張淑瓊 宗旭蘇

一、問題的提出

農(nóng)民工子女的教育問題是新時(shí)期社會(huì)建設(shè)中“學(xué)有所教”的重點(diǎn)和難點(diǎn),關(guān)乎教育子系統(tǒng)是否平衡,直接與和諧社會(huì)的構(gòu)建密切相連。來自勞動(dòng)和社會(huì)保障部的最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明,隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到2.1億人。數(shù)以千萬計(jì)的流動(dòng)人口子女的教育問題也隨之凸顯。[1]目前浙江農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)和城市本地全部就業(yè)人數(shù)的比值已經(jīng)達(dá)到了46∶100,這說明農(nóng)民工為城市的稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)。從這個(gè)角度來說,農(nóng)民工子女也應(yīng)合情合理地享受城市基礎(chǔ)教育資源。如何解決農(nóng)民工子女的教育問題, 也是黨和政府高度關(guān)注并正著力解決的問題。黨的十七大報(bào)告指出,要加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),讓全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。對(duì)農(nóng)民工來說,最為關(guān)鍵的就是要滿足他們子女學(xué)有所教。

近十年以來,國(guó)家出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策:2006年3月28日,中央政府頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,要求“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),國(guó)務(wù)院明確提出了“兩為主”的原則,即以流入地政府為主,負(fù)責(zé)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育;以全日制中小學(xué)為主,接受農(nóng)民工子女入學(xué)。《若干意見》強(qiáng)調(diào):“輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任,將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)?！蓖瑫r(shí),要求城市公辦學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育,與當(dāng)?shù)貙W(xué)生在收費(fèi)、管理等方面同等對(duì)待,不違反國(guó)家規(guī)定向其加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用。

由此可見,黨和政府已經(jīng)高度關(guān)注農(nóng)民工子女的教育問題。但事實(shí)上,問題并沒有得到很好的解決,我們看到的依然是農(nóng)民工無奈的面孔和農(nóng)民工子女渴求的眼睛。一些流入地政府采取各種措施或做法抵消了中央政府的文件要求,并沒有真正解決好農(nóng)民工子女的教育問題。因此,運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的視角,從社會(huì)穩(wěn)定的角度來研究農(nóng)民工子女的教育問題顯得尤為必要。

二、解決農(nóng)民工子女教育問題的現(xiàn)實(shí)需求

(一)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需要關(guān)注農(nóng)民工子女教育問題

兒童是祖國(guó)的未來,是民族的希望,他們終將挑起歷史的重任。聯(lián)合國(guó)《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》中指出:“兒童的幸福需要最高一級(jí)的政治行動(dòng)?！弊鹬睾捅Ｗo(hù)兒童權(quán)利,為兒童創(chuàng)造一個(gè)良好的生存、保護(hù)和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境是政府和社會(huì)的責(zé)任。

要鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校及民工子弟學(xué)校的發(fā)展,動(dòng)員和激勵(lì)更多的公辦學(xué)校接受農(nóng)民工子女上學(xué),必須改革教育財(cái)政的撥款方式,建立公平和高效的財(cái)政投入體制。目前政府義務(wù)教育的財(cái)政撥款主要投向公立學(xué)校,民辦學(xué)校及民工子弟學(xué)校沒有獲得必需的財(cái)政支持。事實(shí)上,農(nóng)民工子女上學(xué)的民辦或民工子弟學(xué)校也分擔(dān)了政府義務(wù)教育的責(zé)任,也有權(quán)獲得相應(yīng)的財(cái)政支持。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)中,義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品主要由國(guó)家和政府投入。但是, 這種投入并不一定要投入公辦學(xué)校或建立公辦學(xué)校來承擔(dān)義務(wù)教育。農(nóng)民工的子女也不一定要選擇公立學(xué)校就學(xué)。他們可以選擇上公立學(xué)校, 也可以上民辦學(xué)校或民工子弟學(xué)校。對(duì)于選擇民辦或民工子弟學(xué)校的學(xué)生來說,他們也有權(quán)利獲得公立學(xué)校學(xué)生所獲得的相同的公共財(cái)政的支持。而接收農(nóng)民工子女的學(xué)校也應(yīng)獲得相應(yīng)的財(cái)政支持。

全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)路甬祥說,對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育,目前雖然已確定以流入地為主、以公辦中小學(xué)為主的原則,但接收的公辦學(xué)校在數(shù)量上仍不能滿足需求。而一些民辦的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員子女學(xué)校又存在著經(jīng)費(fèi)困難的問題,有的城市還有相當(dāng)數(shù)量的未經(jīng)批準(zhǔn)的學(xué)校,這些學(xué)校辦學(xué)條件差,教育教學(xué)質(zhì)量低?！稗r(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和城市居民一樣,都是城市文明和財(cái)富的創(chuàng)造者,在享有公共服務(wù)方面具有平等的權(quán)利?！盵2]

(二)社會(huì)的不斷進(jìn)步需要重視農(nóng)民工子女教育問題

教育是一種重要的篩選機(jī)制。教育渠道如果不暢通,不利于社會(huì)進(jìn)步。目前我國(guó)流動(dòng)人口恰恰在教育問題上遭遇到了城里人的“集體排斥”。

