鄒平學(xué)

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

關(guān)于特別行政區(qū)制度研究的若干思考

鄒平學(xué)

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

目前憲法學(xué)界和政治學(xué)界有關(guān)以特別行政區(qū)制度研究為論題的論著很少，這一現(xiàn)狀與學(xué)界對(duì)“一國(guó)兩制”方針政策、港澳基本法的理論與實(shí)踐研究成果十分豐碩相比存在明顯落差，不足以反映特別行政區(qū)制度的重要地位和作用，亦不適應(yīng)它在港澳相繼成功實(shí)施已有十余年并將長(zhǎng)期堅(jiān)持和完善的任務(wù)，需要引起高度重視。展開對(duì)特別行政區(qū)制度的研究具有多方面的意義和價(jià)值，其中如何認(rèn)識(shí)和界定特別行政區(qū)制度在我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度中地位和作用是一個(gè)尚未解決的重大問(wèn)題。

政治制度 特別行政區(qū)制度 國(guó)家基本政治制度

一、為什么要重視特別行政區(qū)制度的研究

近代以來(lái)的法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及社會(huì)學(xué)的論著里，“制度”研究可謂這些學(xué)科共有的現(xiàn)象。為什么呢？古希臘的亞里士多德說(shuō)過(guò)，“人是天生的政治動(dòng)物”，近代的盧梭也說(shuō)過(guò)，“人生來(lái)是自由的，卻無(wú)往不在枷鎖之中”。其實(shí)在現(xiàn)代語(yǔ)境下，我們也不妨說(shuō)“人是制度動(dòng)物”，因?yàn)椴徽撃闶欠裣矚g制度，你都離不開制度。所有的人、人所組成的社會(huì)都離不開各種制度，因此，所有的社會(huì)科學(xué)都需要研究制度。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或者更正式地，是定義人類交往的人為的約束?！盵1]P78中國(guó)有學(xué)者認(rèn)定制度就是關(guān)于人們(包括組織)行為的規(guī)則，是關(guān)于人們的權(quán)力、義務(wù)和禁忌的規(guī)則。任何一項(xiàng)制度，從國(guó)家憲法到鄉(xiāng)規(guī)民約，都是為人們的行為劃定一個(gè)可行和不可行的界限，都是為人們的行為確定一些規(guī)則。有些制度似乎與人們行為無(wú)關(guān)，但實(shí)際上人們可領(lǐng)會(huì)到它對(duì)行為的約束。①而政治制度是關(guān)于政治的游戲規(guī)則或者說(shuō)規(guī)范體系，這套政治規(guī)范體系的功能是定義、規(guī)范和約束政治行為的，政治行為則是由具有主觀能動(dòng)性的政治主體(人或組織)來(lái)行使的。英國(guó)政治學(xué)家A·H·伯奇就認(rèn)為：“可把政治制度簡(jiǎn)單地界定為一套政治行為，這套政治行為與另外的政治行為有功能上的關(guān)聯(lián)，并且具有時(shí)間上的連續(xù)性。”[2]P19質(zhì)言之，政治制度就是“政治社會(huì)領(lǐng)域中要求政治實(shí)體遵行的各類準(zhǔn)則(或規(guī)范)”，[3]P4它是規(guī)限在一定歷史條件下形成的政治關(guān)系和約束政治主體政治行為的規(guī)范體系。毫無(wú)疑問(wèn)，特別行政區(qū)制度屬于政治制度的范疇，這一政治制度是由全國(guó)人大根據(jù)憲法以香港、澳門基本法規(guī)定，是“一國(guó)兩制、高度自治、港(澳)人治港(澳)”原則的制度化、具體化載體。

特別行政區(qū)制度相繼在香港和澳門付諸實(shí)施，迄今已成功運(yùn)行十多年。特別行政區(qū)制度的成功實(shí)踐，充分證明它是中國(guó)特色單一制的制度創(chuàng)新，是黨和政府管治好港澳的國(guó)家制度，是實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一祖國(guó)戰(zhàn)略思想、解決歷史遺留問(wèn)題的憲制安排，必將為和平解決臺(tái)灣問(wèn)題提供有益探索。盡管沒(méi)人懷疑這一制度的重要地位和作用，但目前國(guó)內(nèi)外學(xué)界以特別行政區(qū)制度為研究論題的專門論著很少，從制度角度特別是從國(guó)家基本政治制度的視角研究這一制度的論著更是鳳毛麟角。檢索結(jié)果表明，目前國(guó)內(nèi)外尚無(wú)一本以“特別行政區(qū)制度”為題名的著作，有關(guān)的論文也極少。②這使得這一制度的制度基礎(chǔ)、制度價(jià)值、制度構(gòu)成、制度原則及制度運(yùn)行規(guī)律等等重大問(wèn)題缺乏系統(tǒng)研究。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)“一國(guó)兩制”方針政策、港澳基本法的理論與實(shí)踐研究論著堪稱汗牛充棟，筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)狀值得玩味，也需要給予重視，更應(yīng)當(dāng)盡快改觀。筆者之所以在此呼吁應(yīng)重視對(duì)特別行政區(qū)制度的研究，有以下幾點(diǎn)理由：

第一，特別行政區(qū)制度是我國(guó)憲法、法律所規(guī)定的國(guó)家政治制度?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”香港基本法和澳門基本法都分別在序言最后一段規(guī)定：根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)香港(澳門)特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港(澳門)特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)香港(澳門)的基本方針政策的實(shí)施。立法法第8條規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律：……(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；……?！庇纱丝梢?，作為一項(xiàng)憲法和憲法性法律均給予規(guī)定的如此重要的國(guó)家政治制度，我們沒(méi)有理由在學(xué)術(shù)研究中忽視它、輕視它。

第二，特別行政區(qū)制度是根據(jù)我國(guó)憲法和憲法性法律制定的，它一開始就是中國(guó)政治制度、憲政體制的有機(jī)組成部分。政治制度具有多層次的結(jié)構(gòu)，“是一個(gè)廣涵的、龐雜的體系，既包含那些根本性的制度，也包含著各類具體的制度”。它的“內(nèi)層(核心層)是國(guó)體”，“中層是政體(國(guó)家政權(quán)組織形式)、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式(單一制或聯(lián)邦制)以及政黨、公民等的基本行為準(zhǔn)則；外層是可供政治實(shí)體直接操作的各類具體的規(guī)則、程序、方式等。三個(gè)層次的關(guān)系是外層體現(xiàn)中層、中層體現(xiàn)核心層。同時(shí)，核心層制約中層，中層制約外層”。[3]P4根據(jù)這一點(diǎn)，我們可以斷言,特別行政區(qū)制度受制于國(guó)家的憲政體制、服務(wù)于國(guó)家的憲政體制。不承認(rèn)這一點(diǎn)，我們就不可能正確認(rèn)識(shí)特別行政區(qū)制度之內(nèi)的特區(qū)高度自治權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行原則，不可能正確把握處理特區(qū)與中央關(guān)系的基本原則。

