○中國人民大學(xué) 孔祥智 鐘 真 譚智心

為了掌握當前奶站清理整頓的基本情況，總結(jié)各地奶業(yè)發(fā)展管理中的主要經(jīng)驗，摸清各地奶站管理和奶源發(fā)展中存在的主要問題和困難，奶站管理與奶源發(fā)展研究課題組受農(nóng)業(yè)部奶業(yè)管理辦公室的委托，對全國9個省15個市（區(qū)）的奶站管理和奶業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行了實地調(diào)研。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通過政府、企業(yè)等多方共同努力，奶站管理和奶源發(fā)展取得了較大成績，特別是奶站清理整頓的效果明顯，但也存在著一些問題。

問題分析

一、奶站管理中存在的主要問題

1.奶站發(fā)證工作總體進展較慢。從調(diào)研的情況看，奶站發(fā)證工作建站緩慢的原因主要有：個體私營奶站經(jīng)驗主體的轉(zhuǎn)換較慢；缺乏相對統(tǒng)一的奶站管理標準。

2.養(yǎng)殖小區(qū)地位尷尬。養(yǎng)殖小區(qū)不是《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》規(guī)定的三大合法主體之一，從產(chǎn)權(quán)角度看，養(yǎng)殖小區(qū)依然屬于個體私營奶站，但同時它也有別于那些沒有固定交奶戶的個體私營奶站，因此，目前地位十分尷尬。

3.合作社奶站的作用不明顯。

奶農(nóng)專業(yè)合作社是《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定的三個投資主體之一，合作社奶站是私人奶站和流動收奶站過渡的重要方向之一。但是從調(diào)研情況看，目前的奶農(nóng)合作社不是發(fā)展較慢、數(shù)量很少（如內(nèi)蒙古地區(qū)），就是強行推進個體奶站過渡，成立“虛”的合作社，流于形式，沒有實現(xiàn)奶農(nóng)專業(yè)合作社應(yīng)有的功能。

4.“駐站員”制度的作用有限。對于企業(yè)來說，由于企業(yè)奶站數(shù)量龐大，駐站員的培訓(xùn)、管理、工資等開支，再加上監(jiān)督所用檢測器具等相關(guān)設(shè)備的開支成本很高，使得企業(yè)接管奶站能力有限。

對于畜牧部門來說，由于人員編制有限，也難以派出如此龐大的監(jiān)管隊伍，如四川眉山派駐的監(jiān)管人員都是兼職在奶站進行工作?；鶎愚r(nóng)牧業(yè)部門在人力、財力等各方面捉襟見肘，使得駐站監(jiān)督的效果大打折扣。

5.監(jiān)管范圍不斷擴大，但監(jiān)管力量較為薄弱。從調(diào)研的情況看，若要進行全面的質(zhì)量安全監(jiān)管，目前的監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)還不健全，執(zhí)法力量還不夠強大。一些地方特別是縣級檢驗檢測中心建設(shè)基本還處于起步階段，檢驗檢測專業(yè)人員缺乏，工作經(jīng)費有限。

二、奶站自身建設(shè)中存在的問題

1.奶站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體較為落后。從走訪的奶站看，除了企業(yè)奶站和規(guī)?；B(yǎng)殖場奶站以外，其他奶站普遍存在設(shè)施不齊全的狀況。一方面，部分生鮮乳收購站只有收奶間，缺乏更衣室、洗手消毒室等消毒設(shè)施。另一方面，檢驗儀器設(shè)備不齊全，往往只有簡單的實驗臺及實驗架、紫外線燈、玻璃器具等簡單的儀器設(shè)備，而缺乏乳比重計、脂肪測定設(shè)備、蛋白質(zhì)測定設(shè)備、微生物培養(yǎng)箱、干熱/濕熱滅菌器等儀器設(shè)備。

2.奶站的社會化服務(wù)功能不到位。三鹿奶粉事件之后，由于政府、企業(yè)對奶站的管理十分嚴格，特別是企業(yè)對收奶標準十分苛刻，影響了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然導(dǎo)致奶站社會化服務(wù)功能的萎縮，這就導(dǎo)致“奶站所收奶質(zhì)量難以提高－奶站盈利下降－奶站奶業(yè)社會化服務(wù)功能弱化－奶農(nóng)生產(chǎn)水平和質(zhì)量水平難以提高”的惡性循環(huán)。

