布局模式,在實(shí)施中出現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施不配套等一些不盡如人意的地方;二是廉租房住戶退出難問(wèn)題日益凸顯,成為困擾政府主管部門的最大難點(diǎn);三是廉租房建設(shè)在管理體制創(chuàng)新等方面需要進(jìn)一步完善。因此,有必要整合現(xiàn)階段我國(guó)有關(guān)廉租房的政策法規(guī),借鑒香港、廣州、上海等地推行廉租房的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),使我國(guó)內(nèi)地城市廉租房建設(shè)與管理真正走上健康發(fā)展軌道。

關(guān)鍵詞:我國(guó)內(nèi)地城市;廉租房;建設(shè)與管理

中圖分類號(hào):F287.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0123—04

廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?向符合城鎮(zhèn)居民最低收入且住房困難的家庭提供的社會(huì)保障性質(zhì)的住房。廉租房的分配方式以租金補(bǔ)貼為主,實(shí)物配租和租金減免為輔。近年來(lái),隨著我國(guó)內(nèi)地城市房?jī)r(jià)的居高不下,為廣大低收入困難家庭提供廉租住房工作引起各級(jí)政府的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在這種形勢(shì)下,我國(guó)城市廉租房的建設(shè)與管理也成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一。本文將依據(jù)現(xiàn)階段國(guó)家廉租房的政策法規(guī),在汲取香港、上海和廣州等地推行廉租房實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)內(nèi)地城市廉租房建設(shè)與管理的若干問(wèn)題進(jìn)行分析,以期引發(fā)政府和社會(huì)各界的深入思考。

一、我國(guó)內(nèi)地城市廉租房規(guī)劃建設(shè)的布局模式

廉租房規(guī)劃建設(shè)是廉租房工作的重要組成部分,它是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其規(guī)劃建設(shè)布局模式對(duì)城市的發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響。從我國(guó)城市廉租房規(guī)劃建設(shè)的布局模式看,大體有三種情況:一是廉租房住宅小區(qū)建設(shè),二是與商業(yè)住宅樓盤組合建設(shè),三是回購(gòu)城市的分散型住房。目前我國(guó)大多數(shù)城市廉租房規(guī)劃建設(shè)采取集中建設(shè)的布局模式。2004年,北京建成第一個(gè)廉租房項(xiàng)目——廣渠門北里廉租房小區(qū),安置約300戶低收入家庭租戶。目前鄭州市在建的金水區(qū)“康苑居”廉租房小區(qū)項(xiàng)目是河南省廉租房集中建設(shè)的最大項(xiàng)目,建成后將提供1200套廉租房用于實(shí)物配租。

各地廉租房住宅小區(qū)的集中建設(shè)對(duì)于解決當(dāng)前大批城市低收入家庭的租住困難問(wèn)題起到重要的作用。但是,近年來(lái)這種集中布局的模式在實(shí)施中也出現(xiàn)一些不盡如人意的地方。第一,在規(guī)劃布局上,一些地方將廉租房集中建在城市遠(yuǎn)郊,公交、醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施均不配套,這給住戶的工作、生活和學(xué)習(xí)帶來(lái)諸多不便,因此許多符合條件的低收入困難家庭不愿意申請(qǐng)上述地區(qū)的廉租房。據(jù)2008年4月9日《新快報(bào)》的報(bào)道,2008年4月1日,廣州市3148戶分得廉租房的雙特困戶中,有900多戶沒(méi)有搬入新社區(qū)。①一般來(lái)說(shuō),租住廉租房的貧困家庭是對(duì)社會(huì)公共設(shè)施依賴度最高的人群,如果廉租房規(guī)劃建設(shè)集中在城市遠(yuǎn)郊,公共服務(wù)設(shè)施再不配套,實(shí)際上加重了他們的生活負(fù)擔(dān)。第二,目前集中建設(shè)的廉租房住宅區(qū)有可能演變成新的“貧民窟”。這是一些學(xué)者擔(dān)心的問(wèn)題。因?yàn)榱夥孔≌瑓^(qū)面向的是我國(guó)城市社會(huì)最低收入群體,廉租房住戶多為下崗職工、無(wú)業(yè)人員和城市貧民,讓這些人集中居住在一起,無(wú)異于人為制造“城中村”和“貧民窟”,難免會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。從實(shí)踐的情況看,這種擔(dān)心不無(wú)道理,有的城市廉租房住宅區(qū)已出現(xiàn)住戶拒不交納房租、水電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)的現(xiàn)象,有些入住廉租房小區(qū)的居民及子女經(jīng)常遭受周邊居民的地域歧視。

