傅鼎生

（華東政法大學，上海200042）

一、問題的提出

時下，農(nóng)村集體所有土地的部分或全部被城市市區(qū)土地合圍或與城市市區(qū)土地交錯的現(xiàn)象時有發(fā)生。人們將此稱為“城中村”。例如，浙江杭州西湖區(qū)的花園村、武林村、宋江村、古蕩村、慶豐村、黃龍洞村、金沙港村、玉泉村、伍聯(lián)村、駱家莊村、九蓮村、保亭村、益樂村等；江干區(qū)的常青村、定海村、景芳村、閘弄口村、三里亭村、皋亭村、章家壩村等；上城區(qū)的玉皇村、近江村、望江村等；下城區(qū)的長木村、打鐵關(guān)村、潮王村等；拱墅區(qū)的拱宸村、七古登村、善賢村、大關(guān)村、沈塘灣村、八丈井村、東新村等都被城市市區(qū)的土地所包圍。各村村民已經(jīng)不再從事第一產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)濟來源主要是“進城”從事勞務(wù)所得、出租房屋所得以及集體土地資本所生收益的分配。1又如，中國十大名村之一、被譽為“滬上億元第一村”的上海九星村，也早已被上海市區(qū)的土地所包圍。村內(nèi)街道、馬路與市區(qū)街道、馬路對接，相互交錯；村中高樓林立，車喧馬龍，不見城市和農(nóng)村、市區(qū)與郊區(qū)的邊界所在。村民的經(jīng)濟收入早與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。

“城中村”是城還是鄉(xiāng)？我國法律未曾對“城”抑或“鄉(xiāng)”做出界定，故對城、鄉(xiāng)的認識取決于通識。中國古代稱圍都、邑之墻為城。如《管子·度地》稱“內(nèi)之為城，城外為之郭”，《古今注》稱“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將“城”解釋為“城墻以內(nèi)的地方”，對“城市”的解釋是“鄉(xiāng)”的對稱。該詞典表述，“鄉(xiāng)村”是“鄉(xiāng)”的詞義之一，并將“鄉(xiāng)村”定義為“主要從事農(nóng)業(yè)、人口分布較城鎮(zhèn)分散的地方”。2依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的上述界定，城市應(yīng)當被理解為人口集聚，其稠密達到一定程度，主要產(chǎn)業(yè)不是農(nóng)業(yè)，具備非農(nóng)業(yè)人口集聚和聚居功能，并具備非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展功能的地方。由于集聚在“城中村”的人們已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，該地域也沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基于上述通識，“城中村”不應(yīng)認定為“鄉(xiāng)”而應(yīng)認定為“城”。之所以稱其為“村”，是因為農(nóng)民集體建制的單位名稱，即改革開放以前的“生產(chǎn)隊”、“大隊”?！俺侵写濉边@一概念中的“村”，已經(jīng)沒有“村莊”的含義，因為它不再僅僅是農(nóng)民聚居的地方，其中大量的房屋出租或出賣（所謂小產(chǎn)權(quán)房）給城市居民居住，該地域也不僅僅用于居住而主要用于工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。

既然“城中村”之“村”，本質(zhì)為“城”，則“城中村”出現(xiàn)，不可避免地涉及一個憲法問題，即“城中村”現(xiàn)象與現(xiàn)行憲法關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定相背離。3為了解決與法律的沖突，各地采取“撤村建居”的措施，讓“城中村”的村民自愿接受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的安排，擁有城市戶口，成為城市居民，最后撤銷農(nóng)民集體建制將土地收歸國家，使城市的土地屬于國家所有。例如，南京市玄武區(qū)建立“城中村”管理辦公室，以貫徹落實《南京市“城中村”改造建設(shè)管理暫行辦法》4。但是，近幾年黨的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策讓農(nóng)民意識到土地以及土地使用權(quán)的價值，越來越多的農(nóng)民不愿意改變自己的身份，“撤村建居”工作因而受阻。如何解決“城中村”現(xiàn)象與憲法、法律的沖突是亟待解決的問題。無論采用何種方案解決問題，其結(jié)果不是改變集體土地權(quán)屬（即農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲宜校?，就是修改現(xiàn)行憲法和法律（包括《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），允許城市的土地為農(nóng)民集體所有，讓農(nóng)民參與城市建設(shè)。

二、農(nóng)民集體土地僅因地處城市之間便被改變權(quán)屬與物權(quán)變動規(guī)則沖突

法律可以規(guī)定無主的土地歸國家所有，不能規(guī)定已經(jīng)屬于某一主體的土地因城市的發(fā)展自動轉(zhuǎn)歸另一主體所有。5我國《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)所有權(quán)由一個民事主體轉(zhuǎn)歸另一個民事主體只有三個途徑：其一，法律行為；其二，法律行為以外的事由，如人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定，繼承或受遺贈；其三，所有權(quán)的善意取得。第一種途徑不能使農(nóng)民集體所有的土地移轉(zhuǎn)給國家。因為，現(xiàn)行憲法和法律都禁止土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。6當然，農(nóng)民集體有權(quán)將土地所有權(quán)拋棄，被拋棄的土地為無主土地，無主土地歸國家所有。但是，拋棄必須具備兩個條件，一是有拋棄產(chǎn)權(quán)的意思，二是脫離對土地的占有并涂銷登記。農(nóng)民不會拋棄土地所有權(quán)，也沒有任何民事主體能夠代表農(nóng)民集體拋棄土地所有權(quán)。第二種途徑中，只有人民政府的征收行為才能使集體所有的土地改變?yōu)閲宜?，然而，現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定征收的前提條件只能是“公共利益的需要”。7何謂“公共利益的需要”現(xiàn)行法律雖然沒有明確的規(guī)定，但是依據(jù)法學基本理論和相關(guān)實踐，參考各國的做法，公共利益的需要一般包括如下情形：國防設(shè)施建設(shè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要。8鑒于此，城市化過程中集體土地之利用不可能均是公共利益的需要，依據(jù)政府征收是不可能將一切屬于農(nóng)民集體的土地都改變?yōu)閲宜械摹５谌N途徑更走不通，因為土地不能轉(zhuǎn)讓，自然也不適用善意取得制度。農(nóng)民集體的土地沒有因善意取得而成為國有土地的可能。