3.奶站的質(zhì)量檢測能力有待提高。從調(diào)查的情況看，奶站的生鮮乳檢測儀僅限于檢測基本的理化指標，如蛋白質(zhì)、干物質(zhì)、水分等，對于抗生素、三聚氰胺等則缺乏相應(yīng)的儀器，而且據(jù)了解，此類檢測時間較長，需2～3個小時左右，檢測費用也較高，奶站無法對每個奶農(nóng)交來的生鮮乳都進行抗生素等的檢測，所以只能是留樣檢測基本的理化指標。若某戶交來的奶有問題，也只有等到問題生鮮乳與合格生鮮乳混合后一并送交乳品企業(yè)時，企業(yè)再對整罐奶進行進一步的檢測，這樣，往往導(dǎo)致許多沒有問題的奶農(nóng)受到牽連和蒙受損失。另外，奶站普遍缺乏專業(yè)技術(shù)人員，原奶質(zhì)量的初步把關(guān)還不夠，奶站工作人員和儀器操作人員急需進行相對完整的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

4.倒奶補償機制不完善，奶農(nóng)風險保障能力弱。由于散戶的奶是經(jīng)過奶站混合到一起后送交企業(yè)，企業(yè)再對整罐奶進行檢測，因此只要其中一戶的奶有問題，全罐都得倒掉。據(jù)調(diào)查來看，倒奶后企業(yè)、奶站對無問題奶農(nóng)的損失均不予賠償。最多是奶站經(jīng)過留樣測驗后，公布問題奶戶名單，由奶戶之間進行進一步的協(xié)商和監(jiān)督。奶站損失的僅為問題奶的管理費（實際上就是收這部分奶的水、電、人工等成本），而奶農(nóng)損失的則是當日生鮮乳的全部成本。

三、奶源發(fā)展中存在的主要問題

1.散戶數(shù)量多，分布廣，集中困難。目前，我國奶牛養(yǎng)殖的基本情況是散戶占到絕大多數(shù)，散養(yǎng)戶的主要特征是飼養(yǎng)的奶牛數(shù)量不多，大多在20頭以下，但是分布極其分散，集中起來較為困難。特別是山區(qū)和牧區(qū)，奶農(nóng)居住非常分散，要克服交通不便和農(nóng)戶居住分散的特點，在短時間內(nèi)實現(xiàn)奶牛的集中飼養(yǎng)或完全進園難度很大。

2.奶源基地建設(shè)相對滯后。奶源基地建設(shè)是奶業(yè)發(fā)展重點區(qū)域促進原奶生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。但是，從調(diào)研的各地奶源基地建設(shè)的情況看，依然存在諸多問題。首先，奶源基地的交通條件相對落后。其次，奶牛養(yǎng)殖場（區(qū)）的硬件設(shè)施建設(shè)相對落后。第三，奶牛建檔工作存在一定困難。

3.乳品加工企業(yè)少收、限收、拒收生鮮乳現(xiàn)象較多。由于人們對乳制品質(zhì)量安全信任的缺失，導(dǎo)致乳制品消費市場低迷，銷售量銳減，乳品企業(yè)庫存量增加，進而減少了生鮮乳收購量，降低了鮮奶收購價格，出現(xiàn)了賣奶難和奶款兌現(xiàn)難等狀況。

發(fā)展建議

一、進一步加強對個體私營奶站的管理，推動經(jīng)營體制的創(chuàng)新

在奶業(yè)危機和金融危機的“雙重危機”下，實現(xiàn)奶站平穩(wěn)過渡，對于目前占奶站數(shù)量大多數(shù)的個體私人奶站，要進一步加強管理和持續(xù)監(jiān)督，督促其建立衛(wèi)生消毒制度、生鮮奶日常檢測制度、質(zhì)量監(jiān)督員工作制度等規(guī)章制度。要求其嚴格執(zhí)行生鮮乳收購、銷售、檢測制度，明確質(zhì)量安全責任，降低生鮮乳質(zhì)量安全風險，提高監(jiān)管的有效性，使之真正符合標準化、規(guī)范化等要求。