鑒于此,除加強(qiáng)必要的管理外,城市應(yīng)當(dāng)采取更加多樣的規(guī)劃建設(shè)布局模式,其中一種是在商品房住宅區(qū)配建廉租房。這種規(guī)劃建設(shè)布局模式將不僅帶來(lái)一種貧富混居的新型居住模式,而且讓那些低收入的廉租房入住家庭能夠分享城市的公共福利設(shè)施。實(shí)踐證明,這種廉租房住宅區(qū)的布局模式受到更多低收入困難家庭的歡迎。目前,廣州市已經(jīng)在“金沙洲”廉租房住宅區(qū)規(guī)劃建設(shè)中,確立了“廉租房—經(jīng)濟(jì)適用房—限價(jià)房—商品房”這種多元化產(chǎn)品并存的市場(chǎng)供應(yīng)格局,形成了“廉租房—經(jīng)濟(jì)適用房—限價(jià)房—普通商品房—豪宅”階梯式的住房供應(yīng)模式。同時(shí)廣州市還在金沙洲社區(qū)規(guī)劃建設(shè)大型商場(chǎng)、超市、銀行、證券、保險(xiǎn)、電信、郵政等,興建文化活動(dòng)中心、青少年活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心、電影院等,同時(shí)提供包括衛(wèi)生防疫、婦幼保健、福利院功能服務(wù)的綜合醫(yī)院以及若干中小學(xué)和幼兒園,為社區(qū)居民提供良好的、方便居民生活的環(huán)境。從近些年香港的情況來(lái)看,絕大多數(shù)公共屋邨(廉租房社區(qū))的規(guī)劃建設(shè)都采取上述布局模式?？梢灶A(yù)料,未來(lái)若干年內(nèi),在商品房住宅區(qū)配建廉租房的模式將會(huì)成為更多城市的主導(dǎo)模式。在各地的實(shí)踐探索中,廉租房規(guī)劃建設(shè)的布局模式還會(huì)有更多創(chuàng)新。目前上海一些老城區(qū)嘗試以“舊改新建”模式規(guī)劃建設(shè)廉租房。據(jù)2008年3月27日《上海商報(bào)》的報(bào)道,2008年3月,上海市在閘北彭浦新村地區(qū)的彭三小區(qū)開(kāi)展試點(diǎn),將在拆舊后新造的三棟小高層中,拿出其中增量部分的房源用于廉租房實(shí)物配租,解決了數(shù)百戶低收入家庭的住房困難。②這些廉租房布局模式的探索都是很好的嘗試。

二、我國(guó)內(nèi)地城市廉租房的退出機(jī)制

近年來(lái)我國(guó)內(nèi)地城市廉租房住戶退出難的問(wèn)題日益凸顯,已成為困擾政府主管部門的最大難點(diǎn),危及我國(guó)各地廉租房制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。突出表現(xiàn)在一些廉租房住戶,當(dāng)其家庭收入有所提高后,仍將原有的廉租房視為私有財(cái)產(chǎn),出租或轉(zhuǎn)給他人居住。為什么在香港、新加坡等地管理有序、流轉(zhuǎn)良好的公屋(廉租房)制度,在我國(guó)內(nèi)地城市會(huì)遭遇如此困難和尷尬的局面呢?究其原因主要在于:第一,當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地城市廉租房住戶收入動(dòng)態(tài)變化難以監(jiān)測(cè),退出機(jī)制難以發(fā)揮作用。由于現(xiàn)階段我國(guó)內(nèi)地社會(huì)信用體系建設(shè)滯后,個(gè)人信息分散化,廉租房主管部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握廉租房住戶的收入變化。第二,“退房后無(wú)房可住”現(xiàn)狀也使一些城市的廉租房住戶在達(dá)到廉租房退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)難以退出?，F(xiàn)階段我國(guó)內(nèi)地城市經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的數(shù)量較少,遠(yuǎn)不能滿足低收入家庭的需求,那些收入略高于廉租房入住標(biāo)準(zhǔn)的住戶,退房之后,仍為城市社會(huì)低收入群體,他們因無(wú)力購(gòu)房或租房而陷入無(wú)房可住的困境,即便擁有廉租補(bǔ)貼的家庭,也往往找不到合適的住房。第三,對(duì)租賃者拒退或轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為,廉租房主管機(jī)構(gòu)很難訴諸法律。目前我國(guó)內(nèi)地城市廉租房管理,包括廉租房在內(nèi)的現(xiàn)代意義上的住房保障,至今還沒(méi)有建立一套完整的法律體系。從2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》到建設(shè)部等九部委聯(lián)合發(fā)布的《廉租住房保障辦法》,各地廉租房分配和管理上執(zhí)行的法律依據(jù)均為行政法規(guī),遠(yuǎn)不適應(yīng)新形勢(shì)下的工作要求。

