[摘要]我國的《社會保險法(草案)》是在彌補制度缺陷、社會與民眾熱切期盼且呼聲極高的背景下進行擬定和修改的。如何積極穩(wěn)妥地使社會保險立法符合構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，使其沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，切實維護個人自由、平等與尊嚴(yán)，有效地保障民眾的社會保險權(quán)益，值得研究。制定《社會保險法》是對我國當(dāng)前社會保障制度的極大挑戰(zhàn)，同時也是完善社會保障制度的必然要求。本文主要圍繞社會保險法治建設(shè)中的制度完善問題，尤其是公平性、制度統(tǒng)一性、覆蓋范圍、統(tǒng)籌層次、立法時機等問題進行分析和探討。

[關(guān)鍵詞]社會保險法；公平；統(tǒng)一性；覆蓋范圍；統(tǒng)籌層次；立法時機

[中圖分類號]D922.24 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)16-0011-05

立法先行是社會保險制度定型、穩(wěn)定的客觀標(biāo)志，也是建設(shè)我國社會保障體系并實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。當(dāng)前制訂《社會保險法》是對我國社會保障制度的極大挑戰(zhàn)，同時也是完善社會保障制度的必然要求。為盡快走出社會保險法律建設(shè)滯后的困境，應(yīng)在解除人們生活風(fēng)險的后顧之憂的基礎(chǔ)上，全面提升社會保險制度的社會公平性，進一步維護好民眾的社會保障權(quán)益。

一、立法理念：《社會保險法》應(yīng)是形式公平與實質(zhì)公平的統(tǒng)一

理念問題是社會保險立法的重中之重。在以往的改革中，由于對公平與效率關(guān)系的認(rèn)知曾一度被扭曲?！肮胶托蚀嬖趦r值沖突”、“效率的價值高于公平”等觀點較為流行，直接影響了社會保障體系的正常發(fā)展。現(xiàn)在通過糾正理念認(rèn)知，來看社會保障立法的重要任務(wù)，即在調(diào)整利益關(guān)系中實現(xiàn)社會公平尤為重要。正確處理好公平與效率的辯證關(guān)系，就應(yīng)樹立“公平能夠培育效率，效率可以成就公平”的觀點。要堅持公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。社會保障使收入適當(dāng)均等化，在一定程度上照顧到低收入者的實際需要，這既符合建立社會保障體系的基本要求與初衷，也符合市場經(jīng)濟下社會保障改革的世界潮流。應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展的情況下，實現(xiàn)更廣泛的公平。一個好的社會保障制度應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟上可持續(xù)，政治上有凝聚力，在堅持社會共濟原則的基礎(chǔ)上鼓勵每一個公民自強自立，同時確保社會公正。因此社會保障立法的重要任務(wù)在于“在調(diào)整利益關(guān)系中實現(xiàn)社會公正”。積極的人權(quán)保護及以人為本的指導(dǎo)思想在社會保險立法中應(yīng)得到明顯體現(xiàn)。現(xiàn)階段我國實現(xiàn)社會保障權(quán)的主要目標(biāo)是保障各類弱勢群體的基本生活需要，社會保險立法中應(yīng)當(dāng)明確傾斜性保障，這也是對社會保障平等權(quán)利的捍衛(wèi)。

另外，建立公共服務(wù)型政府和加強政府的社會保障責(zé)任亦十分重要。加強我國社會保險立法應(yīng)突出以下重點，即：建立問責(zé)制，把社會保障項目納入政府考核體系：加大財政投入，使社會保障相關(guān)指標(biāo)的增長與GDP的增長相掛鉤；完善社會保障財政預(yù)算體制，已經(jīng)出臺的某些政策因缺乏周密的精算分析而導(dǎo)致失誤，在社會保險立法過程中，必須對五項社會保險進行認(rèn)真精算；規(guī)范籌資渠道，明確財政投入和公眾繳費之間的關(guān)系；政府對社會保障負(fù)有重要的財政責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任，同時還必須推動立法并進行宏觀調(diào)控、規(guī)范、落實政府責(zé)任，例如：基本養(yǎng)老保險應(yīng)由中央財政承擔(dān)補貼責(zé)任，地方分擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任，基本醫(yī)療保險應(yīng)由統(tǒng)籌地區(qū)財政承擔(dān)補貼責(zé)任，但中央的公共衛(wèi)生資源依然要向地方分配；完善管理體制等。