既然沒有任何法律途徑能使已經(jīng)屬于集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校敲础俺侵写濉钡牟粩喑霈F(xiàn)，就使法律關(guān)于城市的土地屬于國家所有的規(guī)定與現(xiàn)行物權(quán)法物權(quán)變動規(guī)則的法律沖突日趨嚴重。

三、應(yīng)對“城中村”現(xiàn)象必須修改法律，消除法律沖突

“城中村”現(xiàn)象使法律的沖突日趨顯現(xiàn)。一方面憲法和法律不能容忍城市的土地歸農(nóng)民集體所有，另一方面現(xiàn)行法律沒有為原本屬于農(nóng)民集體所有的“城中村”土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜刑峁┓梢罁?jù)，因此，必須修改法律，解決沖突。

修改法律的方案無外乎如下幾種。

方案之一：強行改變“城中村”農(nóng)民的身分，撤銷農(nóng)民集體建制。

如果集體土地上的農(nóng)民身份全部被改變了，農(nóng)民不復存在，也就沒有農(nóng)民集體。沒有農(nóng)民集體，農(nóng)民集體所有權(quán)也因主體的消亡而消滅。原屬于農(nóng)民集體的土地自然成為無主財產(chǎn)。無主的土地歸國家所有是各國法律的相同做法。9各國都規(guī)定無主的土地或者登記的無主土地不能因先占而為個人所有，只能為國家所有。我國亦然。國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》第2條第5項規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，屬于國家所有。

然而農(nóng)村集體成員如何全部轉(zhuǎn)為城市居民，需要法律支撐。依據(jù)現(xiàn)行法律，不能強制農(nóng)民改變身份，也不能無條件地允許農(nóng)民改變身份。除了該農(nóng)民集體的土地被全部征收，農(nóng)民集體成員全部改變身份時下無法可依。不能否認，現(xiàn)實中存在因?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地部分征收而改變農(nóng)民集體全部成員身份的現(xiàn)象。易言之，農(nóng)民集體的土地并沒有被全部征收，而農(nóng)民集體的建制卻被撤銷，全部農(nóng)業(yè)人口被轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。集體成員已不復存在，農(nóng)民集體組織當然亦不復存在，原集體所有的土地自然成為無主財產(chǎn)。無主的土地歸國家所有。為此，原國家土地管理局發(fā)布并于1995年5月1日施行的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》明確規(guī)定，因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地，歸國家所有。與此相應(yīng)，原國家土地管理局發(fā)布并于1996年2月1日施行的《土地登記規(guī)則》規(guī)定，集體所有的土地依法全部征用或者農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所屬成員依法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，應(yīng)當在集體土地被全部征用或者辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時，注銷集體土地所有權(quán)登記。地方政府采用這種做法而使集體土地轉(zhuǎn)歸國家所有的做法也不乏其例。例如，南京市政府轉(zhuǎn)發(fā)的南京市“城中村”改造建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布的《南京市“城中村”改造建設(shè)管理暫行辦法》第9條第1款規(guī)定：“對于‘城中村’改造涉及的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名下現(xiàn)狀有農(nóng)用地的，由各區(qū)政府辦理立項和規(guī)劃手續(xù)，按程序進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用依法批準后，按規(guī)定進行撤組?！痹摋l第2款規(guī)定：“對于‘城中村’改造涉及的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名下現(xiàn)狀沒有農(nóng)用地的，由各區(qū)政府統(tǒng)一匯總向市政府專題申請撤銷其原建制；市政府下文批準撤銷原村民小組建制后，其名下的集體土地性質(zhì)變更為國有土地?！边@一規(guī)定表明，“城中村”的農(nóng)用地應(yīng)當改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地用途改變后撤銷村的集體建制，最后實現(xiàn)集體土地權(quán)屬轉(zhuǎn)歸國有。

然而，除政府將集體的土地全部征收外，改變農(nóng)民身份、撤銷集體建制不能強迫，只能自愿。政府應(yīng)當依據(jù)一定的條件允許農(nóng)民自愿進城由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。例如，北京市允許父母為農(nóng)業(yè)戶口的新生兒成為非農(nóng)業(yè)人員，允許有該市農(nóng)業(yè)戶口的高等職業(yè)學校、中等專業(yè)學校、技工學校及經(jīng)市教育部門批準的職業(yè)高中在校生可自愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。10北京的這一規(guī)定是賦予農(nóng)業(yè)人員的權(quán)利而不是確定義務(wù)。自然人的身份雖不能自由選擇，但也不能被任何人、任何機關(guān)或組織強迫改變。城鎮(zhèn)化是社會的進步，社會物質(zhì)文明和精神文明的體現(xiàn)。然而，城鎮(zhèn)化的進程不能是野蠻和反人性的。英國早期的城鎮(zhèn)化建立在圈地運動基礎(chǔ)上，我國的城鎮(zhèn)化決不能重蹈覆轍，以另一種形式強制實現(xiàn)。