因此,解決廉租房住戶退出難的問(wèn)題,關(guān)鍵要建立和健全廉租房合理有序的退出機(jī)制。目前我國(guó)許多城市對(duì)此進(jìn)行了許多有益的探索,歸結(jié)起來(lái)有以下幾個(gè)方面。

1.建立健全城市收入核對(duì)系統(tǒng)和征信系統(tǒng),為廉租房住戶退出提供可靠的信息平臺(tái)和信用平臺(tái)

在取得個(gè)人同意、保護(hù)個(gè)人隱私的前提下,對(duì)申請(qǐng)人的各項(xiàng)收入信息進(jìn)行比對(duì)和匯總,以掌握廉租房住戶全面真實(shí)的收入信息。核對(duì)系統(tǒng)的報(bào)告中若發(fā)現(xiàn)失信行為,將報(bào)送城市征信系統(tǒng)和有關(guān)職能部門,以備參考。

2.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的利益調(diào)節(jié)機(jī)制,加強(qiáng)政府對(duì)城市廉租房的實(shí)際支配能力,推動(dòng)廉租房住戶的有序退出

租賃者將原有廉租房出租或挪作他用,主要是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有利可圖。針對(duì)這種情況,正確的思路是應(yīng)通過(guò)租金等多種形式調(diào)整租賃者的經(jīng)濟(jì)利益,讓不符合條件的租賃者因有廉租房而面臨蒙受重大損失的風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)政府主管部門對(duì)已分配廉租房的實(shí)際支配和調(diào)控能力,形成廉租房住房自行退出的利益機(jī)制。

3.城市住房保障必須系統(tǒng)規(guī)劃、妥善安排,確保廉租房住戶退出后有房可住

在我國(guó)內(nèi)地城市,廉租房住戶退出難的問(wèn)題并不是孤立的,它與當(dāng)?shù)毓沧》抗┙o數(shù)量和商品房?jī)r(jià)格有著密切關(guān)系。一旦城市公共住房數(shù)量短缺和商品房房?jī)r(jià)失控上漲,低收入和中等收入家庭在住房方面將面臨很大困難,在有能力購(gòu)買商品房和符合入住廉租房標(biāo)準(zhǔn)的人群之間必將形成一個(gè)日益擴(kuò)大的群體,在公共住房數(shù)量遠(yuǎn)不能覆蓋所有無(wú)力購(gòu)房的低收入家庭的情況下,廉租房退出將非常困難。因此,作為城市政府,必須規(guī)劃和提供足夠數(shù)量的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房并抑制當(dāng)?shù)馗叻績(jī)r(jià),使處于廉租房和商品房之間的夾層群體,即那些收入稍高于廉租房門檻的人群有房可住,這樣才能為廉租房住戶的有序退出創(chuàng)造適宜外部條件。

4.加快推進(jìn)公共住房立法,建立健全與城市住房保障相配套的完善法律體系

我國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家,只有有法可依,有法必依,才能使廉租房住戶退出難問(wèn)題得到根本解決。因此,應(yīng)以法律的形式規(guī)定政府部門和廉租對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,促進(jìn)廉租住房退出機(jī)制的建立和完善。