二、覆蓋范圍：明確規(guī)定公民的社會保險權(quán)，實現(xiàn)制度上的全覆蓋

社會保險是社會保障體系的核心和發(fā)展重點，全體國民參保符合國際發(fā)展潮流，應(yīng)逐步向全民皆保的方向發(fā)展。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為。社會保險覆蓋的對象主要是創(chuàng)造社會財富、決定經(jīng)濟成長的人口群體——勞動者，勞動者的社會保險關(guān)系應(yīng)是本法的主體，但也不排斥非就業(yè)人員，如城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老醫(yī)療等。建立城鄉(xiāng)老年補貼制度，對養(yǎng)老保險覆蓋范圍以外的弱勢人群給予保障。對于非正規(guī)就業(yè)者的參保問題應(yīng)認(rèn)真研究，這個群體收入大都較低而繳費負(fù)擔(dān)太重，應(yīng)與有單位的人員有所區(qū)別。應(yīng)對進城務(wù)工的農(nóng)村居民、非正規(guī)就業(yè)、中斷社保關(guān)系的人員、困難企業(yè)職工等的社會保險權(quán)益給予重點維護。需要制定有遠見的條款。外國人在華參保的問題、雙邊權(quán)益的問題，也應(yīng)當(dāng)明確。對港澳臺人員的參保作出規(guī)定，這是國家立法保護公民合法權(quán)益的體現(xiàn)。關(guān)于公務(wù)員，草案只涉及了基本養(yǎng)老保險，其他險種是否參加需要進一步確定。全額撥款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險不再比照公務(wù)員進行。應(yīng)妥善平衡各方面的利益關(guān)系。同時，完善的社會保險項目應(yīng)該按照勞動者和非勞動者區(qū)分，不應(yīng)該以城市和農(nóng)村區(qū)分，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障以及突破戶籍制度是大勢所趨，而草案第18條的規(guī)定似乎有違于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強化了戶籍制度。

三、明確選擇：適度統(tǒng)一還是完全統(tǒng)一

城鄉(xiāng)、各地區(qū)的群體實行統(tǒng)一的制度往往最能體現(xiàn)公平性，因而也是最理想的制度目標(biāo)，但要做到全國全民全覆蓋還有一個過程。近年來，對社會保險制度“碎片化”的批評充斥媒體，在為農(nóng)民工設(shè)計養(yǎng)老保險制度過程中，有反對者認(rèn)為設(shè)計一種獨立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度會加劇“碎片化”?！八槠碧刂钢贫热狈y(tǒng)一性，例如養(yǎng)老保險就有四套政策：城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險，這使覆蓋不同人群的多種制度并存，費率、計算辦法、保險地管理運作、個人賬戶的記賬利率均不統(tǒng)一。統(tǒng)籌層次低。全國由2000多個統(tǒng)籌區(qū)分別管理，若再加上統(tǒng)籌更加分散的醫(yī)療保險，全國有幾千個經(jīng)辦機構(gòu)分別管理著養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險業(yè)務(wù)。今后實行統(tǒng)一制度是大目標(biāo)，而階段性的目標(biāo)是要“人人有保障”。

關(guān)于公務(wù)員和事業(yè)單位的社會保險亦是一個非常熱門的話題。對公務(wù)員實行單獨的制度有一定道理，國際上有太多的先例甚至成了通行做法。問題在于事業(yè)單位要納入統(tǒng)一制度改革，而對公務(wù)員要改革嗎?把事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老制度拉齊是否公平?草案回避了這些問題。公務(wù)員的養(yǎng)老保險可由國務(wù)院另行規(guī)定，但至少應(yīng)當(dāng)明確方向，否則沒有任何約束。