第三，“凡是制度，都具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。朝令夕改、權(quán)宜之計(jì)，便成不了制度。制度的穩(wěn)定性表現(xiàn)為，制度要求人們反復(fù)遵行，不可輕率變更”。[3]P6黨的十五大報(bào)告指出“發(fā)展社會(huì)主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”制度所具有的較強(qiáng)的穩(wěn)定性的特點(diǎn)，是與制度賴以存在的規(guī)范體系具有的權(quán)威性、明確性和穩(wěn)定性相關(guān)的。制度要求穩(wěn)定，尤其是政治制度，其穩(wěn)定性更強(qiáng)。重視對(duì)特別行政區(qū)制度的研究，一是有助于克服以往“一國(guó)兩制”和基本法研究中法律話語(yǔ)、政治話語(yǔ)、意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)混雜、容易引起爭(zhēng)拗的不足，為建立具有廣泛共識(shí)性的基本法理論體系做出智識(shí)貢獻(xiàn)。二是有助于在學(xué)理上闡明特別行政區(qū)制度一經(jīng)制定，不宜輕易修改和任意變動(dòng)的道理。維護(hù)政治制度的必要穩(wěn)定性和權(quán)威性，是所有政治實(shí)體應(yīng)有的政治理性和政治責(zé)任。那種天天鼓吹政制發(fā)展、炒作政治改革，企圖把政治制度作為任意玩塑的泥巴，本身就是非理性、非建設(shè)性的行為，是對(duì)政治制度具有破壞性的行為。這絕非社會(huì)之福、民眾之福。

第四，制度總是需要完善的，制度的穩(wěn)定性固然不意味著它一成不變，政治制度也是如此。政治制度從根本上說(shuō)是為人服務(wù)的，必須符合人的需要，體現(xiàn)人的意志，實(shí)現(xiàn)人的利益。政治人是政治制度變革的主體，社會(huì)的發(fā)展終究會(huì)創(chuàng)造出促使政治人對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行變革的壓力和動(dòng)力。但是，政治制度的變革必須保持動(dòng)態(tài)平衡和循序漸進(jìn)。因此，政治制度的變革至少有四個(gè)原則性因素必須考量：一是變革不能破壞原有制度的穩(wěn)定基礎(chǔ)，政治制度的發(fā)展完善不能脫離實(shí)際，不能好高騖遠(yuǎn)，更不可能一蹴而就。二是挑戰(zhàn)政治制度的缺陷和不足必須在現(xiàn)有的制度體制內(nèi)、在現(xiàn)存有效的秩序程序中去挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有制度體制外、在現(xiàn)有秩序程序之外去挑戰(zhàn)制度缺陷不是真正的變革，而是革命和破壞。三是變革政治制度、發(fā)展政治制度也必須在現(xiàn)有的制度體制內(nèi)、在現(xiàn)存有效的秩序程序中去變革和完善，在現(xiàn)有制度體制外、在現(xiàn)有秩序程序之外去追求所謂政制發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是另起爐灶，推倒重來(lái)。四是政治制度往往構(gòu)成一個(gè)體系或者制度群，改革某一政治制度，必須考慮到它與所處的內(nèi)層及外層其他政治制度的匹配互動(dòng)關(guān)系。就此而言，特別行政區(qū)制度所包含的一些制度構(gòu)成如政制體制不是不能發(fā)展和完善的問(wèn)題，而是如何發(fā)展和完善的問(wèn)題。因此，研究特別行政區(qū)制度，有助于正確把握特區(qū)政制發(fā)展的基本原則和基本要求。

二、如何認(rèn)識(shí)特別行政區(qū)制度在國(guó)家憲政體制中的定位

檢視權(quán)威文獻(xiàn)，特別行政區(qū)制度能否作為我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度中的一項(xiàng)基本政治制度，尚未獲得明確認(rèn)可。1997年黨的十五大政治報(bào)告提出要堅(jiān)持和完善將人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度。2002年的十六大政治報(bào)告提出要繼續(xù)堅(jiān)持和完善這三項(xiàng)政治制度，并對(duì)發(fā)展基層民主做了部署。2007年的十七大政治報(bào)告則進(jìn)一步提出要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展。這說(shuō)明目前權(quán)威文獻(xiàn)確認(rèn)的我國(guó)的民主政治制度主要是指上述四項(xiàng)制度。

擇取從1997年以來(lái)國(guó)內(nèi)出版的16本闡述民族區(qū)域自治制度的代表性著作，不僅書名都以民族區(qū)域自治制度為題名，而且絕大部分著作都明確認(rèn)定民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的三大基本政治制度之一，[4]P113部分著作則對(duì)民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度做比較研究，但沒(méi)有一本著作把特別行政區(qū)制度作為基本政治制度看待，其實(shí)兩者的地位、價(jià)值、功能理應(yīng)不分伯仲。檢視從2000以來(lái)國(guó)內(nèi)出版的部分學(xué)者研究中國(guó)政治或政府制度的15本專著或者教材，只有兩本著作設(shè)專章闡述特別行政區(qū)制度，③闡述中提及或論及特別行政區(qū)制度的有6本，但均未展開，如楊光斌主編《政治學(xué)導(dǎo)論第2版》只在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式一章中提及特別行政區(qū)制度是一種特殊制度；[5]P112陳振明主編的《政治學(xué)——概念、理論和方法》僅談了特別行政區(qū)制度豐富了我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論。[6]P117其余論著則沒(méi)有論及甚至提及，而且也沒(méi)有一本論著把特別行政區(qū)制度作為基本政治制度來(lái)看待。有的只是將民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度并列為我國(guó)單一制的突出特點(diǎn)，或者稱這兩個(gè)制度為我國(guó)單一制的兩大特色，或者稱特別行政區(qū)制度是一種特殊制度或特殊的地方政府形式。

檢視憲法學(xué)界對(duì)此的研究，通過(guò)收集整理1989年以來(lái)國(guó)內(nèi)出版的77種由著名憲法學(xué)者主編或編著的各種版本的憲法、憲法學(xué)或中國(guó)憲法教材以及少量專著，發(fā)現(xiàn)將特別行政區(qū)制度列為國(guó)家基本制度范疇并設(shè)專章或?qū)９?jié)論及的只有4部著作。④在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、地方制度、地方自治制度、基本地方制度、國(guó)家權(quán)力配置、自治制度及其機(jī)構(gòu)或者行政區(qū)劃等章節(jié)之下專論特別行政區(qū)制度的有近20部，但闡述詳略不一。未設(shè)專門的章節(jié)但著作中闡述或提及特別行政區(qū)制度的有10余部。未提及特別行政區(qū)制度”但在相關(guān)章節(jié)下專門闡述過(guò)特別行政區(qū)、“一國(guó)兩制”、一國(guó)兩制與港澳基本法、特別行政區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)、特別行政區(qū)自治機(jī)關(guān)、單一制下的多元化——港澳特區(qū)、特區(qū)自治等內(nèi)容的有30余部，如許崇德主編《中國(guó)憲法》(中國(guó)人民大學(xué)出版社1989年版)在地方制度內(nèi)專設(shè)一節(jié)論特別行政區(qū)，未提及制度二字。未專門論及上述內(nèi)容的有7 部，如李步云主編的《憲法比較研究》(法律出版社1998 年版)以及張慶福主編的《憲法學(xué)基本理論》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1994 年版)等。盡管前述著作中有4部著作將之作為國(guó)家基本制度進(jìn)行闡述，還有的著作將特別行政區(qū)制度與民族區(qū)域自治制度并列為一種重要的地方制度，但憲法學(xué)界尚無(wú)一本著作明確將特別行政區(qū)制度作為國(guó)家基本政治制度來(lái)加以闡述。筆者也注意到，盡管許崇德、胡錦光、韓大元等編寫的《憲法》就認(rèn)為民族區(qū)域自治制度是“解決民族問(wèn)題的基本制度”，“特別行政區(qū)制度”是“實(shí)現(xiàn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的基本方針”；[7]P169王惠巖主編的《政治學(xué)原理》第2 版也明確指出，民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度為我國(guó)單一制的兩大特色。[8]P130這些都是很有道理的觀點(diǎn)，可惜尚未成為流行的觀點(diǎn)。

再看基本法研究領(lǐng)域，情況基本類似。筆者收集到部分學(xué)者撰寫的專論基本法或“一國(guó)兩制”法制問(wèn)題的教材、專著、論文集近50種，無(wú)一本著作就特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度做出專門闡述，甚至幾乎所有著作只論及“特別行政區(qū)”而沒(méi)有提及特別行政區(qū)制度。

綜上所述，可以說(shuō)，特別行政區(qū)制度是國(guó)家基本政治制度這一命題尚未得到國(guó)內(nèi)法學(xué)界和政治學(xué)界主流觀點(diǎn)的認(rèn)可，主流的觀點(diǎn)仍然視之為一種特殊的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的制度創(chuàng)新、或國(guó)家結(jié)構(gòu)的例外形式、或特殊的地方制度或者地方自治制度、或特殊情況和特殊地域內(nèi)的一種例外等，與前述著作對(duì)民族區(qū)域自治制度給予的地位評(píng)價(jià)有明顯的落差。盡管本文對(duì)有關(guān)論著的收集并不全面充分，但大致可以預(yù)計(jì)，其他未收集到的論著對(duì)此的闡述情況大同小異。

筆者認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)特別行政區(qū)制度的研究現(xiàn)狀沒(méi)有足夠反映和符合特別行政區(qū)制度作為我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的一種重大制度創(chuàng)新。作為我們黨新時(shí)期治國(guó)理政、管理好香港和澳門的一種重要的國(guó)家管理制度，以及作為實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一祖國(guó)戰(zhàn)略思想，解決歷史遺留問(wèn)題的國(guó)家憲政制度安排的重要地位和作用，也與這一制度成功實(shí)施十多年的實(shí)踐并將長(zhǎng)期堅(jiān)持和完善的目標(biāo)不相符合。黨的十七大指出，保持港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定是黨在新形勢(shì)下治國(guó)理政面臨的重大課題。毫無(wú)疑問(wèn)，如果說(shuō)，“一國(guó)兩制”理論是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的組成部分，那么特別行政區(qū)制度就應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國(guó)國(guó)家管理制度的重要組成部分，是中國(guó)特色政治文明的重大制度創(chuàng)新；如果說(shuō)，我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是具有中國(guó)特色的單一制，其中國(guó)特色主要表現(xiàn)在它與民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度的結(jié)合上，那么特別行政區(qū)制度就應(yīng)當(dāng)是與民族區(qū)域自治制度平行的基本政治制度；如果說(shuō)單一制下的民族區(qū)域自治是新中國(guó)解決民族問(wèn)題的成功模式的話，那么特別行政區(qū)制度則是解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題的新創(chuàng)造。目前，學(xué)界公認(rèn)人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的根本政治制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度是國(guó)家的基本政治制度，而在《立法法》第8條規(guī)定何種事項(xiàng)只能制定法律的條文中，明確把特別行政區(qū)制度與民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度相提并論，這是特別行政區(qū)制度應(yīng)當(dāng)具有和民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度相同法律地位的明證。但是，目前對(duì)特別行政區(qū)制度的研究現(xiàn)狀不足以反映它的重要地位和作用，亦不適應(yīng)它在港澳相繼成功實(shí)施已有十余年并將長(zhǎng)期堅(jiān)持和完善的任務(wù)。

特別行政區(qū)制度為什么仍不被主流學(xué)界視為國(guó)家的基本政治制度，原因恐怕有兩點(diǎn)：一是這一制度實(shí)施的實(shí)踐較短，只有十多年的歷史，還需要更多的實(shí)踐來(lái)增強(qiáng)人們對(duì)它地位和作用的認(rèn)識(shí)。而人民代表大會(huì)制度自1954年第一屆全國(guó)人大民代表大會(huì)召開開始計(jì)算，已有五十六年的歷史。民族區(qū)域自治制度的確立可以從1949年的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》里面找到明確的依據(jù)。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也可以說(shuō)是從1949年召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為確立的標(biāo)志。盡管基層群眾性自治組織這一概念首見于1982年制定的現(xiàn)行憲法，但基層群眾性自治制度雛形出現(xiàn)卻是與新中國(guó)的建立基本同步?！熬用裎瘑T會(huì)作為基層群眾性自治組織的一種形式，在50年代就已存在。早在1950年我國(guó)人民代表大會(huì)制度還未正式建立的時(shí)候，天津就成立了我國(guó)的第一個(gè)居民委員會(huì)”。[9]P222“村民自治及其組織形式——村民委員會(huì)，是黨的十一屆三中全會(huì)以后隨著我國(guó)廣泛而深刻的農(nóng)村改革而出現(xiàn)并逐步發(fā)展起來(lái)的……”。[3]P500二是不排除有人認(rèn)為特別行政區(qū)制度是權(quán)宜之計(jì)。產(chǎn)生這一想法無(wú)可厚非，因?yàn)閮蓚€(gè)基本法都在第5條規(guī)定了特區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。也就是“一國(guó)兩制”政策五十年不變，這樣一來(lái)，五十年以后是否會(huì)變，人們自然會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)。這個(gè)疑問(wèn)不僅在中國(guó)政府宣布將采取“一國(guó)兩制”政策解決香港問(wèn)題時(shí)就存在，即使今天這一政策已經(jīng)開花結(jié)果，成功實(shí)施十多年后仍然存在。

