唐玉平，曹永模

（1.北京物資學(xué)院紀(jì)監(jiān)審辦公室，北京市101149；2.北京市教委審計(jì)處，北京市100031）

加強(qiáng)高校專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部審計(jì)工作的思考

唐玉平1，曹永模2

（1.北京物資學(xué)院紀(jì)監(jiān)審辦公室，北京市101149；2.北京市教委審計(jì)處，北京市100031）

加強(qiáng)高校專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部審計(jì)工作，規(guī)范高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用，提高高校專(zhuān)項(xiàng)資金支出的科學(xué)性和有效性，是一項(xiàng)非常重要的課題。但由于專(zhuān)項(xiàng)主管單位溝通機(jī)制缺乏、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審不夠充分、專(zhuān)項(xiàng)資金撥款時(shí)效性差、專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行單位或?qū)ｍ?xiàng)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不到位、內(nèi)控制度不健全、專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效考評(píng)機(jī)制不完善，導(dǎo)致我國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理與使用中擠占與挪用、重復(fù)申報(bào)與重復(fù)建設(shè)、基建設(shè)施預(yù)算申報(bào)與執(zhí)行現(xiàn)象普遍，突擊花錢(qián)、資金轉(zhuǎn)移問(wèn)題嚴(yán)重。為加強(qiáng)高校專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部審計(jì)工作，強(qiáng)化高校內(nèi)部控制與監(jiān)督機(jī)制，建議完善管理制度，掌握相關(guān)規(guī)定，切實(shí)做好內(nèi)審工作；改進(jìn)審計(jì)方法和審計(jì)手段，發(fā)揮內(nèi)審的過(guò)程控制功能；充分發(fā)揮內(nèi)審特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，科學(xué)定位內(nèi)審職能；進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，充分發(fā)揮內(nèi)審的預(yù)防功能；強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金全過(guò)程監(jiān)督意識(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審“轉(zhuǎn)型”。

專(zhuān)項(xiàng)資金管理；內(nèi)部審計(jì)；難點(diǎn)；對(duì)策

近年來(lái)，高校專(zhuān)項(xiàng)資金支出占預(yù)算資金比重日益加大，高校教學(xué)質(zhì)量、科研能力、學(xué)科綜合水平顯著提高，但高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用中仍然存在很多問(wèn)題，制約了專(zhuān)項(xiàng)資金效益的發(fā)揮。規(guī)范高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用，提高高校專(zhuān)項(xiàng)資金支出的科學(xué)性和有效性，成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。而加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)在高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理中的作用與方式研究，對(duì)于提高高校專(zhuān)項(xiàng)資金支出的科學(xué)性和有效性，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校專(zhuān)項(xiàng)資金的特點(diǎn)

高校專(zhuān)項(xiàng)資金是由政府相關(guān)部門(mén)和高校安排下達(dá)的除基本支出以外的具有指定項(xiàng)目和用途的資金，包括高校修購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、科研專(zhuān)項(xiàng)資金、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、課程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金等。[1]

與其他資金相比，專(zhuān)項(xiàng)資金具有來(lái)源廣、政策性強(qiáng)、專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)、專(zhuān)款專(zhuān)用、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)。同一性質(zhì)的專(zhuān)項(xiàng)資金可分為不同的大類(lèi)，如根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，科研課題經(jīng)費(fèi)可分為國(guó)家級(jí)課題、省級(jí)課題、校級(jí)課題等，而同一類(lèi)別的專(zhuān)項(xiàng)資金又可分為不同的項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)類(lèi)院校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中有金融實(shí)驗(yàn)室、財(cái)政實(shí)驗(yàn)室、會(huì)計(jì)實(shí)驗(yàn)室等。不同性質(zhì)的專(zhuān)項(xiàng)資金具有不同的管理辦法，如橫向課題、縱項(xiàng)課題、合作科研項(xiàng)目等，即使專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目性質(zhì)相同，其經(jīng)費(fèi)使用細(xì)則也有所區(qū)別。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)資金使用又具有很強(qiáng)的實(shí)效性，即部分項(xiàng)目資金必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)花完，否則財(cái)政收回；而且資金的使用具有很強(qiáng)的政策性，必須按照申報(bào)批復(fù)的項(xiàng)目范圍和內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意更改項(xiàng)目性質(zhì)或支出非本項(xiàng)目的內(nèi)容，即專(zhuān)款專(zhuān)用等。

高校專(zhuān)項(xiàng)資金的特點(diǎn)增加了專(zhuān)項(xiàng)資金管理的難度，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行隨意性大，專(zhuān)項(xiàng)資金管理及核算復(fù)雜，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)難度加大。一般來(lái)講，高校專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目建設(shè)與管理應(yīng)包括項(xiàng)目的申立、論證、審批、實(shí)施、驗(yàn)收等五個(gè)環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)執(zhí)行的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性、效益性，決定著專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益的發(fā)揮。