事業(yè)單位的改革要貫徹系統(tǒng)性原則。一方面，機關(guān)事業(yè)單位二者的改革應(yīng)聯(lián)動，以利于統(tǒng)籌，防止步調(diào)不一致。改革要有利于端正事業(yè)單位的服務(wù)方向。凝聚公共服務(wù)部門的人心，增強協(xié)作，而不是在公共服務(wù)體系內(nèi)制造或強化利益分化，從而產(chǎn)生扭曲公共服務(wù)等負(fù)面影響。另一方面，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案設(shè)計要符合建立社會化保障的長遠目標(biāo)。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革要成為具有系統(tǒng)性、科學(xué)合理性的事業(yè)單位總體改革方案的有機組成部分。要以事業(yè)單位的分類改革為前提，科學(xué)合理地研究養(yǎng)老金制度和制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免削峰填谷、向底線賽跑。應(yīng)當(dāng)重新審視財政資金分配與社會保障開支的關(guān)系，并且引入國際比較的因素進行分析。在當(dāng)前，對這項改革應(yīng)慎之又慎，要將事業(yè)單位養(yǎng)老金改革進行綜合平衡后再選擇。在職業(yè)年金制度尚未建立的情況下，要防止這項涉及面廣的改革因考慮不周而與當(dāng)前“保增長、擴內(nèi)需、促民生、保穩(wěn)定”的政策相沖突。

農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工等群體的社會保險未來的基本框架以及發(fā)展方向如何，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。另外他們的社會保險制度將來會遇到銜接或統(tǒng)一、整合的問題，也應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一、整合的方向。而新農(nóng)合原則上應(yīng)該作為醫(yī)療保險的一部分，由三項制度共同組成醫(yī)療保險體系。工傷保險是一個小險，統(tǒng)一制度相對容易，不能不同群體實行不同制度。

《社會保險法》還應(yīng)該進一步明確立法機關(guān)和行政機關(guān)的責(zé)任，以利于問責(zé)制的推行；從社會保險制度的內(nèi)在要求看，征收、管理、發(fā)放等應(yīng)該是系統(tǒng)而完整的體系。此外，要積極有效地推進配套改革，社會保險不是孤立的制度安排，在實踐中它特別需要同步推進相關(guān)的配套改革，尤其是戶籍制度改革、財政體制改革、衛(wèi)生體制改革和社會建設(shè)等。只有實現(xiàn)相關(guān)政策的配套改革與良性互動。才能在獲得單項制度建設(shè)成就的同時，促使綜合效能的穩(wěn)步提升。

四、統(tǒng)籌層次：創(chuàng)造條件推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

由于基本養(yǎng)老保險制度長期停留在地方分割、低統(tǒng)籌層次上，已經(jīng)或正在造成嚴(yán)重后果，直接損害著制度的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，基本養(yǎng)老保險關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)。已經(jīng)成為制約我國社會保險事業(yè)發(fā)展的突出問題。由于無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，跨地區(qū)就業(yè)勞動者的繳費年限不能累計計算。致使很多勞動者不能享受基本養(yǎng)老保險待遇，造成勞動者參保積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退保的情況，企業(yè)也有意見。為解決這一問題，《社會保險法(草案)》規(guī)定：個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。個人退休時，基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統(tǒng)一支付。