在現(xiàn)階段,我國(guó)內(nèi)地城市從根本上解決廉租房住戶退出難的問(wèn)題,建立和健全廉租房退出機(jī)制,不僅需要政府各個(gè)部門相互聯(lián)動(dòng),還需要采取行政管理、市場(chǎng)引導(dǎo)、法律保障和加大房源供給總量相配套的綜合治理手段。

三、我國(guó)內(nèi)地城市廉租房的管理

廉租房管理是廉租房工作的重要組成部分。加強(qiáng)我國(guó)內(nèi)地城市廉租房的管理,不僅需要建立富有成效的管理體制,還需要強(qiáng)化廉租房的租約管理和物業(yè)管理以及相關(guān)服務(wù)。

1.廉租房管理體制的創(chuàng)新

為了提高廉租房的管理水平,當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地城市需要確立新的廉租房管理體制。在廉租房工作起始階段,由于廉租房補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆秶?許多城市通常在政府房管部門下設(shè)立廉租房辦公室負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作,民政部門同時(shí)參與其中。隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)城市廉租房工程建設(shè)的日益重視,享受廉租房補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾某鞘械褪杖爰彝ゴ蠓龆?廉租房工作量和管理難度大大增加,原有廉租房管理機(jī)構(gòu)和人員已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要,因此,迫切需要增加人員編制和更新管理體制。

在這方面,香港公屋(廉租房)管理體制的成熟做法值得借鑒。目前香港公屋(廉租房)的管理由香港房屋委員會(huì)負(fù)責(zé),其管理體制自上而下分為三大部分:一是在香港房屋委員會(huì)物業(yè)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在全港公共出租屋邨(社區(qū))設(shè)立管理組織,負(fù)責(zé)物業(yè)日常工作。二是公屋的租約事務(wù)管理組織,在全港設(shè)立31個(gè)分區(qū)租約管理辦事處,由公職人員提供服務(wù)并負(fù)責(zé)執(zhí)行房屋政策及租約條文。三是在每一個(gè)公共屋邨(廉租房社區(qū))成立由居民代表、物業(yè)經(jīng)理、公職人員等各方人士參加的管理委員會(huì)。此外,在廉租房管理方面,目前廣州市推行市、區(qū)和街道三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的管理體制,也頗有成效。

結(jié)合香港、廣州等地的經(jīng)驗(yàn),在確立新的廉租房管理體制方面,我國(guó)內(nèi)地城市有較大的創(chuàng)新空間。如成立由市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的廉租房管理領(lǐng)導(dǎo)小組,由房管局、民政局、統(tǒng)計(jì)局及相關(guān)部門和辦事處作為成員單位;充實(shí)市、區(qū)廉租房辦公室的力量,根據(jù)廉租房租約管理和物業(yè)管理的需要,內(nèi)設(shè)若干科室;在廉租房住宅區(qū),盡快成立廉租房住宅區(qū)管理委員會(huì)等。

2.廉租房的租約管理

廉租房是政府掌握的社會(huì)公共福利產(chǎn)品,通過(guò)協(xié)議的形式并按照有關(guān)政策規(guī)定租給城市低收入家庭,當(dāng)這些低收入家庭收入有了一定提高后,政府主管部門將終止上述協(xié)議并要求退房,以便安置新的低收入困難家庭入住廉租住房。在這個(gè)過(guò)程中,廉租房的租約管理發(fā)揮著重要的作用。廉租房的租約管理主要是執(zhí)行政府制定的廉租房有關(guān)政策規(guī)定,定時(shí)審查廉租房入住戶的資產(chǎn)變化和各項(xiàng)收入,確保廉租房資源始終處于公平分配、公正使用的狀態(tài),同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行廉租房政策和定期審核租賃協(xié)議條文的執(zhí)行情況,處理廉租房欠租和退房難的問(wèn)題,并負(fù)責(zé)廉租房日常的租約事務(wù)。由于現(xiàn)階段我國(guó)許多城市廉租房補(bǔ)貼和實(shí)物配租的范圍很小,廉租房租約管理的工作量尚不大。但今后隨著廉租房規(guī)模的擴(kuò)大,廉租房的租約管理將成為整個(gè)工作的重頭戲,且工作難度相當(dāng)大。為此,各地應(yīng)抓緊成立廉租房租約管理的專門機(jī)構(gòu),并制定具體實(shí)施細(xì)則。