既然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不能通過強制手段進行，那么除農(nóng)民自愿外，只要集體土地沒有被全部征收，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也就不可能全部實行，農(nóng)民集體建制也不能被撤銷。如此，進入城市的土地通過改變農(nóng)民身份、撤銷集體建制的手段而為國家所有，只能建立在每一個農(nóng)民自愿基礎(chǔ)之上。據(jù)此，上述國務(wù)院《土地管理法實施細則》的相關(guān)規(guī)定，原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》和《土地登記規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，《南京市“城中村”改造建設(shè)管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，只有在農(nóng)民自愿依法改變身份的前提下方可適用。在計劃經(jīng)濟年代基于眾所周知的原因，農(nóng)民迫切需要改變自己的身份。通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”而最終改變集體土地的歸屬不會為農(nóng)民不滿。時下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)民充分認識到土地資源的價值。農(nóng)民不再迫不及待地改變自己的身份。此時，希冀通過改變農(nóng)民身份而改變土地的權(quán)屬已經(jīng)成為事實不能。

方案之二：打破征收條件的限制，允許國家征收“城中村”農(nóng)民集體的土地。

征收是國家強制將集體或私人的不動產(chǎn)收歸國有的手段。它以犧牲他人意志（即自由支配特定物，在特定物上實現(xiàn)物權(quán)人的意志）為代價來實現(xiàn)社會公共利益，是社會本位主義的必然推論?！斗▏穹ǖ洹返?45條規(guī)定：“任何人不得被強制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正的補償時，不在此限?！薄兜聡痉ā返?4條（財產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)和財產(chǎn)征收）第3款規(guī)定：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收……”瑞士聯(lián)邦和各州的《公用征收法》都規(guī)定征收以公益為前提?！兑獯罄穹ǖ洹返?34條第1款規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有權(quán)人喪失其所有權(quán)，但是，為了公共利益的需要，依法宣告征用，并且給予合理補償?shù)那樾尾辉诖讼??！痹摋l文所述“征用”，即我國《物權(quán)法》所言“征收”；該法第835條規(guī)定的“征調(diào)”，即我國《物權(quán)法》所言“征用”。我國《憲法》規(guī)定政府征收集體和私人財產(chǎn)以公共利益的需要為條件。11我國1975年《憲法》和1978年《憲法》中曾將“公共利益的需要”排除在征收的前提條件之外。12憲法的這一變動所帶來的后果是集體土地所有權(quán)和私人房屋所有權(quán)遭到來自政府的合法“侵害”。1982年《憲法》恢復了征收應(yīng)當以公共利益需要為前提條件的規(guī)定，但是征收與征用不分。132004年憲法修正案恢復了征收必須以公共利益的需要為前提條件的規(guī)定，并將征收與征用作出區(qū)別。142007年制定的我國《物權(quán)法》嚴格區(qū)分征收與征用制度，并明文規(guī)定了兩者不同的適用條件，強調(diào)征收的適用條件是公共利益的需要。15如果因城鎮(zhèn)化而放寬征收的適用條件，就是對集體和私人財產(chǎn)的侵害。

方案之三：在物權(quán)法中增加集體土地“進城”自動改變權(quán)屬的物權(quán)變動規(guī)則。

在民事主體尚存的情況下，非依據(jù)當事人的意志（合意）而消滅一個主體對某個特定物的物權(quán)并使另一個主體取得對該特定物的物權(quán)應(yīng)當具備現(xiàn)實需要和正當理由兩個條件。例如，征收的現(xiàn)實需要是筑路、造橋、建學校等，理由是社會公共利益；善意取得的現(xiàn)實需要是交易目的的實現(xiàn)，理由是維護交易安全；沒收的現(xiàn)實需要是對特定主體的制裁，理由是維護秩序；新中國成立之初的國有化（沒收官僚資本和公私合營等）的現(xiàn)實需要是建立新的生產(chǎn)方式鞏固新政權(quán)，理由是社會主義建設(shè)（資本主義國家也有國有化，依據(jù)是公共利益的需要）；添附的現(xiàn)實需要是維護物的價值，理由是資源的維護和效率等等。僅僅因為土地的地理位置在城市之中就改變其歸屬，缺乏現(xiàn)實的需求性及正當性。

公共利益與國家利益不是一個概念。不能將公共利益的需要與使他人財產(chǎn)歸國家所有劃等號?！肮怖娴男枰边@一概念包含兩個內(nèi)容，一個是需要；另一個是需要的方面。就需要而言，具有兩個特性。第一，即時性，即以眼前需要為前提。套用英語時態(tài)的語言，其屬于“正在進行時”，不是“將來進行時”，更不是“過去時”。土地儲備并非基于眼前的需要，以土地儲備為理由強制將集體土地轉(zhuǎn)歸國家所有不符合即時性，因而違反征收的規(guī)定。第二，特定性，即以某一具體的、特定需要為前提。例如建路、建橋所需，建設(shè)醫(yī)院、學校所需等等，任何抽象的、不特定的需求都不能成為公共利益的需要。土地儲備用途不明，以土地儲備為由而征收集體土地不符合土地利用的特定性，因而違反征收的規(guī)定。我國1975年《憲法》和1978年《憲法》將1954年《憲法》中關(guān)于征收必須以公共利益的需要為前提條件的規(guī)定刪除了。其理由是國家利益就是公共利益，征收后財產(chǎn)歸國家所有就是體現(xiàn)公共利益的需要。1982年《憲法》糾正了這一立場。然而，時下的土地儲備制度仍堅持這一立場。2007年11月19日國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定頒布并實施了《土地儲備管理辦法》。該辦法第10條明定，已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地可以納入土地儲備范圍。該規(guī)定表明，征收的土地可以儲備。這一規(guī)定顯然違背了我國《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》關(guān)于征收須以公共利益的需要為前提條件的規(guī)定。土地儲備意味著暫不使用土地。既然不利用土地，何來公共利益之需？可見土地征收與土地儲備不能相容?！锻恋貎涔芾磙k法》將土地征收與土地儲備結(jié)合，必然違反《憲法》與《物權(quán)法》關(guān)于征收的規(guī)定，必將侵害被征收農(nóng)民集體的合法權(quán)益。據(jù)此，不是基于現(xiàn)時的需要，不是具體項目的要求，沒有正當理由，不能通過強制將原本屬于集體的土地轉(zhuǎn)歸國家所有，否則屬于侵權(quán)行為。

