韓中華,付金方

(中共江蘇省委黨校,江蘇南京 210022)

西方政府規(guī)制理論的發(fā)展及其對(duì)我國的啟示

韓中華,付金方

(中共江蘇省委黨校,江蘇南京 210022)

西方政府規(guī)制理論先后形成了公共利益規(guī)制、部門利益規(guī)制、放松規(guī)制和激勵(lì)性規(guī)制等理論流派。政府規(guī)制理論和實(shí)踐的發(fā)展,對(duì)我國建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有重要的啟示作用。首先,認(rèn)識(shí)中西政府規(guī)制依賴的經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)不同,政府規(guī)制改革的任務(wù)是要建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系;其次,建立和完善政府規(guī)制的監(jiān)督機(jī)制;最后,引進(jìn)和推動(dòng)激勵(lì)性政府規(guī)制。

政府規(guī)制;發(fā)展;啟示

一、政府規(guī)制的內(nèi)涵

“政府規(guī)制”,又被稱為政府管制、政府調(diào)節(jié)等,都是來源于英文的“government regulation”,日本學(xué)者植草益將它譯為“政府規(guī)制”,凸顯了它是在法治背景下的有規(guī)可循的管制活動(dòng),必須具有明確的法律依據(jù),而不是隨機(jī)的、自由裁量的任意行為。

政府規(guī)制是一個(gè)比較寬泛的概念,卡恩認(rèn)為：規(guī)制的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的明顯取代,作為一種基本的制度安排,它企圖維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。施蒂格勒指出：規(guī)制是國家強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用,是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計(jì)和操作的。吉爾洪和皮爾斯認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)規(guī)制是規(guī)制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代。他們指出,政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制僅僅是對(duì)眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式中的一種。米尼克指出,規(guī)制是針對(duì)私人行為的公共行政政策,它是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則。丹尼爾·F·史普博指出“規(guī)制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”。日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為,政府規(guī)制是“在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下,以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題為目的,政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。植草益則認(rèn)為,政府規(guī)制是“社會(huì)公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為”。我國學(xué)者在吸收西方學(xué)者基本觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,對(duì)規(guī)制概念的含義也提出了自己的論述。樊綱認(rèn)為,政府規(guī)制是特指政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門的活動(dòng)進(jìn)行的某種規(guī)制或規(guī)定,如價(jià)格規(guī)制、數(shù)量規(guī)制或經(jīng)營(yíng)許可等。余暉提出,規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu),以治理市場(chǎng)失靈為己任,以法律為根據(jù),以大量頒布法律、規(guī)章、命令及裁決為手段,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的不完全公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制和干預(yù)。陳富良認(rèn)為,規(guī)制是政府根據(jù)有關(guān)法律法令、規(guī)章制度,對(duì)市場(chǎng)主體,包括公共部門和私人部門的企業(yè)組織、事業(yè)單位及個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和制約的一種管理方式。王俊豪認(rèn)為,政府規(guī)制是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府規(guī)制者(或機(jī)構(gòu)),依據(jù)一定的法規(guī)對(duì)被規(guī)制者(主要是指企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。李郁芳指出,政府規(guī)制是政府部門也包括一般的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和組織,以治理市場(chǎng)失靈或克服忽視社會(huì)利益的私人決策為目標(biāo),依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)行為施行的外部干預(yù)。

二、政府規(guī)制理論的發(fā)展沿革

政府規(guī)制的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的制度環(huán)境,其邏輯起點(diǎn)是修正市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷,避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能給社會(huì)帶來的弊端?；仡?0世紀(jì)以來的西方政府規(guī)制研究,它經(jīng)歷了“市場(chǎng)失靈與政府的矯正措施、檢視規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、政府規(guī)制中的激勵(lì)問題”四次主題變遷,形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論等流派。

1.公共利益理論

公共利益規(guī)制理論以市場(chǎng)失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論依據(jù),提出市場(chǎng)失靈是政府規(guī)制的出發(fā)點(diǎn),把政府看作是公共利益的代表,響應(yīng)公眾的要求,矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的無效率和不公平,從而保護(hù)公眾的利益,提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。公共利益規(guī)制理論是規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點(diǎn),是關(guān)于規(guī)制的規(guī)范分析,它因研究“市場(chǎng)失靈與政府的矯正措施”而產(chǎn)生,主要包括兩大內(nèi)容：一是認(rèn)定市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象,不被規(guī)制的市場(chǎng)中存在著自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等因素,導(dǎo)致其運(yùn)行不能達(dá)到帕累托最優(yōu),從而使政府規(guī)制的必要性得以顯現(xiàn);二是尋求“最優(yōu)”的政策來矯正市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象,使政府規(guī)制的效率顯而易見。然而,任何的理論都需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn),經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)趯?duì)政府規(guī)制政策效果的實(shí)證檢驗(yàn)后,對(duì)公共利益規(guī)制理論提出了質(zhì)疑：如實(shí)踐中規(guī)制無效率,規(guī)制的產(chǎn)生并不完全是因?yàn)槭袌?chǎng)失靈,規(guī)制方案產(chǎn)生不合意間接效應(yīng)等。