基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是刻不容緩的既定目標(biāo)，強力推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是完善基本養(yǎng)老保險制度的治本之計，是這一制度公平性與有效性的本質(zhì)要求，是維系全國統(tǒng)一的勞動力市場體系的內(nèi)在要求，是建立全國統(tǒng)一的公平競爭市場體系的必然體現(xiàn)，也是實現(xiàn)這一制度財務(wù)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。只有實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，才能統(tǒng)一不同地區(qū)的費率，實現(xiàn)繳費地區(qū)和單位之間的公平競爭，才能在維護勞動者自由流動和維系勞動力市場統(tǒng)一的條件下實現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的人力資源優(yōu)化配置，并確保勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益不在流動中受損，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同收入群體之間責(zé)任的公平分擔(dān)，使基金在統(tǒng)籌調(diào)劑使用中實現(xiàn)效益最大化，最終促使基本養(yǎng)老保險制度的自我平衡與自我完善。中央政府應(yīng)當(dāng)在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，著眼于國家整體利益和與制度健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要，盡快將精力轉(zhuǎn)移到強力推進全國統(tǒng)籌上來。

國務(wù)院已提出2012年實行全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。據(jù)人力資源社會保障部公布2008年全國社會保險情況看。截至2008年底全國共有17個省區(qū)市實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。逐步提高社會保險基金統(tǒng)籌層次是大趨勢，長遠目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。為此，草案中規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌。

有關(guān)實行全國統(tǒng)籌的條件具備問題，亦有爭論。為全體國民實行統(tǒng)一的社會保障號碼完全可行，但各地社會保險制度分散，地方利益難以解決。在財政分灶吃飯、信息不對稱的情況下，全國統(tǒng)籌會出現(xiàn)利益關(guān)系的問題，因此要注意全國統(tǒng)籌的新問題：第一，全國統(tǒng)籌意味著事權(quán)上移。以及中央財政的責(zé)任更加重大，將來一旦入不敷出，責(zé)任勢必由中央承擔(dān)；并且與中央博弈的主體會增多，博弈問題的加重會使管理難度加大以及運行成本增加。第二。管理的難度逐步加大是否導(dǎo)致新的不公平。如果實行全國統(tǒng)籌，經(jīng)濟發(fā)展高度不均等，工資水平差異過大，全國統(tǒng)籌的基數(shù)是按照全國平均工資計算，還是按照當(dāng)?shù)仄骄べY計算?養(yǎng)老金調(diào)整是否能按一個水平調(diào)整?一些基本問題是必須妥善處理的，例如：盡快建立全國統(tǒng)一集中的養(yǎng)老保險經(jīng)辦體制，奠定全國統(tǒng)籌的組織基礎(chǔ)；實行新、舊財務(wù)分離辦法，解決全國統(tǒng)籌中不可回避的涉及管理成本和運行成本的問題；建立基本養(yǎng)老保險專項預(yù)算制。以明確中央與地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)與激勵約束機制；盡快明確參保權(quán)益記錄規(guī)則，并為下一步全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。

五、經(jīng)辦管理：建成統(tǒng)一、科學(xué)合理、高效的經(jīng)辦管理體系

社會保險事業(yè)涉及千千萬萬的企業(yè)和用人單位。以及數(shù)量龐大的非正規(guī)就業(yè)群體、城鄉(xiāng)居民，涉及幾億參保人的切身利益。社會保險業(yè)務(wù)管理是提高工作效率和服務(wù)水平、強化基金管理的重要環(huán)節(jié)。為保證社會保險業(yè)務(wù)管理工作，包括基金籌集、社會保險登記和社會保險費的申報繳納、社會保險的記錄和待遇支付這個多環(huán)節(jié)、體系龐大的社會系統(tǒng)工程實現(xiàn)少差錯、零差錯的高效正常運轉(zhuǎn)，準(zhǔn)確無誤地服務(wù)對象，建設(shè)好全國統(tǒng)一的社會保險信息平臺，增強經(jīng)辦能力，至關(guān)重要。要實現(xiàn)“不漏一戶、不少一人”的擴面經(jīng)辦計劃，隨著社會保險信息網(wǎng)絡(luò)的建立、個人社會保障卡的建立，社會保險關(guān)系的建立、轉(zhuǎn)移、接續(xù)和終止將更加規(guī)范，可對參保人的社會保險關(guān)系記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生。

由于社會保險普遍處于低層次的地方統(tǒng)籌，雖然國家實行了“金保工程”，但各地開展的信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，信息記錄欠完整，地方規(guī)劃的信息建設(shè)方案與全國將要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)存在差異性，這不僅會導(dǎo)致無法建立全國統(tǒng)一并可快捷傳遞的社會保險信息系統(tǒng)，而且不利于提高社會保險信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量。

草案增加了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的一些義務(wù)，例如：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季度向社會保險監(jiān)督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務(wù)所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計，審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開等。

《社會保險法(草案)》中規(guī)定了社會保險計劃的執(zhí)行問題，明確了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的名稱、定位、職責(zé)，即明確其資金籌集、基金管理、待遇發(fā)放的職責(zé)。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要保持競爭性和活力，勞動保障行政部門和經(jīng)辦機構(gòu)要管辦分離，改革社保經(jīng)辦機構(gòu)。中央直接管控社會保障事業(yè)，基金的管理體制要增加中央調(diào)節(jié)的能力，從體制上確立中央政府的權(quán)威。還應(yīng)該統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)和征收機構(gòu)的名稱，我國曾對稅務(wù)部門征收還是社保機構(gòu)征收爭論激烈，實際上即便是稅務(wù)機構(gòu)征收，也僅僅是代理社保機構(gòu)執(zhí)行，不應(yīng)該既有經(jīng)辦機構(gòu)又有征收機構(gòu)，兩者應(yīng)該統(tǒng)一。

總之，國家應(yīng)盡快停止各行其是的地方社會保險信息化建設(shè)，加大信息化建設(shè)的財政資金投入，盡快建立起全國統(tǒng)一、規(guī)范的社會保險信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，并完善相關(guān)的統(tǒng)計制度，為社會保險制度的建設(shè)與發(fā)展創(chuàng)造必需而重要的基礎(chǔ)性條件。

六、監(jiān)督管理：有效實施多方監(jiān)督

社會保險基金是老百姓的“保命錢”，相關(guān)經(jīng)辦機構(gòu)不得隨意支配，因此社會保險監(jiān)督非常重要。草案增加了國家和地方在這方面的監(jiān)管職能，規(guī)定國家應(yīng)對社會保險基金實行嚴(yán)格監(jiān)管；縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵和支持社會各方面參與社會保險的監(jiān)督；統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會。掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。監(jiān)督機構(gòu)一定要獨立，明確監(jiān)督的流程，并且不只是工會的監(jiān)督，其他社會組織也要參與監(jiān)督。建議明確設(shè)立一個實體機構(gòu)，自上而下開展監(jiān)督管理。

七、合理定位：將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險納入醫(yī)療保險體系

新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險是自愿性質(zhì)的，而且?guī)в休^多福利性，屬于向社會保險過渡的形式。社會保險法規(guī)范的是社會保險行為，其特征是基于社會成員的基本風(fēng)險、政府的基本責(zé)任以及保險手段的運用。對新農(nóng)合應(yīng)按社會保險的這些特征來改造。

在定性上把新農(nóng)合作為醫(yī)療保險很有必要，而且應(yīng)該統(tǒng)一管理，以利于推動改革，早日實現(xiàn)全民醫(yī)保。目前城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合是兩種制度，二者的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一需要循序漸進，以減少今后制度整合的隱患，應(yīng)盡快統(tǒng)一經(jīng)辦機制，使之符合社會保險制度分散風(fēng)險和提高效率、節(jié)約成本的要求。

八、逐步調(diào)整：領(lǐng)取養(yǎng)老保險的年齡與最低繳費年限

這涉及體力勞動者和腦力勞動者勞動分工帶來的利益關(guān)系問題，也涉及統(tǒng)籌考慮困難企業(yè)和非困難企業(yè)以及壟斷企業(yè)中的利益關(guān)系問題。綜合考慮，目前規(guī)定的十五年繳費年限可以暫不變，但應(yīng)該逐步提高退休年齡。從制度的可持續(xù)發(fā)展以及我國保障水平的合理性來看，繳費年限應(yīng)該逐步延長。

無論是從基金角度，還是從權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、人口預(yù)期壽命、國際趨勢等角度來看，退休年齡與領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的年齡應(yīng)當(dāng)分開，改革退休年齡需要循序漸進。應(yīng)在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度中設(shè)計一種鼓勵延遲退休的政策，當(dāng)然這種設(shè)計要符合科學(xué)性，理性思考。應(yīng)當(dāng)把彈性退休年齡和延遲退休年齡結(jié)合起來，并且對延遲退休年齡制訂一個過渡辦法，例如領(lǐng)取養(yǎng)老金者若就業(yè)，可根據(jù)就業(yè)收入的額度適當(dāng)降低養(yǎng)老金水平，以此緩解巨大的就業(yè)壓力。

九、預(yù)防風(fēng)險：明確失業(yè)預(yù)防和工傷預(yù)防的重要性

《社會保險法(草案)》應(yīng)當(dāng)對發(fā)揮失業(yè)保險、促進就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的作用進行強調(diào)，因為失業(yè)保險本身就具備保障生活、促進就業(yè)和預(yù)防失業(yè)“三位一體”的功能。人力資源和社會保障部曾會同財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)過《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》，明文規(guī)定可以使用失業(yè)保險基金對困難企業(yè)給予崗位補貼和社會保險補貼，這正體現(xiàn)了失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)的功能。而工傷保險的預(yù)防、補償、康復(fù)“三位一體”功能是國際發(fā)展趨勢。亦應(yīng)當(dāng)對工傷保險基金用于工傷預(yù)防進行規(guī)定。

十、補充保險：建立和完善多層次保險體系

國際經(jīng)驗表明，社會保障應(yīng)實行國家主辦、多種補充的原則。即便是擁有成熟社會保險體系的發(fā)達國家，除國家統(tǒng)籌規(guī)劃和實施的、法定的基本社會保險以外，大都建立了多層次保險體系。我國發(fā)展補充性保險具有特殊意義，國家應(yīng)鼓勵有條件的單位、社團、個人積極參與多種補充性保障形式的舉辦，并對補充保險作出規(guī)定，以便規(guī)范管理。

十一、法律頒布的時機：立法速度應(yīng)服從立法質(zhì)量

社會保障的內(nèi)容、水平和方式，一般受到一個國家政治、經(jīng)濟和社會乃至歷史文化等因素的影響，在一個國家選擇或者設(shè)立保障制度的時候必須綜合考慮這些因素，從而建立起合理、規(guī)范、可行的社會保障體制。我國是一個法制發(fā)展中國家，政策優(yōu)先狀態(tài)將持續(xù)。目前我國的社會保障無論從理念層面、制度層面，還是操作層面都還在不斷發(fā)展中，眾多的問題尚待探索和解決。

人們往往把《社會保險法》想象得具有較大的可操作性，這是因為其基本的理念、原則和目標(biāo)在《憲法》中早已明確，而《憲法》、《勞動法》等都是《社會保險法》的上位法，那么，作為位階較低的《社會保險法》應(yīng)更具可操作性。事實上，雖然《社會保險法(草案)》將五個險種分章進行了規(guī)定，并將各險種現(xiàn)行有效的成熟做法納入其中，明確了參保人的權(quán)利義務(wù)，使草案內(nèi)容更為充實?？刹僮餍愿鼜姟Ｈ欢谠S多問題上仍顯空泛，特別是一些重要環(huán)節(jié)未能涉及，授權(quán)的條款亦較多，這將導(dǎo)致地方政府執(zhí)行起來易“走樣”。

社會保障制度改革涉及千家萬戶和社會各方面的利益，是一項十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，稍有不慎，容易引發(fā)社會矛盾，因此一項政策的出臺和調(diào)整，必須符合國情國力和社會成員的需求，以及社會各方面的承受能力。同時還要堅持由近及遠、逐步完善、保持政策連續(xù)性、相對穩(wěn)定和銜接配套，使改革既有聲有色，又能平穩(wěn)過渡。確定《社會保險法》的正式出臺時機要慎重，盡管從立法的要求看?？滩蝗菥彛⒎ǖ馁|(zhì)量更重要，既要積極又要穩(wěn)妥。

十二、立法內(nèi)容：堅持少而精原則

鑒于目前我國的社會保險制度正處于建設(shè)與完善的關(guān)鍵時期，不少重大問題一時難有定論，或者說一些具體制度還處于未定性、未定型的過程之中，重大問題尚未達成共識，因而這時的立法所體現(xiàn)的應(yīng)是原則性的，例如對社會保險的基本原則、發(fā)展方向、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險體系的基本架構(gòu)等基本問題以及長遠問題應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定，而對各險種的具體費率、待遇水平、計發(fā)辦法、過渡措施等操作性問題則不宜太具體，可以留待行政法規(guī)來解決。必要的回避是可以理解的，例如該法在討論過程中充滿了部門之間的利益博弈，難以用協(xié)調(diào)和配合的方法打破僵局。只能采取回避或授權(quán)，例如第57條，“社會保險費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定”。如果由于缺乏完整性和前瞻性，匆忙出臺正式而詳細的《社會保險法》，是不可能解決全部潛在問題的。通過不斷打補丁解決眼前問題是我們過去的無奈之舉，當(dāng)然也給后來的立法增加了難度。因此明智的做法是堅持少而精原則，既為以后留下修訂空間，又能保證該法的可執(zhí)行性。不過，通過制定《社會保險法》，可以讓我們借立法之機冷靜審視制度的建構(gòu)，從而發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整思路，解決好制度設(shè)計問題。

十三、結(jié)語

在貧富差距持續(xù)擴大、勞資關(guān)系失衡、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間發(fā)展不平衡等社會矛盾日趨尖銳的情況下。整個社會對公平正義的訴求不斷攀升。應(yīng)通過相應(yīng)的社會保障制度安排使全體國民能夠合理分享到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。以緩解社會矛盾，因而共享是社會保險法公平和正義理念實現(xiàn)的基本途徑。需要解決的理念層面的問題是：以公平為社會保險法的首要價值取向，以共享為社會保險法的價值理念。社會保險法應(yīng)立足于構(gòu)建無漏洞的全民社會保障體系，通過法律的剛性約束，將各項目所應(yīng)覆蓋的人群全部納入，使社會保障惠及全民，盡快明確各具體項目的統(tǒng)籌層次及待遇結(jié)構(gòu)，使得各地區(qū)、各群體均能夠合理分享發(fā)展成果。

需要落實的立法層面的問題是：由分散立法向相對集中立法發(fā)展；由地方立法向中央立法發(fā)展；加快社會保險立法，并使社會保險立法項目協(xié)調(diào)發(fā)展；強化社會保險的執(zhí)法和監(jiān)督；辨證考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與社會保障立法的一體化問題；促進我國社會保障制度與國際社會保障制度接軌等。

綜上，加快構(gòu)建中國特色的《社會保險法》迫在眉睫，由于立法受制于基本國情以及制度定型、成熟的程度，因此立法速度要服從于立法質(zhì)量。我國應(yīng)當(dāng)爭取在2012年前構(gòu)建起中國特色的社會保障法律體系框架，在2020年前形成成熟的中國特色的社會保障法律體系，這個時間表中自然包含了《社會保險法》這一主干的法律，最終目標(biāo)是實現(xiàn)所有社會保障事務(wù)全部納入法律規(guī)范的軌道，并且，任何新保障項目的設(shè)立以及對原有社會保障制度的修訂，均必須由立法機關(guān)通過立法與修正的方式來確立，這樣，我國的社會保障才是真正成熟的法制化事業(yè)。

責(zé)任編輯 史小今