推進(jìn)新型城市化必須妥善改造“城中村”

[摘要]“城中村”是我國城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。其主要存在土地利用粗放，管理體制不順，拆遷難度大等問題。要通過加大修編力度，制定區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化法制管理，規(guī)范市場秩序；完善保障體系，全力維護(hù)民利等方式加快改造“城中村”。

[關(guān)鍵詞]“城中村”； 城市化； 土地利用

[中圖分類號]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)14-0043-02

近些年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，縣城用地問題凸顯，一些縣城周邊的村落和耕地逐步納入城市用地范圍，但這些村莊仍維持著集體用地的性質(zhì)，房屋密度大、容積率低、公用設(shè)施不配套，形成了所謂的“城中村”?！俺侵写濉钡拇嬖谥苯佑绊懼鞘行蜗螅萍s了城市的發(fā)展，已成為各級政府在推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中普遍存在的一道難題?？h城“城中村”主要存在以下問題：

一是土地利用粗放?？h城“城中村”大部分隱藏在各個居民區(qū)內(nèi)，多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施落后、宅基地密集區(qū)。長期以來，“城中村”民房建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局雜亂無章。建筑密度較高，建筑間距較小，由此出現(xiàn)了“握手樓”、“貼面房”、“一線天”、“連體式”等“獨(dú)特景觀”。同時，由于“城中村”一般所處的位置比較優(yōu)越，在可觀的房租、高標(biāo)準(zhǔn)的拆遷補(bǔ)償刺激下，村民違法建設(shè)，“新建新擴(kuò)”、“接高翻建”等形式的違法建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，優(yōu)越的區(qū)位條件和國有土地低廉的土地價格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)交易活動活躍，導(dǎo)致由于規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改善而使土地升值的部分國有土地資產(chǎn)流失。經(jīng)過多年的發(fā)展，我縣已基本完成了對主城區(qū)“城中村”大部分集體土地的征用，由政府控制土地一級市場進(jìn)行運(yùn)作。但在城區(qū)土地開發(fā)建設(shè)中，集體土地非法轉(zhuǎn)讓、買賣、出租現(xiàn)象仍時有發(fā)生。特別是受利益驅(qū)動，少數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商以低價直接從集體和個人手中購買“城中村”的集體土地建商品房。少數(shù)居民(村民)通過各種關(guān)系，低價囤積“城中村”的集體土地，牟取巨額利潤。

二是管理體制不順?！俺侵写濉敝車呀?jīng)被城市社區(qū)包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區(qū)，它既像城市又像農(nóng)村，既不是城市又不是農(nóng)村。從管理體制上來看，城市社區(qū)的管理體制與農(nóng)村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別?！俺侵写濉钡男再|(zhì)使城市管理部門管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又乏力。國土部門對這些“城中村”土地數(shù)據(jù)缺乏測繪、統(tǒng)計和儲備，土地利用總體規(guī)劃不詳，相關(guān)法律政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致用地比較亂。如在宅基地處理上，按政策拆舊建新時，村民超出省定使用面積部分，應(yīng)由集體收回，但各村均沒有執(zhí)行，基本上實(shí)行拆一補(bǔ)一，甚至多劃撥使用面積，一戶多宅、非法占用土地現(xiàn)象得不到有效遏制。同時，部分村集體組織和村民受利益的驅(qū)動。亂搭亂建，想方設(shè)法“多吃多占”。如縣城一部分私人樓房在房前屋后打井、圍墻、種植蔬菜、違規(guī)占用人行道和搭建雨棚，公用地被成塊瓜分，不僅造成鄰里糾紛，而且對城市形象造成極大損害。

三是拆遷難度加大。由于我國社會保險起步較晚。目前還沒有形成一個健全的社會保障機(jī)制，農(nóng)民社會保險體系沒有從根本上建立。因此，目前的社會保障機(jī)制還不能很好地解決失地農(nóng)民的基本生活保障問題。同時，由于城市建設(shè)牽動“城中村”土地升值，簡單地把“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用褚咽亲枇χ刂?，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”，矛盾逐步顯現(xiàn)和激化。

要推進(jìn)新型城市化，改造“城中村”已勢在必行。為此建議：

(一)加大修編力度，制定區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)?！俺侵写濉币彩浅鞘械囊粋€有機(jī)組成部分，因此必須把“城中村”的改造納入到城市的整體發(fā)展規(guī)劃中，統(tǒng)一安排，同步實(shí)施。要循序漸進(jìn)，根據(jù)區(qū)域位醬、經(jīng)濟(jì)條件做翔實(shí)調(diào)查，制定詳細(xì)的規(guī)劃和相關(guān)的政策標(biāo)準(zhǔn)。對“城中村”改造可分為重點(diǎn)改造區(qū)域和政策過渡區(qū)域。如在城市中心區(qū)域可制定較為徹底的“城中村”改造規(guī)劃；而對城市邊緣、城市近郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對落后的村莊，可以按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工”的要求，建設(shè)村民公寓小區(qū)，安置拆遷居民，既可改變原農(nóng)村村落的居住形態(tài)，又不使今后城市發(fā)展形成新的“城中村”。