3.廉租房的物業(yè)管理

廉租房住宅區(qū)的物業(yè)管理是廉租房管理的重要環(huán)節(jié)。在這方面,香港有一整套成熟的經(jīng)驗(yàn)。目前香港公共屋邨(廉租房社區(qū))均設(shè)立物業(yè)管理小組,由社區(qū)工作人員履行管理職責(zé),同時(shí)引進(jìn)物業(yè)服務(wù)代理,由私人物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)小區(qū)物業(yè)管理。香港公屋(廉租房社區(qū))物業(yè)管理常見(jiàn)的問(wèn)題主要涉及保安、防火、空調(diào)機(jī)滴水、高空擲物、清潔及環(huán)境衛(wèi)生和維修保養(yǎng)。為了強(qiáng)化物業(yè)管理,2003年8月,香港各個(gè)公共屋邨(廉租房住宅小區(qū))開(kāi)始普遍推行“公共屋邨管理扣分制”,將入住居民可能發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)分為4類27種。如在公眾地方晾曬衣物,扣3分;亂拋垃圾、噪音滋擾、在屋邨公共場(chǎng)所吸煙或攜帶燃著的香煙等,均扣5分;高空擲物影響環(huán)境衛(wèi)生、隨地吐痰、拒絕房屋署職員入屋進(jìn)行維修工程、在室內(nèi)堆積垃圾引發(fā)衛(wèi)生問(wèn)題等,均扣7分等。凡在2年內(nèi)扣滿16分的住戶將被終止租約并退出住房。上述規(guī)定的主要目的是幫助租房戶戒除有損個(gè)人及公眾衛(wèi)生的不良習(xí)慣,建立持久健康的居住環(huán)境。

當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地城市有必要借鑒香港公屋物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn),加緊研究并出臺(tái)廉租房物業(yè)管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則。

4.廉租房住宅區(qū)的社區(qū)服務(wù)

從我國(guó)內(nèi)地城市廉租房住宅區(qū)的情況看,其社區(qū)服務(wù)面臨著新的挑戰(zhàn)。由于廉租房住宅區(qū)集中居住大批城市低收入困難家庭,其中孤寡老弱病殘者居多,給社區(qū)服務(wù)帶來(lái)新的難題。據(jù)施蕓2008年6月28日在《浙江在線》上的文章《翠苑18幢住進(jìn)26戶困難家庭,廉租房凸顯管理難題》指出,杭州市翠苑一區(qū)社區(qū)18幢,2007年7月開(kāi)始成為杭州市廉租房,入住困難家庭有26戶,其中19戶獨(dú)居戶,無(wú)勞保、無(wú)收入、無(wú)子女的有7人,目前已有數(shù)位老人身患癌癥、白血病、糖尿病或腦梗塞,均需派人照料并墊付大筆住院費(fèi)用,以至于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)工作人員疲于奔命,仍無(wú)法應(yīng)付。類似情況在各地新建廉租房小區(qū)均不同程度存在。

由此可見(jiàn),我國(guó)內(nèi)地廉租房住宅區(qū)迫切需要當(dāng)?shù)卣峁┩晟频呐涮追?wù)。如為入住的孤寡老弱者劃撥專項(xiàng)的應(yīng)急費(fèi)用和出行費(fèi)用,并給予個(gè)人一定資助;建立街道社區(qū)專門服務(wù)隊(duì)伍,為孤寡廉租戶提供生活、醫(yī)療、照料等各項(xiàng)服務(wù)。對(duì)于那些不宜居住廉租房的孤寡老人,應(yīng)由民政部門統(tǒng)一安置到養(yǎng)老院給以照顧。

注釋

①參見(jiàn)何姍、陳文、陳顯玲:《特困戶無(wú)奈棄住金沙州》,《新快報(bào)》2008年4月3日。

②參見(jiàn)張靖欣:《以“舊改新建”方式上海成熟區(qū)嘗試建廉租房》,《上海商報(bào)》2008年3月27日。

責(zé)任編輯:隨 園