在推進個體私營奶站經(jīng)營主體轉(zhuǎn)換的過程中，不搞一刀切，不強行推進企業(yè)收購奶站，也不有意引導(dǎo)不符合條件的奶站領(lǐng)辦合作社。建議在自愿的原則上，加快企業(yè)托管的進程，減少奶農(nóng)與乳制品加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)；并根據(jù)實際情況探索符合本地奶業(yè)發(fā)展的新型奶站經(jīng)營模式。

二、健全奶站管理標準，謹慎推進發(fā)證工作

針對目前奶站管理辦法不夠詳細的問題，各地要對合格奶站的基本標準因地制宜地加以明細，這不僅有利于奶站發(fā)證工作的推進，還有利于奶站標準化的推進。在生鮮乳收購證的發(fā)證過程中，還要對奶站建設(shè)的報批申請、注冊登記、資質(zhì)審查等審批程序進行監(jiān)管。加強對生鮮乳收購站建設(shè)場地、設(shè)備、衛(wèi)生、人員和環(huán)保等條件的審查，推動奶站健全生鮮乳購銷臺賬、收售奶記錄、設(shè)備消毒、生鮮奶質(zhì)量自檢等制度。對于已經(jīng)發(fā)證的生鮮乳收購站要加快建立奶站監(jiān)督檢查、例行監(jiān)測、質(zhì)量監(jiān)督員工作規(guī)范等制度。盡早將奶站監(jiān)督管理工作納入制度化、規(guī)范化的軌道。

三、嚴格合作社奶站的審批，規(guī)范合作社的運作

對于向合作社方向轉(zhuǎn)化的個體私營奶站，發(fā)證部門要嚴格審批過程，防止出現(xiàn)虛假合作社的現(xiàn)象。對于已經(jīng)發(fā)放生鮮乳收購許可證的，要積極引導(dǎo)，加強專業(yè)合作社奶站的自身組織建設(shè)，建立真正的合作社制度，擴大奶農(nóng)在合作社中的數(shù)量，賦予奶農(nóng)管理合作社的權(quán)力，實現(xiàn)真正的合作社運作方式。對于不符合要求的，要限期整改，整改仍達不到要求的，要堅決予以關(guān)閉。

四、加強宣傳和執(zhí)法力度，提高行業(yè)自律性

各級政府部門要認真落實各項規(guī)章制度，一方面，要向生鮮乳收購站管理人員宣傳貫徹規(guī)章制度，使之認識到原奶安全和奶業(yè)發(fā)展的重要性；另一方面，要對制度落實情況進行檢查，并提高檢查頻率，嚴格檢查要求，盡快把各項制度落到實處。同時，推動社會監(jiān)督機制，開設(shè)舉報電話，鼓勵群眾對摻雜使假等不法行為進行監(jiān)督，加強行業(yè)自律，實現(xiàn)良好的行業(yè)秩序。

五、加大奶站扶持力度，完善奶站自身建設(shè)

為了使生鮮乳收購站具備與檢測項目相適應(yīng)的化驗、計量、檢測儀器設(shè)備，配備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員，實現(xiàn)按乳品質(zhì)量安全國家標準對本站收購的生鮮乳進行常規(guī)檢測。各地應(yīng)認真實施相關(guān)奶站建設(shè)規(guī)劃和奶源發(fā)展計劃，進一步加大對奶站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，抓緊生鮮乳收購站購機補貼和扶持工作，提高機械補貼力度，爭取使有購機愿望的生鮮乳收購站主體都能得到優(yōu)惠政策的支持，確保補貼政策按時規(guī)范地落到實處，使奶站裝備水平和自身建設(shè)上一個臺階。

六、強化養(yǎng)殖環(huán)節(jié)管理，加強奶源基地建設(shè)

奶源發(fā)展應(yīng)該從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理上下工夫，加強奶源基地建設(shè)。有條件的地方要加大對標準化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、規(guī)模養(yǎng)殖場的投入與管理力度，對有一定規(guī)模的奶牛場，爭取以縣為單位，實施養(yǎng)殖備案和代碼制度管理。推進牛奶生產(chǎn)、飼草飼料、疫病防治標準化生產(chǎn)技術(shù)，建立投入品和動物疫病治療記錄。對于散戶，要提高其法治意識和養(yǎng)殖的技術(shù)素質(zhì)，從源頭上提高生鮮乳質(zhì)量。