縱然允許國家無需任何理由而取得屬于集體的土地，也應(yīng)當支付相應(yīng)的代價，而不能無償取得。世界各國都有征收和征用制度。任何一個國家的征收和征用制度都要求國家向被征收或征用方依照市場價做出補償。我國《物權(quán)法》也規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。新中國成立之初，國家通過國有化“剝奪剝奪者”體現(xiàn)了時代的特點，是當時社會主義革命和建設(shè)的需要?，F(xiàn)在采用剝奪的手段無償取得農(nóng)民集體的財產(chǎn)缺乏正當理由。農(nóng)民集體的土地“被”進入城市，只因它屬于城市地域的一部分，就改變了所有權(quán)歸屬，取得土地所有權(quán)的國家可以不做出任何支付（國家支付沒有法律依據(jù)），其實質(zhì)是國家剝奪了集體財產(chǎn)，違反物權(quán)平等保護原則。長期以來，因缺乏物權(quán)平等保護的觀念，集體土地所有權(quán)被國有后集體不能得到應(yīng)有的補償。例如，《南京市“城中村”改造建設(shè)管理辦法》第10條規(guī)定：“集體土地變更為國有土地后，在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，對于保留的學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公益事業(yè)用地、部分工業(yè)企業(yè)和經(jīng)營性項目用地，在按規(guī)定程序補辦用地手續(xù)后辦理土地登記。土地使用權(quán)確認給原集體經(jīng)濟組織以外單位的，該單位應(yīng)按規(guī)定對原集體經(jīng)濟組織進行補償，補償標準按《南京市征地拆遷補償安置辦法》（寧政發(fā)〔2004〕93號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！贝艘?guī)定表明，集體土地轉(zhuǎn)歸國有，不能從國家獲得相應(yīng)的補償，即便該土地使用權(quán)為其他組織取得，也只能從其他用地單位獲得補償而不能從國家獲得補償。

基于上述分析，依據(jù)憲法或法律直接改變集體土地所有權(quán)的不僅違背物權(quán)平等保護的規(guī)定，侵害農(nóng)民集體的意志和土地所有權(quán)，而且還侵害農(nóng)民集體的經(jīng)濟利益。

方案之四，打破城市的土地屬于國有的限制，允許農(nóng)民集體的土地進入城市。

如前所述，集體的土地因進入城市而為國家所有將極大地侵害農(nóng)民的利益，這必將成為城鎮(zhèn)化的法律障礙。西方國家城市建設(shè)的參與者并不僅僅限于政府，私人也可以積極參與城市建設(shè)，因而各國法律均沒有規(guī)定城市的土地只能屬于國家所有。新中國成立以后至1982年《憲法》的頒布，我國社會主義道路走過了三十四年，也沒有要求城市的土地必須屬于國家所有。因此，城市的土地屬于國家所有的命題，既不是城市建設(shè)的需要，也不是社會主義建設(shè)的需要，更不是中國特色社會主義城市建設(shè)的需要。允許農(nóng)民建設(shè)城市，城市的土地應(yīng)當允許農(nóng)民集體所有，這雖與現(xiàn)行憲法的規(guī)定不一致，但卻是歷史的必然，改革發(fā)展的客觀需要。憲法應(yīng)當適應(yīng)改革發(fā)展需要刪除這一規(guī)定。

城市的土地屬于國家所有不是馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論的必然演繹。馬克思主義關(guān)于科學社會主義的理論難以推斷出社會主義條件下城市的土地必須為國家所有的結(jié)論。蘇聯(lián)社會主義建設(shè)的經(jīng)驗告訴我們，社會主義土地生產(chǎn)資料公有制為全民所有和勞動群眾集體所有。毛澤東是將馬克思主義和中國革命相結(jié)合的偉大實踐者。新中國成立后，毛澤東親自參與了1954年《憲法》的制定。該憲法沒有規(guī)定城市的土地屬于國家所有。1975年《憲法》也沒有要求城市的土地必須歸國家所有。1978年《憲法》仍沒有關(guān)于城市的土地屬于國家的規(guī)定。新中國建立后經(jīng)歷了土改、剝奪帝國主義列強的財產(chǎn)和官僚資本主義財產(chǎn)、合作社、人民公社、公私合營等運動，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的建立和國有化使紅色政權(quán)得以鞏固，社會主義革命和建設(shè)取得了一定的成就，建國后三十四年的國有化，也沒有要求城市的土地歸國家所有?？梢?，城市的土地歸國家所有并不是社會主義理論的必然推論，也不是社會主義實踐的經(jīng)驗總結(jié)，更不是中國社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)實要求，其不能作為中國特色社會主義的標志。

四、應(yīng)允許農(nóng)民集體保留“城中村”土地所有權(quán)，讓農(nóng)民參與城市建設(shè)

農(nóng)民集體的土地的一部分被城市包圍、業(yè)已城市化已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。例如上海市閔行區(qū)九星村農(nóng)民集體原有土地4407畝，被政府征收3100畝，尚存1307畝。全村1.1平方公里，19個村民小組，1117戶村民家庭，4509名村民。該村所有的土地都被城市包圍，成為典型的城中村。16北京市昌平區(qū)鄭各莊村占地4332畝，共有1390口人。其中農(nóng)業(yè)人口1100人?，F(xiàn)在該村沒有一分農(nóng)業(yè)用地，已經(jīng)成為城市市區(qū)的組成部分。17類似的情形還有許多。依據(jù)現(xiàn)行憲法和法律，這類“城中村”的土地所有權(quán)應(yīng)當屬于國家。然而，事實上這些村的土地并沒有因憲法和法律的規(guī)定而為國家所支配，原農(nóng)民集體仍然對其行使著所有權(quán)。

這種法律上應(yīng)歸國家所有的土地，事實上國家沒有行使所有權(quán)，群眾的觀念上也不認為土地的權(quán)屬已經(jīng)改變的狀態(tài)不能再維持下去。這不僅沒有維護集體所有權(quán)，而且還動搖了人們的法制觀念，背離依法治國的基本方略。應(yīng)當及時修改憲法，允許農(nóng)民集體擁有城市土地。

允許城市的土地歸農(nóng)民集體所有系基于如下理由。

其一，憲法和法律關(guān)于城市的土地為國家所有的規(guī)定，是特定歷史時期的產(chǎn)物，隨著社會的發(fā)展應(yīng)當取消。

如前所述，城市的土地屬于國家所有的憲法條文產(chǎn)生于1982年《憲法》。該項規(guī)定系基于一定的歷史事實。解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨確立了沒收官僚資本歸新民主主義國家所有，沒收封建地主階級的土地歸農(nóng)民所有，保護民族工商業(yè)的新民主主義三大經(jīng)濟綱領(lǐng)。1947年10月《中國人民解放軍宣言》提出“沒收官僚資本”的口號。1949年4月《中國人民解放軍布告》告示：“凡屬國民黨反動政府和大官僚分子所經(jīng)營的工廠、商店、銀行、倉庫、船舶、碼頭、鐵路、郵政、電報、電燈、電話、自來水和農(nóng)場牧場等，均由人民政府接管?！毙轮袊闪⒑?，農(nóng)村進行土改運動，城市進行對私改造運動。1951年2月4日政務(wù)院頒布《關(guān)于沒收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子財產(chǎn)的指示》。1953年12月5日政務(wù)院頒布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》。經(jīng)過土改、對私改造、沒收、征用，新中國國家土地所有權(quán)確立了。當時的土地權(quán)屬除國家所有、私人所有外還有公益所有。1954年4月27日內(nèi)務(wù)部頒布的《內(nèi)務(wù)部關(guān)于執(zhí)行國家建設(shè)征用土地辦法中幾個問題的綜合答復》明確了國有土地的范圍，即“土地改革法第十五、十八、十九、二十五、二十六各條及城市郊區(qū)土地改革條例第九條所包括的土地以及國家機關(guān)、企業(yè)、學校、團體等所接收、接管和征用的土地”，同時還明確了公有土地的范圍，即“土地改革法第十四條及第二十三條所保留的土地以及其他公益事業(yè)所有的土地”。農(nóng)村經(jīng)初級社、高級社、人民公社運動后，農(nóng)民私人的土地隨農(nóng)民入社而變?yōu)檗r(nóng)民集體所有。農(nóng)村土地集體所有的效力不及于城市土地，故新中國成立后的一段時間內(nèi)，城市的土地為私人所有的現(xiàn)象并未因?qū)λ礁脑斓却胧┒麥纭?956年1月18日中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》要求，“對城市私人房屋通過采用國家經(jīng)租、公私合營等方式，對城市房屋占有者用類似贖買的辦法，即在一定時間內(nèi)給以固定的租金，來逐步地改變他們的所有制”，對“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當?shù)霓k法，一律收歸國有”。1958年人民日報刊登了《中央主管機關(guān)負責人就私有出租房屋的社會主義改造問題對新華社記者發(fā)表談話》一文。從此，全國開展了私房改造。之后，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家房產(chǎn)管理局私有出租房屋社會主義改造問題的報告》，其中規(guī)定了私房改造中的具體政策。最高人民法院轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院批轉(zhuǎn)文件，讓各級法院在案件審理中作為依據(jù)。盡管開展了私房改造，但是城市的土地并沒有因而完全歸國家所有。國家對私人所有的土地收稅，后因私人土地所有人不堪負擔日益增長的土地稅收負擔，紛紛將土地“奉獻”給國家，使城市土地逐步由私人所有向國家所有過渡?！拔幕蟾锩逼陂g又有將私人房地產(chǎn)收歸國有的情況。之后落實政策，只解決房屋問題不解決土地問題。至1982年，城市的土地客觀上已經(jīng)基本屬于國家。因此，與其說1982年《憲法》規(guī)定城市的土地屬于國家所有，不如說1982年《憲法》確認了當時的城市土地國有的現(xiàn)狀。

不能否認，城市會不斷發(fā)展。城市化是客觀規(guī)律。1982年《憲法》以及現(xiàn)行法律關(guān)于城市土地權(quán)屬的規(guī)定，會使農(nóng)民集體利益在城市發(fā)展中受到侵害。但是基于歷史的局限，人們（包括農(nóng)民）并不認為該土地權(quán)屬的變更有何不妥。農(nóng)村土地上的農(nóng)民隨著土地權(quán)屬的改變而改變了自己的身份，是他們向往的待遇。然而，隨著土地有償利用制度的出臺和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開禁，農(nóng)村土地的價值日益顯現(xiàn)。農(nóng)民的價值觀也發(fā)生了變化。當土地的利用價值所帶來的利益遠遠超過改變身份所帶來的利益時，農(nóng)民就不急切改變自己的身份。因此，當農(nóng)民集體的建設(shè)用地被城市化后，農(nóng)民仍希望保持對土地的權(quán)利。僅僅因為城市化而強制土地權(quán)屬變更違背了農(nóng)民的意志。

其二，允許農(nóng)民集體擁有城市的土地是社會主義初級階段的物權(quán)觀的反映。

在計劃經(jīng)濟時期，中國大陸的一些立法者、司法者以及民法學者曾因極左思想影響而提出對國家財產(chǎn)予以特殊保護觀點。這種物權(quán)理念或多或少地反映在當時的法律文件、司法實踐、學術(shù)著作和教科書中。1986年頒布的《民法通則》關(guān)于國家、集體、私人財產(chǎn)保護的表述是不同的。就國家財產(chǎn)而言，該法第73條第2款規(guī)定，“國家財產(chǎn)神圣不可侵犯”；就集體財產(chǎn)而言，該法第74條第2款規(guī)定，“集體所有的財產(chǎn)受法律保護”；就私人財產(chǎn)而言，該法第75條第2款規(guī)定，“公民的合法財產(chǎn)受法律保護”。比較三種表述，不難發(fā)現(xiàn)國家財產(chǎn)相較于集體、私人財產(chǎn)地位更高。

經(jīng)理論的爭鳴，經(jīng)實踐的檢驗，結(jié)合中國社會主義初級階段的實際，2007年我國制定了規(guī)定有中國特色社會主義物權(quán)制度的《物權(quán)法》，由此確立了充分體現(xiàn)了中國社會主義初級階段市場經(jīng)濟條件的物權(quán)觀。這種物權(quán)觀主要體現(xiàn)在堅持基本經(jīng)濟制度、物權(quán)平等保護、物權(quán)法定、物權(quán)公示公信原則等物權(quán)法的基本原則方面。

《物權(quán)法》第3條確立了國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度原則。農(nóng)民集體財產(chǎn)所有權(quán)是公有制經(jīng)濟的組成部分，堅持基本經(jīng)濟制度，必須明確集體財產(chǎn)所有權(quán)，維護集體財產(chǎn)所有權(quán)，充分利用集體資源。中國現(xiàn)階段的公有制不能僅僅是全民所有制，還必須包括勞動群眾集體所有制。城市中出現(xiàn)集體所有的土地，不影響公有制的發(fā)展。基于多種經(jīng)濟共同發(fā)展的需要，應(yīng)當尊重集體所有，并保障集體所有制經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。集體土地因進入城市區(qū)域而為國家所有是對集體財產(chǎn)的侵害，違背了《憲法》規(guī)定的現(xiàn)階段基本經(jīng)濟制度。

《物權(quán)法》第4條確立了國家、集體、私人物權(quán)平等保護原則?！段餀?quán)法》是民法的組成部分，民法的調(diào)整對象是平等主體間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系。在民法的調(diào)整范圍內(nèi)，主體地位平等。國家可以基于公共利益的需要征收農(nóng)民集體的土地，但是脫離了公共利益的需要，離開了對違法、犯罪行為的行政處罰或刑罰，國家不能運用強制手段強行取得他人的財產(chǎn)，更不得無償取得他人的財產(chǎn)。否則，物權(quán)的內(nèi)容便喪失殆盡。允許城市市區(qū)保留農(nóng)民集體的土地，是物權(quán)平等保護的需要。

《物權(quán)法》第5條規(guī)定了物權(quán)法定原則?；谖餀?quán)法定原則，物權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定。依據(jù)法律的規(guī)定，所有權(quán)的內(nèi)容為對特定物的占有、使用、收益、處分權(quán)能；用益物權(quán)的內(nèi)容是對他人特定物的占有、使用并獲取使用中收益的權(quán)能。物權(quán)內(nèi)容的法定，必然導致物權(quán)種類的法定，因為物權(quán)的某些分類標準是物權(quán)的內(nèi)容。例如，以物權(quán)權(quán)能是否完全為標準，可將物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)；以物權(quán)權(quán)能屬于使用還是處分為標準，可將限制物權(quán)分為用益物權(quán)和擔保物權(quán)。物權(quán)內(nèi)容和物權(quán)種類的法定，又必然導致物權(quán)設(shè)定、移轉(zhuǎn)、變更、消滅等物權(quán)變動規(guī)則的法定。例如限制物權(quán)是在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的，法律規(guī)定限制物權(quán)的類型，必須規(guī)定該權(quán)利發(fā)生、變更、消滅的法定事由，否則難以讓不特定的任何人依據(jù)法定信息獲悉權(quán)屬并履行物權(quán)關(guān)系中不作為的義務(wù)。然而，將農(nóng)民集體土地進入城市作為物權(quán)變動的方式并沒有為《物權(quán)法》所規(guī)定。檢索《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的一章（第二章）和關(guān)于所有權(quán)取得的特別規(guī)定一章（第九章）中所有的物權(quán)變動規(guī)則，不見此類規(guī)定。雖然《物權(quán)法》第47條有城市的土地屬于國家所有的規(guī)定，但是該條不屬于物權(quán)變動規(guī)則，不能直接適用這一條使農(nóng)民集體的土地轉(zhuǎn)為國家所有。

物權(quán)變動的法定性要求物權(quán)變動規(guī)則具有可操作性，需要一定的法律技術(shù)支撐?！俺鞘械耐恋?，屬于國家所有”的規(guī)定不具有可操作性。其原因在于對“城市”不能進行法律界定。適用《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》關(guān)于“城市的土地，屬于國家所有”的規(guī)定必須界定何謂城市，何謂農(nóng)村；何謂城市市區(qū)，何謂城市郊區(qū)。只有明確界定后才能確定該概念的外延，以確定城鄉(xiāng)的界線，以及市區(qū)和郊區(qū)的界線。但是，至今尚無法律文件明確這一界線。城市，被多種學科確定為研究對象。不同的學科從自身的角度審視城市，并賦予其內(nèi)涵，因此有地理學、歷史學意義上的城市，有城市規(guī)劃學意義上的城市，有社會經(jīng)濟學意義上的城市，還有行政區(qū)劃學意義上的城市。地理學意義上的城市，不能區(qū)別城與鎮(zhèn)，從而不能作為區(qū)別城市與鄉(xiāng)村、市區(qū)與郊區(qū)的法律依據(jù)。因為，依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地進入城市市區(qū)，屬于國家所有；進入城市郊區(qū)或者進入鎮(zhèn)，不改變集體土地的權(quán)屬。城市在地理學上的含義不能與鎮(zhèn)區(qū)別，因而無法律意義。同理，城市在歷史學上的含義和社會經(jīng)濟學上的含義不能作為法律界線的標準，也無法律意義。城市在規(guī)劃學上的含義，不能作為區(qū)別城市與農(nóng)村、市區(qū)與郊區(qū)的劃分標準。因為，規(guī)劃中的城市與現(xiàn)實中的城市不盡一致，且規(guī)劃在不斷地改變。以規(guī)劃中的城市作為界定依據(jù)，則有利用改變規(guī)劃而取得集體土地所有權(quán)之嫌。行政區(qū)劃意義上的城市更不能作為判定城市與農(nóng)村，市區(qū)與郊區(qū)的標準。自從地級市、縣級市的行政區(qū)劃形成后，理論上說該地級市所轄任何區(qū)域，包括農(nóng)村區(qū)域都是行政區(qū)劃意義上市的一部分；同理，縣級市所轄任何范圍都是該市的組成部分。這樣全國大部分地區(qū)都是城市。能否在行政區(qū)劃意義基礎(chǔ)上減除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村后其余部分為城市？回答仍是否定的。這等于在規(guī)定“城市中的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村土地仍為農(nóng)民集體所有”。與其采取這種做法，不如直接刪除城市的土地屬于國家所有的規(guī)定。況且，市轄農(nóng)場不屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，也不屬于城市。減除的辦法不解決問題。由于目前沒有法律對城市和農(nóng)村，市區(qū)與郊區(qū)進行界定，憲法與法律關(guān)于城市土地歸屬的規(guī)定因缺乏技術(shù)支撐而不可操作，故而不能成為物權(quán)變動的依據(jù)。

《物權(quán)法》第6條規(guī)定了物權(quán)公示原則。物權(quán)為絕對權(quán)，義務(wù)主體為不特定之一切人。要讓一切人履行對于特定權(quán)利人的義務(wù)，權(quán)力必須公示。依據(jù)該條的規(guī)定，關(guān)于權(quán)屬狀態(tài)，不動產(chǎn)的公示方式是登記。物權(quán)公示原則必然推導出物權(quán)公信原則。因為，因信賴公示信息而進行物權(quán)交易的人應(yīng)當取得物權(quán)，而不能以該信息披露錯誤為由阻卻善意人權(quán)利的取得。法律確定物權(quán)公示公信原則的目的是維護交易秩序和安全，同時又是為了不特定人能夠履行物權(quán)關(guān)系中的義務(wù)。農(nóng)民集體的土地因成為“城中村”而歸國家所有，沒有任何公示的途徑，違背了物權(quán)公示原則。

其三，城市的土地屬于國家所有的規(guī)定具有不可實施性。

首先，這項規(guī)定因阻礙城市化的進程而不可實施。城市化是社會發(fā)展的必然，是農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家發(fā)展的必由之路。為了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城市化是一劑良藥。中共中央每年的一號文件都是圍繞三農(nóng)問題而展開的。連續(xù)六年后的今年（第七年）的一號文件仍然以三農(nóng)問題為主題，強調(diào)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化來自于農(nóng)民的自愿自發(fā)和積極性，如果農(nóng)民不能從城鎮(zhèn)化中得到利益和實惠，城鎮(zhèn)化只是一句空話。然而，“城市的土地，屬于國家所有的規(guī)定”意味著只要農(nóng)民集體的土地一進城市就屬于國家所有，無須經(jīng)過任何程序，也不要實施任何行為。土地環(huán)境變化造成土地的歸屬的變化是對土地所有者的侵害。當土地資源不能成為投資和交換對象時，農(nóng)民難以計算其土地所有權(quán)消滅所帶來的損害；當土地資源可以在市場上自由配置，其交換價值被顯現(xiàn)披露無遺時，農(nóng)民便知道自己的損害。由于土地資源的稀缺性、不可增長性（圍海、湖造地除外）以及對于土地的利用，土地價值不斷地在上升。當農(nóng)民看到土地資源的交換價值時，自然阻止集體土地變?yōu)閲彝恋?，其方式就是阻礙城市化。由于城鎮(zhèn)化的主導力量來自農(nóng)民，農(nóng)民一旦為了保全自己的利益就必然走向城鎮(zhèn)化的反面。

其次，現(xiàn)實狀況表明這項規(guī)定在實際中并沒有被實施。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，使農(nóng)村存量建設(shè)用地煥發(fā)出嶄新面貌：道路四通八達，條條與城市道路對接；樓房鱗次櫛比，大量城市人口在此安居；集市車水馬龍，城鄉(xiāng)商賈云集。土地的建設(shè)具有輻射效應(yīng)，說不清是城市建設(shè)帶動了農(nóng)村建設(shè)還是農(nóng)村建設(shè)帶動了城市建設(shè)?？傊鞘信c農(nóng)村的建設(shè)用地，因建設(shè)的輻射效應(yīng)帶動了地價的上升，地價的上升吸引了大量資本投入，資本的進入促進了農(nóng)村土地的建設(shè)。這種良性循環(huán)最終導致城鄉(xiāng)土地一體，使農(nóng)民集體的土地成為城市的土地。時下，農(nóng)民集體的土地成為城市的土地的現(xiàn)象如雨后春筍般地涌現(xiàn)，但除了農(nóng)民全部自愿轉(zhuǎn)換身份，撤銷集體建制外，沒有一個村的集體土地被政府確定為國家土地。這說明實施這一規(guī)定，缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。徒法不能自行，執(zhí)法者拒絕實施該規(guī)定，人民群眾又反對其存在，學界則否定其理論基礎(chǔ)，該規(guī)定最終是不可實施的。

五、結(jié) 語

“城中村”的出現(xiàn)，使村土地集體所有的現(xiàn)象與城市土地屬于國家所有的法律規(guī)定發(fā)生了沖突。解決沖突的途徑不能強行要求農(nóng)民改變身份，撤消集體建制；不能降低征收標準，擴大征收范圍；不能直接適用《憲法》的規(guī)定以及《土地管理法》第2條、《物權(quán)法》第48條的規(guī)定改變土地權(quán)屬，只能修改憲法和法律，刪除“城市的土地，屬于國家所有”規(guī)定，允許農(nóng)民進城建設(shè)城市。

必須說明的是，如果農(nóng)民集體的土地全部被城市包圍，且該土地已經(jīng)不再作為農(nóng)用地，都改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)民基于自愿都改變了身份成為城市居民，則該農(nóng)民集體組織因成員的全部脫離而無存在必要，應(yīng)當撤銷原集體建制。集體建制被撤銷，集體所有權(quán)的主體因此而消滅，集體的土地成為無主財產(chǎn)而歸國家所有。因為，依據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，集體所有的財產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)和城鎮(zhèn)集體所有的財產(chǎn)。土地除國家所有外只能為農(nóng)民集體所有。物權(quán)法上的農(nóng)民，是指戶口登記在農(nóng)村并為農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人。時下中國的農(nóng)民是一種身份，與戶口有關(guān)。農(nóng)民戶口變?yōu)槌鞘袘艨诤笤r(nóng)民的身份不再存在。國家取得集體土地所有權(quán)后應(yīng)當給與原農(nóng)民集體成員相應(yīng)的補償和安置。

注：

1參見李憶冰、崔海洋：《杭州市“城中村”改造規(guī)劃研究》，http://www.hangzhou.gov.cn 2003-10-20 15：28：57。

2參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1978年版。

3我國《憲法》第10條第1款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！钡?款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽覈锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家?！蔽覈段餀?quán)法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有?！焙沃^“城市”？何謂“城市郊區(qū)”？至今未見嚴格的法律意義上的界定。關(guān)于城市與郊區(qū)的含義，有地理和歷史學上的意義，有行政區(qū)劃學上的意義，有城市規(guī)劃學上的意義，也有社會經(jīng)濟學上的意義。無論從哪個角度給“城市”和“郊區(qū)”下定義，以上所述之“城中村”，都應(yīng)當被確定為城市的組成部分。本文的重點并不在于論證“城中村”為城市的一部，故關(guān)于城市的界定在此不贅。

4該管理辦法由南京市“城中村”改造建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室制定頒布，由南京市政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)。

5值得一提的是，新中國成立之初為鞏固新政權(quán)、建設(shè)新中國，法律直接規(guī)定某一主體某種土地歸屬于國家，例如《土地改革法》第18條規(guī)定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之?！比欢?，國有化多半是通過國家行為的介入實現(xiàn)的，例如《土地改革法》第25條規(guī)定：“沙田、湖田之屬于地主所有或為公共團體所有者，均收歸國有。”依此規(guī)定，只有實施收的行為，才能改變權(quán)屬歸國有，換言之，應(yīng)當實施收的行為與歸的行為這兩個行為。該條文不能自動產(chǎn)生地主土地所有權(quán)向國家土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變的法律效果。又如《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，政府可將未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地歸屬于國家所有。

6我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！蔽覈锻恋毓芾矸ā返?條第3款規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?/p>

7我國《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀?quán)法》第42條第1條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

8參見國務(wù)院法制辦公室公布的《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》。

9《法國民法典》第539條規(guī)定：“一切無主或無繼承人的財產(chǎn)、或繼承人放棄繼承的財產(chǎn)，均歸國家所有。”《德國民法典》第928條第2款規(guī)定：“放棄的土地占先權(quán)歸該土地所在的州的國庫。國庫因作為所有權(quán)人在土地登記簿中登記注冊而取得所有權(quán)?！薄度毡久穹ǖ洹返?39條第2款規(guī)定：“無主不動產(chǎn)，屬國庫所有?！薄度鹗棵穹ǖ洹返?59條第1款規(guī)定：“由于灘涂、積土、土崩、公共水域水路或標準水位的變更、或由于其他情形由無主之地生出有利用價值的地面時，該土地屬所在地的州所有?！?/p>

10參見《北京市公安局關(guān)于為本市部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的實施方案》第1條。

11我國1954年《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！?/p>

12我國1975年《憲法》第6條第3款規(guī)定：“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。”我國1978年《憲法》第6條第3款規(guī)定：“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有?！?/p>

13我國1982年《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?4我國2004年《憲法》修正案將1982年《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

15詳見我國《物權(quán)法》第42條。

16參見《上海市閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)九星村圍繞發(fā)展抓創(chuàng)建創(chuàng)新載體強素質(zhì)》，http://www.qldzh.com/viewthread.php?tid= 1373＆sid=481qu8，2010年8月27日訪問。

17參見《北京昌平區(qū)鄭各莊村黨委書記黃福水介紹經(jīng)驗》，http://tu.yangzhi.com/news/201001/2010_01_20_316326. htm l，2010年8月27日訪問。