2.部門利益理論

與公共利益理論不同,部門利益理論的假設(shè)前提是：政府擁有和掌握的基本資源是權(quán)力,利益集團(tuán)能夠說服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)的利益服務(wù),規(guī)制者作為經(jīng)濟(jì)人,能理性地選擇可使其效用最大化的規(guī)制行動(dòng)。部門利益理論強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)通過尋求規(guī)制來增進(jìn)自己的私人利益,從而強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在公共政策形成過程中發(fā)揮重要作用。規(guī)制俘虜理論是部門利益理論形成的最早雛形。它認(rèn)為利益集團(tuán)在公共規(guī)制政策的形成中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的供給是應(yīng)產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需求(立法者被產(chǎn)業(yè)俘獲),或者隨著時(shí)間的推移規(guī)制機(jī)構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)控制(規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲)。它認(rèn)為政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)是規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜和控制。

3.放松規(guī)制理論

放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論。詹姆斯·M·布坎南通過對(duì)政治過程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,揭示了在代議制民主政治中,公共部門在提供公共物品時(shí)總是傾向于浪費(fèi)和濫用資源,公共支出存在著規(guī)模過大和低效率問題。因此,布坎南提出了與“市場(chǎng)失靈理論”相似的“政府失靈理論”,即認(rèn)為政府同樣存在難以克服的缺陷。布坎南指出,人們必須破除這樣的觀念：“政府會(huì)一心一意為公眾謀取利益、會(huì)把公共事務(wù)辦好”,因?yàn)檎怯烧渭液凸珓?wù)員組成的群體,他們同樣都是“經(jīng)濟(jì)人”,都有各自的私欲,都以追求自身利益最大化為行為準(zhǔn)則。可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論認(rèn)為,只要取消人為的進(jìn)入和退出壁壘,同時(shí)依靠科技進(jìn)步和技術(shù)發(fā)展盡量消除沉淀成本,就可以在自然壟斷行業(yè)形成可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。在一個(gè)進(jìn)入和退出完全自由的市場(chǎng)中,不可能存在超額利潤(rùn),依靠潛在競(jìng)爭(zhēng)力量可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟(jì)效率最大化。政府規(guī)制政策的核心,是在受規(guī)制行業(yè)中保持充分的潛在競(jìng)爭(zhēng)壓力。

4.激勵(lì)性規(guī)制理論

激勵(lì)性規(guī)制理論就是研究如何采取激勵(lì)手段,來達(dá)到以最小的成本獲得規(guī)制信息和激勵(lì)企業(yè)提高效率,它在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下,給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高效率的正面誘因,促使受規(guī)制企業(yè)努力提高內(nèi)部效率。政府規(guī)制政策在規(guī)制信息搜尋和實(shí)行某種鼓勵(lì)信息顯露政策之間作出成本最小的選擇。激勵(lì)性規(guī)制經(jīng)常采用的激勵(lì)工具主要有：最高限價(jià)規(guī)制,它把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)結(jié)合起來,受規(guī)制行業(yè)的價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率。同時(shí),考慮到技術(shù)進(jìn)步帶來的勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高,行業(yè)價(jià)格會(huì)下降。特許投標(biāo)規(guī)制,即政府通過投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式賦予某個(gè)企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán),從而在投標(biāo)階段對(duì)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格形成較為充分的競(jìng)爭(zhēng)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有時(shí)間限制,在特許期結(jié)束后再通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的形式確定特許權(quán)歸屬,以激勵(lì)特許企業(yè)提高效率。區(qū)域間標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以其它地區(qū)在生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)需求方面相似的企業(yè)的績(jī)效和價(jià)格為參照,制定本區(qū)域內(nèi)受規(guī)制企業(yè)的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn),激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率,降低經(jīng)營(yíng)成本,改善服務(wù)質(zhì)量。

三、政府規(guī)制理論對(duì)我國的啟示

西方政府規(guī)制理論經(jīng)歷了由低級(jí)到高級(jí)、由脫離現(xiàn)實(shí)到逐漸貼近現(xiàn)實(shí)的變遷,對(duì)西方國家政府規(guī)制政策的制定與實(shí)施發(fā)揮了重要作用,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。它對(duì)我國政府在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中如何正確發(fā)揮政府職能,實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變有一定的啟示與借鑒意義。

首先,認(rèn)識(shí)中西政府規(guī)制依賴的經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)不同。政府規(guī)制的邏輯起點(diǎn)是為了克服市場(chǎng)失靈,但這是在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上,去克服市場(chǎng)的種種弊端,而不是不要市場(chǎng),不是讓政府規(guī)制去代替市場(chǎng)。所以,政府規(guī)制的基礎(chǔ)依舊是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。西方國家已經(jīng)建立起高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,市場(chǎng)在資源配置中起了決定性的作用。在此基礎(chǔ)上,政府規(guī)制具有合理的、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。西方政府規(guī)制理論經(jīng)歷了建立規(guī)制—強(qiáng)化規(guī)制—放松規(guī)制—激勵(lì)性規(guī)制和放松規(guī)制并行的過程。在目前階段其放松規(guī)制的根本任務(wù)和目的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育成熟的前提下,通過收縮政府的經(jīng)濟(jì)職能,減少政府干預(yù),讓經(jīng)濟(jì)主體充分利用市場(chǎng)機(jī)制去配置資源。

中國長(zhǎng)期以來實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,政府介入社會(huì)生活的幾乎所有領(lǐng)域,排斥市場(chǎng)的自發(fā)作用,企業(yè)完全靠指令性計(jì)劃來安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而政府決策的依據(jù),顯然不是市場(chǎng)需求和市場(chǎng)供給競(jìng)爭(zhēng)的格局,而是政府對(duì)國家經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)甚至是某些企業(yè)發(fā)展的意圖等。盡管中央政府一再強(qiáng)調(diào),要健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。但是在目前的商品及要素市場(chǎng)中,充分發(fā)揮資源的基礎(chǔ)性配置作用還存在一定的差距。所以我們政府規(guī)制改革的任務(wù)是要建立一個(gè)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開放、有序的市場(chǎng)體系,清除與命令經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的計(jì)劃控制,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新規(guī)制,為市場(chǎng)主體創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境,通過一系列制度安排等市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施來界定產(chǎn)權(quán)、遏制惡性壟斷、保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等等。

其次,建立和完善政府規(guī)制的監(jiān)督機(jī)制。不難看出,西方政府規(guī)制理論都是建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)之上,而規(guī)制者和被規(guī)制者都是“經(jīng)濟(jì)人”,都有追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī),政府規(guī)制政策制定和運(yùn)用得不恰當(dāng),會(huì)帶來行政性壟斷、尋租行為、規(guī)制機(jī)構(gòu)被俘虜?shù)葐栴}。所以不僅市場(chǎng)主體需要監(jiān)督,規(guī)制者也需要監(jiān)督。這就要求我國政府必須建立獨(dú)立的有權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu),可以從四個(gè)方面著手：(1)加強(qiáng)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,政府規(guī)制部門負(fù)有監(jiān)督市場(chǎng)主體行為的責(zé)任,對(duì)于那些違反法制法規(guī)的企業(yè),政府規(guī)制部門有權(quán)利給予制裁;(2)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)部門對(duì)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的監(jiān)督,防止規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)合謀、設(shè)租和尋租、犧牲公共利益為私人謀利;(3)充分調(diào)動(dòng)第三方的力量來進(jìn)行監(jiān)督,主要包括公眾、非政府組織和媒體等社會(huì)力量;(4)建立相應(yīng)的法制法規(guī)。使得規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制對(duì)象都有法可依。

最后,引進(jìn)和進(jìn)一步推動(dòng)激勵(lì)性機(jī)制。由于政府與規(guī)制對(duì)象之間的博弈是建立在信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)上,政府無法對(duì)規(guī)制對(duì)象(主要是企業(yè))真實(shí)的成本、業(yè)績(jī)、利潤(rùn)等信息做及時(shí)全面的了解。因此在政府規(guī)制的過程中,難免出現(xiàn)規(guī)制的低效益,或者政府規(guī)制起不到預(yù)期的效用,甚至適得其反。激勵(lì)性規(guī)制理論要解決的正是在這樣一種信息不對(duì)稱的情況下如何最好地激勵(lì)企業(yè),使其行為能夠最大限度符合公共利益的問題,其關(guān)鍵就在于要設(shè)計(jì)出一套激勵(lì)機(jī)制,在這樣一套激勵(lì)機(jī)制當(dāng)中明確規(guī)定政府和企業(yè)相應(yīng)的權(quán)利和職責(zé),同時(shí)通過激勵(lì)措施保障以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)的行為能夠符合政府規(guī)制的要求。

政府規(guī)制的目的,既不是用理想的政府去代替不完善的市場(chǎng),也不是用理想的市場(chǎng)去代替不完善的政府,而是要在現(xiàn)代政府和現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)之間,建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,使現(xiàn)代政府能夠根據(jù)資源配置的合理性原則和交易成本最小化原則,努力探尋政府與市場(chǎng)的均衡點(diǎn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)健康、有序、和諧的發(fā)展。

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Development of Western Government Regulation Theory And Its Enlightenment to China

HAN Zhong-hua,FU Jin-fang

(Party School of Jiangsu Provincial Party Committee,Nanjing 210022,China)

Western government regulation theories have formed different theoretical schools,such as the theories of public interest regulation,departmental interest regulation,relax regulation and incentive regulation and so on.The development of government regulation theory and practice offers important enlightenment to socialist market economy.The foundations on which China and western government depend are not the same,so the task of government regulation reform is to build perfect economic system first.Secondly,it is to establish and improve supervision system of government regulation and lastly,it is to introduce and promote incentive government regulation.

government regulation;development;enlightenment

D035

A

1009-105X(2010)01-0038-04

2010-01-22

韓中華(1984-),男,中共江蘇省委黨校研究生;

付金方(1984-),男,中共江蘇省委黨校研究生。