但是由于我國奶源發(fā)展以散戶居多，散戶集中養(yǎng)殖受地形、養(yǎng)殖條件的限制較多，而奶牛養(yǎng)殖又是這些散戶奶農(nóng)的生計來源，若強行取消散戶，將對奶農(nóng)的生產(chǎn)和生活造成巨大的影響，甚至可能會引發(fā)社會問題，對全國奶業(yè)的總體形勢或形成一定的沖擊。因此，建議在加強指導(dǎo)和監(jiān)管的同時，有計劃地、有條件地推動成立奶農(nóng)合作社的發(fā)展和培育奶牛養(yǎng)殖大戶，逐步引導(dǎo)奶牛散養(yǎng)戶的集中化和規(guī)?；?，切忌強行取消農(nóng)戶散養(yǎng)。

七、健全奶業(yè)社會化服務(wù)體系，穩(wěn)定原奶生產(chǎn)

健全奶業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)是促進生鮮乳生產(chǎn)，保證原奶質(zhì)量安全的重要措施。首先，加強技術(shù)人員統(tǒng)籌管理，發(fā)揮各級、各類服務(wù)組織作用，做好飼養(yǎng)管理技術(shù)指導(dǎo)、奶牛選購和疫病防控等工作，提高生鮮乳質(zhì)量。其次，加快品種改良步伐，提高奶牛飼養(yǎng)管理水平。第三，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)，加大對乳品加工企業(yè)建立、接管生鮮乳收購站的信貸支持，并考慮給予適當?shù)呢斦N息補助。

八、加快進行奶農(nóng)風險保障體系建設(shè)，保障奶農(nóng)利益

飼養(yǎng)環(huán)節(jié)是畜牧產(chǎn)業(yè)的低效環(huán)節(jié)，奶農(nóng)在整個奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中處于弱勢地位。為保護奶農(nóng)利益，增強奶農(nóng)積極性，需要加快建設(shè)奶農(nóng)風險保障體系。一是制定統(tǒng)一規(guī)范的生鮮乳收購合同，規(guī)范生鮮乳交易行為。二是當?shù)卣畱?yīng)當在本級財政預(yù)算內(nèi)安排支持奶業(yè)發(fā)展資金，加大對奶農(nóng)的扶持力度。三是當?shù)卣畠r格主管部門應(yīng)當加強對生鮮乳價格的監(jiān)控和通報，及時發(fā)布市場供求信息和價格信息。四是探索建立由價格、畜牧獸醫(yī)等部門以及行業(yè)協(xié)會、乳制品生產(chǎn)企業(yè)、生鮮乳收購者、生鮮乳生產(chǎn)主體代表組成的生鮮乳價格協(xié)調(diào)組織，確定生鮮乳交易參考價格。五是建議各地盡快與乳品企業(yè)協(xié)商建立奶款到戶機制，減少奶站環(huán)節(jié)的交易費用，保障奶農(nóng)利益。

九、加快實現(xiàn)第三方檢測制度，實現(xiàn)公平交易

由于目前缺乏第三方質(zhì)量檢測機制，奶站與乳品加工企業(yè)、奶站與奶農(nóng)之間發(fā)生原奶質(zhì)量糾紛時，缺少仲裁機構(gòu)。此外，第三方檢測制度也有利于緩解畜牧部門的監(jiān)管壓力。所以，建議盡快成立地方性的生鮮乳第三方監(jiān)測機構(gòu)，成立生鮮乳價格協(xié)調(diào)委員會，使目前存在的因奶質(zhì)和奶價認定不一而產(chǎn)生糾紛的問題得到較好的解決，也有利于規(guī)范乳品企業(yè)無理甚至隨意拒收生鮮乳的情況，維護奶農(nóng)利益。在地方性第三方檢測制度運行相對成熟之后，逐步推進全國性統(tǒng)一管理的第三方檢測體系。

十、加強宏觀調(diào)控，推動奶業(yè)健康發(fā)展

從調(diào)研獲得的各種信息看，奶站管理和奶源發(fā)展中存在很多問題，其原因并不在于奶站和奶源本身，而在于整個奶業(yè)甚至在奶業(yè)之外。因此，要解決這些問題就必須要發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢。