推進(jìn)“公推直選”需要注意的三個問題

[摘要]推進(jìn)“公推直選”改革，需要注意克服自上而下權(quán)力推動的缺點，要注意與規(guī)制的健全完善和監(jiān)督罷免機(jī)制相協(xié)調(diào)、相配套。

[關(guān)鍵詞]基層黨組織； 公推直選； 配套措施

[中圖分類號]D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007—1962(2009)16—0016—02

黨的十七大以后，“公推直選”改革已經(jīng)從局部試驗轉(zhuǎn)向了全面鋪開，但要保證這項改革能夠持續(xù)健康地推進(jìn)下去。需要注意克服權(quán)力推動、規(guī)制和監(jiān)督等方面的缺點、缺損和缺位問題。

一、“公推直選”改革要注意克服自上而下權(quán)力推動的缺點

“公推直選”起始于農(nóng)村基層黨組織的選舉。之所以首先在農(nóng)村地區(qū)展開，是因為以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革首先瓦解了農(nóng)村中的單位即人民公社，為村民自治奠定了基礎(chǔ)，而“公推直選”最初就是農(nóng)村黨組織為了協(xié)調(diào)與村民自治的關(guān)系、化解干群和社會矛盾而作出的適應(yīng)性變革。但是“公推直選”這種具有自發(fā)秩序特征的改革，在得到自上而下肯定并得以在全國大力推進(jìn)以后，便具有了更多的“人為設(shè)計”和組織部門權(quán)力推動的特征。雖然自上而下地鼓勵和推廣。對于基層黨組織更主動地進(jìn)行“公推直選”改革，并保證“公推直選”推進(jìn)的有序性，具有重要作用，但是動員式或以行政方式要求的“公推直選”，也容易充斥長官意志，或以組織意圖掩蓋民意選擇，或偏離基層實際，反而降低黨員和群眾參與的積極性。雖然目前有些地方黨員和群眾的平均參與率達(dá)到了90％甚至更高，但在參與的動機(jī)上。往往是服從組織安排大于自覺自愿。而當(dāng)某些地方黨委和基層干部感到“公推直選”的進(jìn)程與自身利益相左時，也會趨向于做表面文章，把上級黨委關(guān)于“公推直選”的相關(guān)制度和文件精神停留在紙上、會議上，使“公推直選”有名無實，成為應(yīng)付上級檢查、政績考核的應(yīng)景之作，或演變成走了樣的政治秀?？梢?，全面推進(jìn)“公推直選”要注意克服自上而下強制性制度改革的缺點。要通過上下有機(jī)結(jié)合和良性互動，促進(jìn)“公推直選”的深入發(fā)展。

首先，上級黨組織對“公推直選”施加影響，使之處于可控范圍內(nèi)的策略是必要的。但這種策略必須以保障黨員和群眾的選擇權(quán)和決定權(quán)為出發(fā)點，以引導(dǎo)為方式，而不是限制、操縱民主選舉。上級黨組織要改變過去直接管“人頭”的“權(quán)力邏輯”，而轉(zhuǎn)向通過制定和運作規(guī)則、程序，以保障黨員和群眾對干部的選擇權(quán)和決定權(quán)。保證選出民意基礎(chǔ)高、能力強、作風(fēng)正派的干部上來。

其次，上級黨組織的積極引導(dǎo)，必須建立在尊重基層的首創(chuàng)精神和總結(jié)基層實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。這既包括及時總結(jié)和推廣不同地區(qū)基層黨組織“公推直選”的主要做法，以及基層解決一些與“公推直選”有關(guān)的深層次問題的配套措施，又包括與基層一起商量相應(yīng)的措施和辦法，以幫助基層解決在實踐中遇到的依靠基層自身的力量不能解決的問題。這樣，既可以鼓勵和調(diào)動基層的積極性。又能夠把好的做法及時推廣開來，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行實驗，用實踐來檢驗其適用性和可行性。通過總結(jié)——推廣——再總結(jié)——再推廣。把面I臨的問題研究得更深一些、解決得更好一些，把“公推直選”引向健康發(fā)展的軌道。

第三。大力推進(jìn)“公推直選”要避免“想當(dāng)然”，要充分考慮利益因素對“公推直選”的影響。同樣是“公推直選”，在城市，由于社區(qū)黨員和群眾與社區(qū)黨組織的聯(lián)系較為松散，“公推直選”與社區(qū)黨員和群眾的利益關(guān)聯(lián)性不大，因此黨員和群眾參與“公推直選”的動力疲怠成為一個普遍現(xiàn)象；而在農(nóng)村，土地集體所有制使村莊成員之間的共同利益得以形成，這種利益共同體使得農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其書記在鄉(xiāng)村社會中處于一個十分特殊的地位，其品質(zhì)的好壞、能力的高低、作風(fēng)的優(yōu)劣，直接關(guān)系到每一位村民切身利益的維護(hù)，因而農(nóng)村黨員和群眾參與“公推直選”的積極性就遠(yuǎn)高于城市社區(qū)的黨員和群眾。這些差異決定了自上而下地鼓勵和推廣“公推直選”，切不可“一勺燴”，而是要充分利用與黨員、群眾直接利益相關(guān)的或社會生活中現(xiàn)實存在的能夠激發(fā)、支持和保護(hù)民主意識生成和發(fā)展的各種因素。逐步培育黨員和群眾民主參與的價值觀和規(guī)則意識。“公推直選”改革只有與黨員、群眾民主觀念的培育和政治心理的塑造結(jié)合起來，才會有堅實的基礎(chǔ)。

二、“公推直選”改革要注意與規(guī)制的健全完善相協(xié)調(diào)

雖然黨的十六屆四中全會決定和十七大報告已經(jīng)為“公推直選”改革提供了強有力的政策支持，但頒布實施于1990年6月的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》因嚴(yán)重滯后于基層黨內(nèi)選舉改革的實際，又使“公推直選”處于違法違規(guī)狀態(tài)。比如，《暫行條例》第三章第十六條規(guī)定：“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進(jìn)行選舉”，而“公推直選”實踐已經(jīng)完全突破了這一規(guī)定，不僅候選人提名形式有黨員自薦和黨員(群眾)聯(lián)名推薦等，而且書記、副書記的產(chǎn)生也由黨員大會直接投票產(chǎn)生。當(dāng)然，規(guī)章制度滯后于政策指導(dǎo)下的改革是不可避免的。但長期滯后不利于“公推直選”改革的順利推進(jìn)。因此，有必要根據(jù)黨的十七大精神對現(xiàn)有的規(guī)章制度予以修改或制定全國性的試行辦法，使“公推直選”有章可循、有法可依，實現(xiàn)政治合法性與法規(guī)合法性的“動態(tài)統(tǒng)一”。

“公推直選”的有序推進(jìn)，需要正確處理好黨外群眾參與與尊重黨員民主權(quán)利的關(guān)系。按照《黨章》第十一條規(guī)定：黨的各級委員會的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志，“候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀討論?？梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)和差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人?！边@就是說只有正式黨員才有提出基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人的權(quán)利，而非黨員的群眾不享有這種權(quán)利。顯然，不少地方的“公推直選”已經(jīng)超出了這一限定。由此帶來的問題是。在“公推直選”實踐中，對某個人選，黨員與群眾有不同看法怎么辦?如何界定黨內(nèi)選舉與黨外群眾推舉的界限，如何既能保證當(dāng)選者具有良好的群眾基礎(chǔ)，又能夠充分尊重黨員的民主權(quán)利，強化黨員的角色意識和對黨內(nèi)生活嚴(yán)肅性的認(rèn)識。這就需要在制度上通盤考慮，并加以規(guī)范。此外，“公推直選”要能夠真正落實和保障廣大黨員的知情權(quán)和參與權(quán)，還必須進(jìn)一步細(xì)化和完善操作環(huán)節(jié)和程序，避免在實際操作中出現(xiàn)有悖于民主原則的具體做法。在選舉過程中，應(yīng)建立獨立的選舉監(jiān)督委員會，并對其人員、地位、職責(zé)范圍等作出明確規(guī)定，加大選舉監(jiān)督的力度，克服目前選舉基本上由上級黨組織監(jiān)督或者指定人員監(jiān)督而缺乏公正性的狀況。為了保障選舉“秘密原則”的實現(xiàn)，可以增加設(shè)立秘密投票箱等制度化、操作性強的規(guī)定，以提高民意表達(dá)的真實性；可以通過規(guī)范選舉環(huán)節(jié)，提高“人為操作”的難度，減少不規(guī)范的權(quán)力介入，防止非理性行為和舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高選舉質(zhì)量。

三、“公推直選”改革要注意與監(jiān)督罷免機(jī)制相配套

“公推直選”作為黨內(nèi)選舉改革所取得的重要進(jìn)步，要使之成為不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程，就需要有相應(yīng)的監(jiān)督罷免機(jī)制相配套。黨內(nèi)選舉包括“授權(quán)”和“收權(quán)”兩個重要環(huán)節(jié)，對黨員來說，只有有權(quán)將自己選上去的人再“拉”下來，選舉權(quán)的行使才是完整的?！肮浦边x”體現(xiàn)的是民主授權(quán)，但僅僅停留在授權(quán)層面是不夠的，如果沒有建立民主收權(quán)的機(jī)制和程序?！肮浦边x”的成果就難以通過制度鞏固下來。雖然早在1982年9月黨的十二大通過的《黨章》就將“要求罷免或撤換不稱職的干部”規(guī)定為黨員的一項基本權(quán)利，但這項權(quán)利始終停留在原則規(guī)定上而沒有落實到制度和操作層面，由此造成“授權(quán)”和“收權(quán)”的不對稱。而2003年12月頒布實施的《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》雖然首次把“罷免或撤換”確定為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度，并對相關(guān)要素作了規(guī)定，但由于只涉及黨的地方委員會中的委員(包括紀(jì)委委員)的罷免權(quán)和對委員的罷免，且仍然缺乏付諸實施的具體程序，因此既不適用于罷免基層黨組織書記等領(lǐng)導(dǎo)班子成員，也不涉及普通黨員的罷免權(quán)，即使要參照。也無明文規(guī)定的具體操作程序。顯然，如果對“公推直選”產(chǎn)生的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員不能明確黨員作為監(jiān)督罷免的主體與操作問題，或者沿用過去那種由上級黨組織調(diào)動或中止下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)人或委員工作的做法，那么“公推直選”的意義和民主的真實性就會大打折扣。

由于黨內(nèi)選舉包含著黨員民主選舉黨員干部和要求罷免或撤換不稱職干部兩個方面的內(nèi)容，因此實行“公推直選”的一個同時性要件。就是監(jiān)督罷免機(jī)制的獨立有效運作。但是，按照《黨章》規(guī)定，黨員提出罷免或撤換要求的主要依據(jù)是“不稱職”，那么，“不稱職”的標(biāo)準(zhǔn)又是什么?如果說，違法違紀(jì)、嚴(yán)重失職、失誤造成重大損失、嚴(yán)重后果或惡劣影響的“不稱職”標(biāo)準(zhǔn)，還比較好判斷和把握的話，那么對政治素質(zhì)方面存在的突出問題、組織領(lǐng)導(dǎo)能力差、工作實績差等“不稱職”的標(biāo)準(zhǔn)，就比較難以確定。雖然一些地方在“公推直選”改革的實踐中，也對與之相配套的監(jiān)督罷免機(jī)制進(jìn)行了積極的探索，如2007年7月成都市開展了換屆后首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記民主評議會，凡是黨員群眾滿意率低于50％的，經(jīng)組織認(rèn)定，可啟動罷免。但民主評議也需要有客觀、公正的指標(biāo)體系，否則也會存在相當(dāng)大的人為因素，因此，有必要結(jié)合基層的工作實際和黨組織的職責(zé)要求，對“不稱職”的概念作出科學(xué)、定量、客觀的界定。

當(dāng)然，要真正保證“公推直選”發(fā)揮應(yīng)有的功能和取得相應(yīng)的績效，關(guān)鍵還在于權(quán)力分立制衡的制度安排。只有當(dāng)權(quán)力不再集中于一個人或單一系統(tǒng)的時候，直接選舉基層黨組織書記等領(lǐng)導(dǎo)班子成員才是安全的，否則黨員在投票結(jié)束之后，就有可能從黨內(nèi)選舉的“主體”又退回到原來的權(quán)利“虛置”地位。

總之，“公推直選”作為基層黨內(nèi)民主建設(shè)和黨內(nèi)選舉改革的創(chuàng)新之舉，需要注意避免單向突破的局限性，而與相關(guān)環(huán)境、制度、機(jī)制的配套發(fā)展和改革相銜接。進(jìn)而獲得質(zhì)的發(fā)展。

責(zé)任編輯 余巖