(二)強(qiáng)化法制管理，規(guī)范市場秩序。“城中村”的土地開發(fā)利用和管理必須納入法制化軌道，加大對“城中村”中違法建筑的處罰力度，堅持依法行政。一是查實(shí)情況。要組織專門班子，集中力量對歷年征地總體情況和其中存在的突出問題進(jìn)行全面清理檢查，全面掌握“城中村”商品住宅房項(xiàng)目用地情況、集體土地違法轉(zhuǎn)讓和大規(guī)模圈地情況。建立基本臺賬，逐一進(jìn)行整頓。二是嚴(yán)厲打擊。凍結(jié)商品住宅用地項(xiàng)目審批，對商品房用地進(jìn)行清理，經(jīng)過調(diào)查論證后根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)需要逐步調(diào)整，對部分未通過規(guī)劃、國土審批，直接從集體買地建房的現(xiàn)象，堅決予以打擊，從重進(jìn)行處理；對在建部分，及時依法強(qiáng)行拆除，司法機(jī)關(guān)要給予大力配合和支持，嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)維護(hù)好用地秩序。同時，對當(dāng)前縣城“城中村”出現(xiàn)的超出用地紅線亂圍墻、亂搭棚、侵占道路等市政設(shè)施用地和公共采光用地的建筑，組織力量對多用地部分統(tǒng)一進(jìn)行強(qiáng)行拆除，切實(shí)規(guī)范用地行為，維護(hù)廣大群眾利益，提升城市建設(shè)形象。對“城中村”宅基地改建情況，認(rèn)真宣傳有關(guān)政策，加大清查力度，規(guī)范劃撥面積，對違反政策規(guī)定的，國土、規(guī)劃建設(shè)等有關(guān)部門要依法制止，確?！俺侵写濉备脑熘鸩酵七M(jìn)。三是加強(qiáng)預(yù)防。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃推進(jìn)節(jié)約集約用地，嚴(yán)禁未批先用，防止城市發(fā)展違反規(guī)劃、盲目擴(kuò)張、變相圈占土地等行為。

(三)完善保障體系，全力維護(hù)民利。一是集體土地變?yōu)閲型恋亍？蓪⑿姓逅牱秶鷥?nèi)的所有集體土地通過政府統(tǒng)征的辦法，一次性轉(zhuǎn)為國有土地，并按有關(guān)政策給予征地補(bǔ)償。同時根據(jù)各村實(shí)際，給村集體留下一定面積的發(fā)展建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)歸村集體，其建設(shè)嚴(yán)格按城市規(guī)劃要求實(shí)施。這樣可以有效地改善失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，化解失地農(nóng)民與城市規(guī)劃產(chǎn)生的對抗性矛盾，切實(shí)保障村民失地不失房，失地不失利。二是集體經(jīng)濟(jì)變股份經(jīng)濟(jì)。把每一個“城中村”集體資產(chǎn)，包括政府所給的征地補(bǔ)償，集體土地資產(chǎn)及其他一些辦公樓、市場、商業(yè)用房等資產(chǎn)及經(jīng)營收入，按《公司法》股份制原則，改造成股份制經(jīng)濟(jì)，將股份按照一定的原則分配給每個村民。比如：可根據(jù)村民在本村工作的時間長短，村民原有土地資源收入，集體資產(chǎn)積累等情況，設(shè)置“人口股”和“農(nóng)齡股”，視具體情況合理公正地分配股份，不論這些集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)屬是否在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)生變化(被兼并或整體租賃、聯(lián)合開發(fā)等)，村民均可按股每年從集體經(jīng)濟(jì)中分紅。對此，政府可制定“城中村”集體資產(chǎn)管理及其運(yùn)營方式改革政策。三是村莊變社區(qū)，村民變市民。城中村改造不僅要實(shí)現(xiàn)土地管理的體制轉(zhuǎn)變，更要實(shí)現(xiàn)社會管理的體制轉(zhuǎn)軌。應(yīng)逐步將村委會變?yōu)樯鐓^(qū)居委會，變村民為市民，全面納入城市社區(qū)管理。同時，確保轉(zhuǎn)制后的居民，在入學(xué)、參軍、醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險，尤其是城市低保等方面享受與城市居民同樣的待遇。政府應(yīng)通過勞動與社會保障部門出臺失地農(nóng)民社會保障政策，要求將征地補(bǔ)償費(fèi)用及返回留地開發(fā)所得資金優(yōu)先用于村民社會保障定為基本政策，以消除村民對“城中村”改造、城市建設(shè)拆遷的抵觸情緒。特別在失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府應(yīng)制定相關(guān)就業(yè)政策，對這部分人群特別關(guān)注，把他們的就業(yè)問題與城市下崗失業(yè)人員的再就業(yè)放在同樣重要的位置對待，積極引導(dǎo)他們從事二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)辦社區(qū)服務(wù)，將他們納入勞務(wù)輸出統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行培訓(xùn)和推介，千方百計為其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。