筆者認(rèn)為，特別行政區(qū)制度的實(shí)踐歷程尚短的問(wèn)題將隨著時(shí)間的推移而改變，而且完全可以預(yù)計(jì)，這個(gè)制度至少將運(yùn)行五十年。剩下的問(wèn)題是五十年后會(huì)不會(huì)有大的改變(這里所說(shuō)的大的改變特指該制度是否有繼續(xù)存在的必要，而不是指因地因時(shí)制宜的小改小革)，我們可以肯定地說(shuō)，五十年后也不會(huì)改變，這是基于以下幾個(gè)判斷：

第一，不少史料可以證明，“一國(guó)兩制”政策在新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨高層考慮對(duì)香港問(wèn)題的政策立場(chǎng)時(shí)就已有雛形，一直延續(xù)至十一屆三中全會(huì)后逐步定型，成為和平統(tǒng)一祖國(guó)戰(zhàn)略思想的政策表述，它體現(xiàn)了幾代中共領(lǐng)導(dǎo)人的長(zhǎng)期戰(zhàn)略思維和決策，是一脈相承的，絕不是權(quán)宜之計(jì)。

第二，鄧小平同志對(duì)此問(wèn)題有精辟的闡述和論證。1984年6月他在會(huì)見香港人士時(shí)指出：“核心的問(wèn)題，決定的因素，是這個(gè)政策對(duì)不對(duì)。如果不對(duì)，就可能變。如果是對(duì)的，就變不了。進(jìn)一步說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)的政策，有誰(shuí)改得了？如果改了，中國(guó)百分之八十的人的生活就要下降，我們就會(huì)喪失人心。我們的路走對(duì)了，人民贊成，就變不了?！盵10]P591987年4月16日他在會(huì)見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)委員時(shí)再次鮮明地指出：“今天我想講講不變的問(wèn)題。就是說(shuō)，香港在一九九七年回到祖國(guó)以后五十年政策不變，包括我們寫的基本法，至少要管五十年。我還要說(shuō)，五十年后以后更沒(méi)有變的必要。香港的地位不變，對(duì)香港的政策不變，對(duì)澳門的政策也不變，對(duì)臺(tái)灣的政策按照‘一國(guó)兩制’方針解決統(tǒng)一問(wèn)題后五十年也不變，我們對(duì)內(nèi)開放和對(duì)外開放政策也不變?！盵10]P2151988年6月3日他在會(huì)見“九十年代的中國(guó)與世界”國(guó)際會(huì)議全體與會(huì)者時(shí)再次重申：“對(duì)香港的政策，我們承諾了一九九七年以后五十年不變，這個(gè)承諾是鄭重的。為什么說(shuō)五十年不變呢？這是有根據(jù)的，不只是為了安定香港的人心，而是考慮到香港的繁榮和穩(wěn)定同中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略有著密切的關(guān)聯(lián)。中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略需要的時(shí)間，除了這個(gè)世紀(jì)的十二年以外，下個(gè)世紀(jì)還要五十年，那么五十年怎么能變呢？……實(shí)際上，五十年只是一個(gè)形象的講法，五十年以后也不會(huì)變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變”。[10]P267

第三，黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)于繼續(xù)堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行“一國(guó)兩制”方針、嚴(yán)格按照基本法辦事也有堅(jiān)定的承諾。例如胡錦濤總書記在1999年7月1日主持香港紀(jì)念碑揭幕禮講話時(shí)指出：“事實(shí)雄辯證明，‘一國(guó)兩制’方針和基本法符合國(guó)家的根本利益，符合香港的根本利益，也符合各國(guó)投資者的利益，是香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的根本保障?！?007年6月30日，他在香港特區(qū)歡迎晚宴上講話指出：“事實(shí)證明，鄧小平先生提出的‘一國(guó)兩制’科學(xué)構(gòu)想，不僅是解決歷史遺留下來(lái)的香港問(wèn)題的最佳方案，也是香港回歸祖國(guó)后保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。……我們堅(jiān)信，隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的深化，‘一國(guó)兩制’的強(qiáng)大生命力必將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)，必將獲得越來(lái)越廣泛的認(rèn)同和擁護(hù)。”他在第二天慶祝香港回歸十周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第三屆政府就職典禮上講話指出：“中央政府關(guān)于香港大政方針的宗旨，就是為了香港好、為了香港明天更好，就是為了香港同胞好、為了香港同胞明天更好?！?009年12月20日，胡錦濤在澳門回歸10周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，他鄭重重申：“中央政府將繼續(xù)堅(jiān)定不移貫徹‘一國(guó)兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴(yán)格按照香港基本法、澳門基本法辦事，全力支持香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府依法施政。中央政府對(duì)香港、澳門采取的任何方針政策措施，都會(huì)始終堅(jiān)持有利于保持香港、澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，有利于增進(jìn)香港、澳門全體市民福祉，有利于推動(dòng)香港、澳門和國(guó)家共同發(fā)展的原則?！?/p>

綜上所述，無(wú)論是從國(guó)家政策上還是理論上擬或?qū)嵺`上，我們完全可以證成特別行政區(qū)制度是國(guó)家基本政治制度。只有從國(guó)家基本政治制度角度來(lái)研究特別行政區(qū)制度，才可能準(zhǔn)確闡明和把握它的價(jià)值功能與科學(xué)內(nèi)涵，準(zhǔn)確勾勒它的基本原則和制度構(gòu)成，建立完整、準(zhǔn)確的特別行政區(qū)制度理論體系；才可能避免在基本法的研究中長(zhǎng)期存在的政治、法律和意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)混雜，容易引起爭(zhēng)拗的不足，為建立具有廣泛共識(shí)性的基本法理論貢獻(xiàn)智識(shí)；同時(shí)，也有助于總結(jié)這一制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)解決實(shí)際問(wèn)題，不斷推進(jìn)其發(fā)展完善，發(fā)揮制度功效。