為了保證農(nóng)民工子女平等的受教育權(quán),近十年以來,國(guó)家出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策和法令條例,但是,由于這些法律條文缺乏可操作性,農(nóng)民工子女的受教育權(quán)不同程度地受到了損害。當(dāng)前,農(nóng)民工子女義務(wù)教育過多的附加條件不僅難以確保其可靠性、真實(shí)性和公平性,也抬高了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的門檻,并可能成為一些部門和個(gè)人不合理收費(fèi)的借口。因此,政府應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)民工子女義務(wù)教育的門檻,只要農(nóng)民工有合法的居住身份及固定的居住地點(diǎn),就應(yīng)當(dāng)允許其子女就近入學(xué),并享受與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等的義務(wù)教育待遇。[3]

(三)社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定要求解決農(nóng)民工子女的教育問題

農(nóng)民工為城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。如果說農(nóng)民工對(duì)當(dāng)?shù)卣呢暙I(xiàn)是在踐行一種義務(wù)的話,那么,其子女在城市接受平等的義務(wù)教育則是一種應(yīng)得的權(quán)利。這種權(quán)利也是流入地政府應(yīng)當(dāng)履行的一種道義上的職責(zé)。

解決好農(nóng)民工子女教育問題,直接影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié),間接影響到農(nóng)民工對(duì)黨和政府的信任程度。正如國(guó)家教委副主任柳斌所說:“流動(dòng)人口中適齡兒童、少年能否就學(xué),關(guān)系到《義務(wù)教育法》的貫徹落實(shí)和全體兒童、少年教育平等權(quán)利的保障,關(guān)系到本世紀(jì)末基本普及九年義務(wù)教育,基本掃除青壯年文盲目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和全民族素質(zhì)的提高,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)?！盵4]

農(nóng)民工及其子女是一個(gè)龐大的特殊的群體,農(nóng)民工子女的教育問題直接關(guān)系到這個(gè)群體的穩(wěn)定性和未來的發(fā)展,并成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)綜合性問題。在提倡教育公平的現(xiàn)今社會(huì),我們應(yīng)該更加關(guān)注這個(gè)群體的教育現(xiàn)狀,深入研究農(nóng)民工子女教育問題產(chǎn)生的原因并找到妥善的解決辦法,以促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、解決農(nóng)民工子女教育問題的對(duì)策

(一)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的宏觀調(diào)控

政府應(yīng)加強(qiáng)調(diào)控人口流動(dòng)的政策力度,流動(dòng)兒童教育政策必須與國(guó)家整體發(fā)展、人口流動(dòng)政策相一致。對(duì)于政府允許流動(dòng)的人口,政府要承擔(dān)并保護(hù)他們的合法權(quán)益,包括他們子女在流入地學(xué)校享受與戶籍地居民同等受教育的權(quán)利。建立健全農(nóng)民工子女登記入學(xué)制度,可以考慮在“三件一證”的基礎(chǔ)上增加義務(wù)教育卡,通過該卡可以及時(shí)了解農(nóng)民工子女的規(guī)模和受教育的狀況,有效地避免義務(wù)教育盲點(diǎn)的出現(xiàn)。加快教育管理手段的信息化建設(shè),實(shí)現(xiàn)全國(guó)電子學(xué)籍管理信息網(wǎng),為農(nóng)民工子女入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)提供快速的一條龍服務(wù)。

(二)改革戶籍制度,真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

完善義務(wù)教育管理體制,要變“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”為“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,協(xié)調(diào)發(fā)展”;破除城鄉(xiāng)分割,保證教育投入,維護(hù)教育公平,促進(jìn)教育和諧健康的發(fā)展。加快戶籍制度改革,要盡快取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元戶籍制度,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的一元化戶籍制。要真正使戶籍不再成為區(qū)別群體社會(huì)地位和福利待遇的標(biāo)志,恢復(fù)其人口統(tǒng)計(jì)和治安需要的基本功能;要徹底將戶籍與待遇剝離,還戶籍以證明公民身份和提供人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料的本來面目。

(三)加強(qiáng)農(nóng)民工子女教育政策的后續(xù)管理和監(jiān)管力度

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)兒童教育政策的后續(xù)監(jiān)督和管理,制定與教育部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)暫行辦法》相配套的有關(guān)保障措施,進(jìn)一步完善政策實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié),促進(jìn)教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),縮小政策理想和現(xiàn)實(shí)執(zhí)行之間的距離。同時(shí),建議組建由教育部門、公安部門、財(cái)政部門、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)人組成的治理流動(dòng)人口子女教育問題領(lǐng)導(dǎo)小組,具體協(xié)調(diào)部門間的職能與責(zé)任,監(jiān)督各地的教育政策落實(shí)情況,并及時(shí)根據(jù)情況調(diào)整教育政策。

(四)通過規(guī)范和管理,把農(nóng)民工子弟學(xué)校納入正軌

政府應(yīng)盡快立法,承認(rèn)農(nóng)民工子弟學(xué)校的合法地位,規(guī)范其辦學(xué)行為,給其留出制度化發(fā)展的空間。政府還應(yīng)對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行引導(dǎo),制定符合我國(guó)實(shí)際情況的民辦學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),讓達(dá)標(biāo)的農(nóng)民工子弟學(xué)校享受公辦學(xué)校的同等待遇。教育部門應(yīng)定期指導(dǎo)和監(jiān)督達(dá)標(biāo)學(xué)校的教學(xué)活動(dòng),逐步形成布局合理、管理規(guī)范、保證教學(xué)質(zhì)量的民辦學(xué)校的教育指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。在基礎(chǔ)教育內(nèi)部,教育行政部門要結(jié)合素質(zhì)教育轉(zhuǎn)變職能定位,給接收農(nóng)民工子女的學(xué)校比較寬松的辦學(xué)環(huán)境。在學(xué)校管理層面,要?jiǎng)?chuàng)造更加靈活,隨時(shí)可以接納農(nóng)民工子女就讀的管理方式。根據(jù)農(nóng)民工子女的分布和發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求,在縣城及城鎮(zhèn)建設(shè)寄宿制學(xué)校,加強(qiáng)對(duì)寄宿制學(xué)校的教學(xué)、生活、安全方面的管理,解除進(jìn)城農(nóng)民工的“后顧之憂”。

(五)放開城市公辦學(xué)校,讓農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部委的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》(2003年)已經(jīng)明確規(guī)定,進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作,以全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制,使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善,九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健Ｓ纱舜_立了“流入地政府為主”和“公辦學(xué)校為主”解決農(nóng)民工子女上學(xué)的“兩為主方針”。然而,我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少公辦學(xué)校仍以種種理由拒收或少收農(nóng)民工子女入學(xué)。

(六)降低民辦學(xué)校的辦學(xué)“門檻”,鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校發(fā)展

大力支持社會(huì)力量興辦各種教育機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)和支持公辦民助、民辦公助、公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制、中外合作辦學(xué)等等多元辦學(xué)形式,動(dòng)員和吸引社會(huì)資本參與農(nóng)民工子女義務(wù)教育的投入。我們必須注意,雖然民工子弟學(xué)校在城市里創(chuàng)辦,但不能完全用城市尤其是用大城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的框框來套這類學(xué)校,而要參照農(nóng)村學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)來考量他們是否合格。對(duì)于一些符合社會(huì)需要而辦學(xué)條件較差、教學(xué)設(shè)施不足的民辦學(xué)校,政府可以采取一定的政策支持,為他們改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件,而不應(yīng)一味指責(zé)和取締。

(七)“教育券”轉(zhuǎn)移教育經(jīng)費(fèi),提高教育撥款的公平與效率

改革教育財(cái)政的撥款方式,建立公平和高效的財(cái)政投入體制。在現(xiàn)代社會(huì)中,義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品主要由國(guó)家和政府投入。對(duì)于選擇民辦或民工子弟學(xué)校的學(xué)生來說,他們也有權(quán)利獲得公立學(xué)校學(xué)生所獲得的相同的公共財(cái)政的支持,而對(duì)招收農(nóng)民工子女入學(xué)的公辦學(xué)校應(yīng)實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。解決的辦法是,實(shí)行“生均撥款制度”,就是不分公立學(xué)校或民辦學(xué)校,按照其接納農(nóng)民工子女的學(xué)生數(shù)量撥付相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。試行義務(wù)“教育券”制度也是解決目前教育經(jīng)費(fèi)的一個(gè)很好的方法,就是政府把本應(yīng)投入到教育中的資金經(jīng)過核算發(fā)給每個(gè)學(xué)生,學(xué)生可憑教育券進(jìn)行自主選擇,到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀。教育券只是一個(gè)證明,流入地學(xué)?？梢詰{借學(xué)生帶來的“教育券”獲得該學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)。這樣,農(nóng)民工所在地教育經(jīng)費(fèi)就轉(zhuǎn)入到流入地,因沒有得到教育經(jīng)費(fèi)而不承擔(dān)義務(wù)教育的問題就得以解決。

四、結(jié)論

社會(huì)的高度發(fā)展需要政府切實(shí)關(guān)注農(nóng)民工子女的教育問題,要把農(nóng)民工子女教育列為化解農(nóng)村教育難題的突破口來解決好;社會(huì)的不斷進(jìn)步需要全社會(huì)重視農(nóng)民工子女的教育問題,應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的原則,把農(nóng)民工子女的教育放在歷史進(jìn)程中不可或缺的層面,公平、公正地對(duì)待并抓好落實(shí);為了社會(huì)的穩(wěn)定,政府與全社會(huì)必須解決農(nóng)民工子女的教育問題,農(nóng)民工子女的的教育問題是農(nóng)民工家庭的核心問題,也農(nóng)民工最基本的生存問題,農(nóng)民工生存狀態(tài)的安定和積極向上,有利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此,只有有效解決農(nóng)民工子女的教育問題,才能抓住新時(shí)期社會(huì)建設(shè)中“學(xué)有所教”的重點(diǎn),才能平衡教育子系統(tǒng),為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)支持?！?/p>

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