三、如何確定特別行政區(qū)制度研究的基本進(jìn)路及基本內(nèi)容

任何制度都是由一系列具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的規(guī)范所構(gòu)成，因此，制度研究應(yīng)當(dāng)抓住文本，突出規(guī)范分析；一定的政治法律規(guī)范和政治法律制度的存在，總是離不開一定的理論和原理的指導(dǎo)，總是反映著一定的政治法律規(guī)律，因此，探究制度的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，是制度研究的前提和基礎(chǔ)；任何政治法律規(guī)范、政治法律制度以及背后的理論和原理都不可能孤立存在，它們都要行之于社會(huì)、受制于環(huán)境，與社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的甚至國(guó)際環(huán)境形成互動(dòng)關(guān)系，與其他的政治法律制度構(gòu)成整合機(jī)制，因此，制度研究必須充分地分析制度運(yùn)行的實(shí)踐以及制度體系中各種制度之間的相互關(guān)系。

基于上述考慮，筆者認(rèn)為，對(duì)特別行政區(qū)制度的研究應(yīng)當(dāng)有一個(gè)從宏觀到中觀、微觀的進(jìn)路，宜采取從宏觀到微觀，從理論基礎(chǔ)到規(guī)范基礎(chǔ)、到制度內(nèi)容及其實(shí)踐的思路，注重學(xué)理建構(gòu)，突出問(wèn)題意識(shí)和對(duì)策研究，并綜合運(yùn)用文獻(xiàn)分析、政策分析、規(guī)范分析、政治分析、實(shí)證分析、系統(tǒng)分析、比較分析等研究方法。鑒于特別行政區(qū)制度是中國(guó)政治制度的組成部分,它本身又是一個(gè)廣涵和多層次的體系，特別需要把特別行政區(qū)制度放在中國(guó)國(guó)家憲政制度的框架中加以研究,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)全面剖析其內(nèi)在的制度構(gòu)成，分析組成該制度的一系列具體制度。

(一)特別行政區(qū)制度的理論基礎(chǔ)

有兩個(gè)重點(diǎn)需要研究：一是制度的政策基礎(chǔ)，概括總結(jié)作為一種國(guó)家管治方式和解決歷史遺留問(wèn)題、最終實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一的“一國(guó)兩制”方針政策的實(shí)質(zhì)和內(nèi)容；二是制度的憲制基礎(chǔ)(或法理基礎(chǔ))，特別行政區(qū)憲制性法律文件是指憲法和兩個(gè)基本法。應(yīng)當(dāng)著重闡述憲法有關(guān)特別行政區(qū)的規(guī)定是特殊歷史背景下做出的特殊安排以及憲法與基本法的關(guān)系。憲法對(duì)特別行政區(qū)具有法律效力，憲法在特別行政區(qū)的適用、特別行政區(qū)制度設(shè)計(jì)遵循的原則以及港澳基本法作為授權(quán)法的性質(zhì)與意義等難點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)還要清晰地闡述特別行政區(qū)的法律體系和具體制度。

(二)特別行政區(qū)制度的制度基礎(chǔ)及運(yùn)行原則

制度基礎(chǔ)有五個(gè)重點(diǎn)需要探討：一是特別行政區(qū)制度的特征及實(shí)行條件。特別行政區(qū)制度是我國(guó)對(duì)香港、澳門實(shí)施管理的制度，其基本特征就是在特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度，實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”，高度自治。盡管特別行政區(qū)制度具有設(shè)置上的特殊性、區(qū)域地位的復(fù)合性、制度實(shí)施的差異性、權(quán)力享有的超越性、制度價(jià)值的多樣性，但其特征總是建立在“一國(guó)”共性的基礎(chǔ)上。需要深入論證，對(duì)個(gè)別地方采用特別行政區(qū)制度實(shí)施管理是有前提和條件的，除了考慮到歷史和現(xiàn)實(shí)的因素外，必須強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”是實(shí)行“兩種制度”的前提。堅(jiān)持國(guó)家主體實(shí)行社會(huì)主義制度是香港、澳門保持資本主義制度的前提；二是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與特別行政區(qū)制度的關(guān)系。重點(diǎn)發(fā)掘該制度對(duì)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和中國(guó)傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系格局帶來(lái)的制度創(chuàng)新價(jià)值；三是人民代表大會(huì)制度與特別行政區(qū)制度的關(guān)系。從國(guó)家憲政體制中的權(quán)力來(lái)源來(lái)看，不可否認(rèn)，特別行政區(qū)制度與人民代表大會(huì)制度之間具有直接或間接的權(quán)力派生關(guān)系，特區(qū)的高度自治權(quán)來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)，這種中央與特區(qū)的“主權(quán)——授權(quán)”的權(quán)力邏輯關(guān)系決定了特別行政區(qū)制度的運(yùn)行與中央的權(quán)力、與國(guó)家的政權(quán)組織形式不是絕緣的，而是要受到主權(quán)的制約，受到國(guó)家憲政體制的制約；四是中國(guó)的政黨制度與特別行政區(qū)制度的關(guān)系。盡管特區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度，但“兩制”的前提是“一國(guó)”，而共產(chǎn)黨是“一國(guó)”的執(zhí)政黨，因此，特別行政區(qū)制度的運(yùn)行絕對(duì)不能逾越否定執(zhí)政黨的合法執(zhí)政地位的底線，決不允許特別行政區(qū)成為顛覆內(nèi)地社會(huì)主義制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的基地；五是民族區(qū)域自治自治制度與特別行政區(qū)制度的關(guān)系。

特別行政區(qū)制度的運(yùn)行原則包括兩個(gè)方面：一是制度運(yùn)行的基本原則，具體包括遵循憲法，符合國(guó)家憲政體制；符合國(guó)家對(duì)港澳的基本方針政策。二是制度運(yùn)行的具體原則：具體包括堅(jiān)持一個(gè)國(guó)家，維護(hù)國(guó)家主權(quán)；堅(jiān)持兩種制度，保障高度自治；堅(jiān)持基本不變，保障繁榮穩(wěn)定。

(三)特別行政區(qū)制度的制度內(nèi)容及其實(shí)踐運(yùn)行需研究的重點(diǎn)問(wèn)題

1.特別行政區(qū)法律地位及其權(quán)力來(lái)源?；痉▽?shí)施十多年來(lái)，盡管大家已經(jīng)普遍接受中央對(duì)特別行政區(qū)具有完整管治權(quán)力，特別行政區(qū)是根據(jù)國(guó)家管理需要設(shè)立的，是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域；中央在保留必不可少的權(quán)力的同時(shí)，授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治；基本法是一部授權(quán)法。但香港仍有不少人認(rèn)為中央與特別行政區(qū)之間是分權(quán)關(guān)系，試圖用分權(quán)理論來(lái)解釋中央與特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系，還有極少數(shù)人把特別行政區(qū)的高度自治與中央的管治權(quán)對(duì)立起來(lái)。因此，需要正確闡述授權(quán)理論，廓清中央與特區(qū)“主權(quán)——授權(quán)”的權(quán)力邏輯關(guān)系，以適應(yīng)進(jìn)一步實(shí)施基本法的需要。

2.中央與特別行政區(qū)的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系制度。特別行政區(qū)制度表明，一個(gè)主權(quán)之下實(shí)行不同制度的地區(qū)可行使主權(quán)者授予的權(quán)力，甚至某些主權(quán)性質(zhì)的權(quán)力(如財(cái)政稅收權(quán)、鑄幣權(quán)、終審權(quán)等)，這是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)理論的突破，但這種突破也帶來(lái)了一些實(shí)施困擾，需要深入研究。在特別行政區(qū)制度下，對(duì)特別行政區(qū)實(shí)施管理，既有中央的權(quán)力，也有特別行政區(qū)的權(quán)力，中央的權(quán)力是通過(guò)國(guó)家政治體制來(lái)行使的，特別行政區(qū)的權(quán)力是通過(guò)特別行政區(qū)政治體制來(lái)行使的，這決定了中央國(guó)家機(jī)關(guān)與特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)存在著聯(lián)系，基本法的許多規(guī)定都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。因此，需要結(jié)合基本法的實(shí)踐，深入闡述中央與特別行政區(qū)的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，闡述中央代表國(guó)家對(duì)特別行政區(qū)行使主權(quán)(權(quán)力)以及特別行政區(qū)高度自治權(quán)的權(quán)力性質(zhì)、內(nèi)容及特點(diǎn)，使中央與特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)密切地合作，以確保特區(qū)實(shí)現(xiàn)良好管治。

3.特別行政區(qū)的政治體制及行政管理權(quán)。基本法為特別行政區(qū)設(shè)計(jì)行政主導(dǎo)的政治體制，這一體制在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了一些新問(wèn)題：在香港方面集中體現(xiàn)為行政主導(dǎo)不起來(lái)；在澳門則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督；以及幾個(gè)涉及澳門行政法規(guī)的判決所帶來(lái)的法律爭(zhēng)議。因此，需要深入分析這套政治體制在實(shí)際運(yùn)作中遇到的新情況新問(wèn)題，提出正確貫徹落實(shí)基本法規(guī)定的政治體制的解決措施。

4.特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)及其立法權(quán)?；痉▽?shí)施以來(lái)，香港和澳門的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使出現(xiàn)兩種不同的現(xiàn)象，香港立法會(huì)出現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)象，而澳門立法會(huì)則存在權(quán)力行使不夠充分的問(wèn)題。香港方面，1998年第一屆立法會(huì)在制定議事規(guī)則時(shí)，特別行政區(qū)政府提出，按照《基本法》第74條的規(guī)定，立法會(huì)議員不僅不能提出涉及公共開支、政治體制和政府運(yùn)作的法律草案，在立法會(huì)審議法律草案過(guò)程中，也不能提出涉及公共開支、政治體制和政府運(yùn)作的修正案，但立法會(huì)不接受這一主張，這是特別行政區(qū)政府與立法會(huì)產(chǎn)生的第一次沖突。從1998年到現(xiàn)在，立法會(huì)的擴(kuò)權(quán)不僅表現(xiàn)在議員提出法案修正案上，還表現(xiàn)在以涉及公共利益為由行使調(diào)查權(quán)、對(duì)主要官員和公務(wù)員提出不信任案，提出平反“六四”等涉及中央事務(wù)的動(dòng)議并進(jìn)行辯論等。澳門方面則體現(xiàn)出澳門立法會(huì)權(quán)力行使不充分，特別是對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督上。按照基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)政府財(cái)政預(yù)算案需要立法會(huì)批準(zhǔn)，但澳門沿用回歸前的做法，政府只向立法會(huì)提交預(yù)算綱要，具體的預(yù)算案是不經(jīng)立法會(huì)批準(zhǔn)的，這是造成政府開支不受立法會(huì)控制的根本原因。因此，需要針對(duì)特別行政區(qū)立法會(huì)的具體運(yùn)作情況，通過(guò)闡述基本法規(guī)定的方式，指出其運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題。

5.特別行政區(qū)的民主發(fā)展。這是一個(gè)與政治體制密切相關(guān)的問(wèn)題，從廣義上講，它不僅包括兩個(gè)產(chǎn)生辦法修改問(wèn)題，而且包括特別行政區(qū)居民中的中國(guó)公民參與國(guó)家管理的民主權(quán)利、香港和澳門居民對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行民主管理的各種制度。從狹義上講，特別行政區(qū)的民主發(fā)展問(wèn)題，特指行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改問(wèn)題。按照全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定，香港現(xiàn)在已就2012年兩個(gè)產(chǎn)生辦法修改問(wèn)題提出建議方案,需要研究其中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，按照全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定，2017年香港特區(qū)行政長(zhǎng)官可以采用普選產(chǎn)生的辦法，在行政長(zhǎng)官由普選產(chǎn)生后，立法會(huì)全部議員可以采用由普選產(chǎn)生的辦法。從現(xiàn)在開始也要著手研究具體的普選辦法。澳門方面，2009年兩個(gè)產(chǎn)生辦法沒(méi)有做出修改，現(xiàn)在修改兩個(gè)產(chǎn)生辦法的壓力正在逐步增大，需要著手研究未來(lái)兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改問(wèn)題。在香港，隨著民主的發(fā)展，還出現(xiàn)了政黨，并在一定程度上存在政黨政治的現(xiàn)象，這也是研究香港民主發(fā)展時(shí)必須著重研究的一個(gè)難點(diǎn)。

6.特別行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)及其司法權(quán)和終審權(quán)。港澳享有終審權(quán)，需要從比較憲法的角度研究作為地方行政區(qū)的獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)之性質(zhì)和特點(diǎn)。在香港方面，存在司法機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)或者司法積極主義傾向的問(wèn)題，還有濫用司法復(fù)核權(quán)的問(wèn)題。怎樣處理這方面的問(wèn)題，需要深入研究并提出正確的觀點(diǎn)。

7.特別行政區(qū)的公務(wù)員制度。兩部基本法實(shí)施后，香港曾推行公務(wù)員減薪、澳門推行公務(wù)員納稅，兩地的公務(wù)員團(tuán)體都以其待遇不如回歸前為由告特區(qū)政府違反基本法。香港方面，在公務(wù)員制度上還有一個(gè)新發(fā)展，即從2000年開始推行政治委任制度，形成政治委任官員與長(zhǎng)俸制公務(wù)員并行的情況。如何處理好兩者之間的關(guān)系，迄今仍然是一個(gè)重大問(wèn)題。澳門方面，主要是如何改變回歸前已存在并沿襲至今的很多陋習(xí)，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員制度的問(wèn)題。

8.特別行政區(qū)的區(qū)域組織或市政機(jī)構(gòu)及其制度。香港基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)可以設(shè)立非政權(quán)性區(qū)域組織，澳門基本法規(guī)定澳門特別行政區(qū)可以設(shè)立非政權(quán)性的市政機(jī)構(gòu)。兩個(gè)特區(qū)成立后，香港撤銷了兩個(gè)市政局，澳門撤銷了兩個(gè)市政廳，把市政局或市政廳負(fù)責(zé)提供的民政服務(wù)收歸政府?，F(xiàn)在香港一直在爭(zhēng)議擴(kuò)大區(qū)議會(huì)的權(quán)力，澳門則有人主張恢復(fù)市政廳。這方面的問(wèn)題需要深入研究并提出正確的觀點(diǎn)。

9.特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的制度。根據(jù)兩部基本法23條的規(guī)定，特別行政區(qū)應(yīng)自行立法維護(hù)國(guó)家安全。現(xiàn)在澳門已經(jīng)通過(guò)了維護(hù)國(guó)家安全法，香港還沒(méi)有進(jìn)行這方面的立法，這本身就是一個(gè)重要的研究課題?，F(xiàn)在看來(lái)，建立特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全制度是十分重大的研究課題，它不僅涉及實(shí)施基本法23條立法，還需要進(jìn)行各方面的制度建設(shè)。盡管存在敏感性,但從學(xué)術(shù)上研究香港適時(shí)重啟基本法23條立法可能面臨的種種挑戰(zhàn)和問(wèn)題還是很有必要的。

10.特別行政區(qū)處理對(duì)外事務(wù)的制度。香港和澳門回歸祖國(guó)后，在外交權(quán)屬于中央的原則下，按照基本法的規(guī)定和中央政府的授權(quán)和安排，廣泛地參與國(guó)際組織的活動(dòng)，參加了許多國(guó)際公約。在單一制的國(guó)家中，地方行政區(qū)域享有如此廣泛的處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力，是史無(wú)前例的。因此，需要對(duì)港澳特區(qū)締結(jié)和參加國(guó)際條約的權(quán)力及其實(shí)踐進(jìn)行深入研究，并在理論上進(jìn)行探討。

11.特別行政區(qū)保護(hù)居民基本權(quán)利和自由的制度。由于歷史原因，香港和澳門保護(hù)居民基本權(quán)利和自由的理論和法律制度，與內(nèi)地的法律制度相比有較大的差別。比如在香港方面，兩個(gè)國(guó)際人權(quán)公約成為了法院判案的主要依據(jù)，并引入了許多極端的人權(quán)觀念。要通過(guò)深入地研究?jī)蓚€(gè)人權(quán)公約和國(guó)際勞工公約在香港的適用問(wèn)題，提煉香港有關(guān)保護(hù)人權(quán)方面的案例，總結(jié)香港回歸后保護(hù)人權(quán)制度的發(fā)展和變化，尤其是對(duì)維護(hù)國(guó)家權(quán)力的影響，闡述正確的基本法保護(hù)人權(quán)觀念。

12.特別行政區(qū)的出入境管制制度?；痉ㄊ跈?quán)特區(qū)對(duì)世界各國(guó)、各地區(qū)進(jìn)入香港、澳門的人進(jìn)行出入境管制。對(duì)內(nèi)地進(jìn)入特區(qū)的人，要經(jīng)過(guò)中央政府批準(zhǔn)，同時(shí)特別行政區(qū)也要有管制措施。這方面規(guī)定的執(zhí)行情況總體上是好的，主要問(wèn)題出在香港對(duì)基本法居留權(quán)條文的理解。香港法院把基本法24條視為人權(quán)條款，因此，做出最寬松的解釋。但基本法第24條到底是人權(quán)條款還是移民管制條款，是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。如果是人權(quán)條款，香港法院的解釋就是正確的；如果是移民管制條款，香港法院的大部分解釋就是錯(cuò)誤的。這個(gè)問(wèn)題需要從理論上加以探討，并深入地加以闡述。

13.特別行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、宗教、社會(huì)服務(wù)和勞工制度。這方面尚可以細(xì)分為若干具體的制度?；痉ㄓ嘘P(guān)特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、宗教、社會(huì)服務(wù)和勞工方面的規(guī)定有一個(gè)特點(diǎn)，這就是在保留原有制度的同時(shí)，授權(quán)特區(qū)自行制定有關(guān)法律和政策，同時(shí)可以因應(yīng)時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。這些規(guī)定的總體實(shí)施情況良好，但在某些領(lǐng)域也出現(xiàn)一些問(wèn)題，通常表現(xiàn)為港澳居民對(duì)某些方面的制度和政策出現(xiàn)不滿，但當(dāng)政府提出改革時(shí)，又遇到很大阻力，最后演變?yōu)椤半p輸”局面。因此，需要根據(jù)不斷發(fā)展變化的形勢(shì)，對(duì)基本法關(guān)于特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、宗教、社會(huì)服務(wù)和勞工方面的制度和政策進(jìn)行研究，為特別行政區(qū)施政開拓空間。

14.特別行政區(qū)與全國(guó)其他地方司法機(jī)關(guān)的司法互助制度。兩部基本法都規(guī)定，特別行政區(qū)可與全國(guó)其他地方的司法機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商依法建立司法聯(lián)系和相互提供協(xié)助。目前，在民商事方面，內(nèi)地司法機(jī)關(guān)與兩個(gè)特別行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)達(dá)成幾項(xiàng)司法協(xié)助安排,但適用空間很有限。在刑事方面，內(nèi)地執(zhí)法部門與港澳地區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)也建立一些協(xié)作關(guān)系。這方面還需要繼續(xù)深入研究。

15.特別行政區(qū)與全國(guó)各地方的協(xié)作關(guān)系。兩部基本法只規(guī)定，中央有關(guān)部門和各地方不得干預(yù)特區(qū)的事務(wù)，對(duì)于特區(qū)與全國(guó)各地方的協(xié)作關(guān)系，沒(méi)有做出專門的規(guī)定。2004年6月，內(nèi)地九個(gè)省和香港、澳門特區(qū)簽署了《泛珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(即“9+2”)，2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》等，兩個(gè)特別行政區(qū)與內(nèi)地各地方尤其是珠江三角洲有關(guān)省、自治區(qū)的合作關(guān)系有了很大的發(fā)展。如何從基本法的規(guī)定出發(fā)，為這種發(fā)展提供更強(qiáng)有力的法律支持，是擺在我們面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)法律問(wèn)題。

16.基本法的解釋制度。香港回歸后，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)三次解釋基本法的有關(guān)規(guī)定，香港法院在審理案件時(shí)經(jīng)常對(duì)基本法進(jìn)行解釋；在澳門，也出現(xiàn)了法院解釋基本法的案件。因此，對(duì)基本法解釋制度進(jìn)行深入研究，在理論上闡述基本法的解釋制度和機(jī)制十分重要。

17.基本法的修改制度。盡管目前沒(méi)有修改基本法的需要，但應(yīng)當(dāng)未雨綢繆,對(duì)基本法的修改制度問(wèn)題展開必要的研究。

18.對(duì)基本法實(shí)施的監(jiān)督制度?？茖W(xué)的監(jiān)督機(jī)制是保障基本法順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。需要研究解決三個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)基本法實(shí)施的監(jiān)督在整個(gè)國(guó)家的憲法和法律監(jiān)督體制中的地位、作用和價(jià)值是什么；二是基本法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成，包括主體、職權(quán)、方式、程序等。這其中中央監(jiān)督主體與特區(qū)監(jiān)督主體的權(quán)限劃分和相互關(guān)系是重點(diǎn)，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督模式(備案制度、解釋制度、修改制度)及特區(qū)法院的司法監(jiān)督是難點(diǎn)；三是目前基本法實(shí)施監(jiān)督方面存在哪些不足，如何完善。

注釋：

① 參見張旭昆：《制度的定義和分類》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》(杭州)2002年第6期。該學(xué)者質(zhì)疑美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思的制度定義，認(rèn)為制度不宜被定義為博弈的參與者，尤其是組織；也不宜被一概定義為博弈的均衡解。因?yàn)椴⒎侨魏尾┺牡木饨舛际侵贫?，起碼一次性囚犯博弈的均衡解就不能稱為制度。如果制度被如此解釋，那將表明無(wú)人不遵守制度，但這不符合事實(shí)。

② 筆者在中國(guó)期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)搜素，僅僅發(fā)現(xiàn)7篇論文，分別是鄒平學(xué)：《論特別行政區(qū)制度的中國(guó)特色》，載《長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第1期；李元起、黃若谷：《論特別行政區(qū)制度下的“剩余權(quán)力”問(wèn)題》，載《北方法學(xué)》2008年第2期；肖陸軍：《民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度之比較探析》，載《哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第11期；張素蘭、魏紅英：《中國(guó)特別行政區(qū)制度的“特別”之處》，載《許昌師專學(xué)報(bào)》2002年第6期；王樹春、徐敏：《港澳特別行政區(qū)制度須列入憲法教學(xué)體系之中》，載《浙江萬(wàn)里學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期；李琦：《中國(guó)憲法第三十一條:意蘊(yùn)與補(bǔ)足——對(duì)特別行政區(qū)制度的國(guó)家利益解讀》，載《廈門大學(xué)法律評(píng)論 》2001年第2期；李夫運(yùn)：《南京國(guó)民政府前十年邊疆型特別行政區(qū)制度述論》， 河南大學(xué)2008碩士學(xué)位論文。除此之外，在2009年澳門召開的“基本法與澳門特區(qū)的第二個(gè)十年學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，楊允中教授發(fā)表了《我對(duì)特別行政區(qū)制度的理解》一文。

③ 分別是浦興祖主編：《中華人民共和國(guó)政治制度》，上海人民出版社2005年版；曾偉、羅輝主編：《地方政府管理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版。

④ 比如董和平、韓大元、李樹忠合著的《憲法學(xué)》(法律出版社2000年版)，專設(shè)一章論及特別行政區(qū)制度，與人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治度、選舉制度、政黨制度、經(jīng)濟(jì)制度作為憲法基本制度并列各章闡述；焦洪昌主編的《憲法》(中國(guó)政法大學(xué)出版社 2007年版)將“特別行政區(qū)制度”一節(jié)置于“國(guó)家的基本制度”一章之下，參見該教材第106頁(yè)；胡錦光主編的《憲法學(xué)原理與案例教程》(中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版)在憲法基本制度一編中專設(shè)一章闡述“特別行政區(qū)制度”；胡錦光主編的《憲法》 (清華大學(xué)出版社 2008年版)將“特別行政區(qū)制度”與“民族區(qū)域自治制度”作為國(guó)家基本制度置于“國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”一章之下進(jìn)行闡述。

[1] 姚洋.制度與效率——與諾斯對(duì)話[M].成都：四川人民出版社,2002.

[2] [英]A·H·伯奇.代表制度[M].1971年倫敦英文版.

[3] 浦興祖主編.中華人民共和國(guó)政治制度[M].上海：上海人民出版社，2005.

[4] 吳仕民.新時(shí)期民族區(qū)域自治制度與法制建設(shè)[A].人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員文章匯編.論堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度[C].北京：民族出版社，2009.

[5] 楊光斌主編.政治學(xué)導(dǎo)論第2版[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004

[6] 陳振明主編.政治學(xué)——概念、理論和方法[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

[7] 許崇德等.憲法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[8] 王惠巖主編.政治學(xué)原理[M].北京：高等教育出版社,2006.

[9] 周葉中主編.憲法[M].北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2002.

[10] 鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993.

ReflectionsontheStudyofSpecialAdministrationRegionSystem

ZouPing-xue

(Law School of Shenzhen University,Shenzhen Guangdong 518060)

Presently, very few theses and treatises have discussed the topic of research on the System of Special Administrative Region in the field of constitution jurisprudence and political science, which apparently falls behind the very fruitful research on the guidelines and policies of 'One Country, Two Systems', and the theories and practices of the basic laws of the two special administrative regions in academic area, and could not reflect the significant role of the System of SAR, which is not compatible with the successful practice of the System of SAR in Hong Kong and Macao during the past over ten years and the long-term uphold and development of the System. Therefore, it needs to pay close attention. To extend the research on the System of SAR will have many-faceted meanings and values. One of the unsettled major problems is how to understand and define the status and role that the System of SAR plays in our socialist democratic political system.

political system;System of Special Administrative Region;national basic political system

1002—6274(2010)06—013—09

DF29

A

鄒平學(xué)(1965-)，男，湖南長(zhǎng)沙人，法學(xué)博士, 教授，深圳大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心常務(wù)副主任，當(dāng)代中國(guó)政治研究所兼職研究員、憲政與人權(quán)研究中心主任，武漢大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、港澳基本法等。

(責(zé)任編輯：唐艷秋)