二、高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理與使用中存在的問(wèn)題

目前，部分院校和很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)于獲得財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為“專(zhuān)項(xiàng)資金是‘政府’給的錢(qián)”，不要白不要，且“數(shù)目越多越好，金額越大越好”。結(jié)果導(dǎo)致部分院校和個(gè)別項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)、立項(xiàng)環(huán)節(jié)上，脫離專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)原則，不是去申報(bào)那些最棘手、最需要專(zhuān)項(xiàng)資金解決的項(xiàng)目，而是冥思苦想哪些項(xiàng)目最容易申報(bào)成功，哪些項(xiàng)目文本資料最好準(zhǔn)備，千方百計(jì)在申報(bào)文本上下功夫，導(dǎo)致重申報(bào)、輕管理、輕實(shí)際等現(xiàn)象。此外，專(zhuān)項(xiàng)資金在評(píng)審、資金撥付、績(jī)效考核階段也不同程度地存在這樣或那樣的問(wèn)題，致使專(zhuān)用資金使用過(guò)程中存在很多問(wèn)題，嚴(yán)重制約專(zhuān)項(xiàng)資金效益的發(fā)揮。

1.專(zhuān)項(xiàng)資金擠占、挪用現(xiàn)象較為普遍。專(zhuān)項(xiàng)資金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)要求使用，嚴(yán)禁挪作他用。而在實(shí)際使用過(guò)程中，許多院校和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為，財(cái)政撥款中基本經(jīng)費(fèi)是“自己的”，可較為寬泛隨意地使用；而專(zhuān)項(xiàng)資金則不是“自己的”，[2]絕對(duì)要“用足用好”，決不能讓好不容易申請(qǐng)到手的專(zhuān)項(xiàng)資金花不完再上繳。因此，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的使用“能擠則擠、能挪則挪”。一旦項(xiàng)目執(zhí)行完畢還有余額，便會(huì)把與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的費(fèi)用放到項(xiàng)目里報(bào)銷(xiāo)，以達(dá)到不上繳余款的目的。更有甚者，如少數(shù)基建修繕項(xiàng)目，本來(lái)是工程竣工后經(jīng)審計(jì)發(fā)生了審減額導(dǎo)致項(xiàng)目有結(jié)余，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人卻非要站在學(xué)校小團(tuán)體立場(chǎng)上，拜托審計(jì)部門(mén)緩出報(bào)告，想方設(shè)法再讓施工單位干些項(xiàng)目范圍之外或與本項(xiàng)目無(wú)關(guān)的修繕、維修項(xiàng)目，以達(dá)到不上繳專(zhuān)項(xiàng)資金余額的目的。

2.專(zhuān)項(xiàng)突擊花錢(qián)與資金轉(zhuǎn)移問(wèn)題嚴(yán)重。由于專(zhuān)項(xiàng)資金具有時(shí)效性，且有些專(zhuān)項(xiàng)下達(dá)時(shí)間較晚，經(jīng)常在年度快要結(jié)束時(shí)才下達(dá)批文和撥款額度，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算資金用款計(jì)劃多數(shù)來(lái)不及實(shí)施和使用，為達(dá)到上級(jí)部門(mén)支出進(jìn)度的要求，很容易導(dǎo)致突擊花錢(qián)問(wèn)題。有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以單位名義將資金以表面合理的方式轉(zhuǎn)移到外部“合作”單位賬上，或提前支付工程進(jìn)度款，或草擬假合同，以達(dá)到提前支款的目的，等期限一過(guò)再轉(zhuǎn)回來(lái)慢慢使用。適應(yīng)這種突擊花錢(qián)的需要，社會(huì)上產(chǎn)生了一些“合作”單位，按照客戶(hù)要求開(kāi)具一些非真實(shí)用途的發(fā)票，協(xié)助客戶(hù)報(bào)銷(xiāo)發(fā)票。此外，還出現(xiàn)了許多賣(mài)假發(fā)票和真發(fā)票的個(gè)人或單位，共同幫助客戶(hù)解決“花錢(qián)緊迫”問(wèn)題。[3]作為校內(nèi)一級(jí)的財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)，由于存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核要求，也就自覺(jué)放松了監(jiān)督要求，只求票據(jù)表面合法、合規(guī)就過(guò)關(guān)了。

3.專(zhuān)項(xiàng)資金存在重復(fù)申報(bào)和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成專(zhuān)項(xiàng)資金浪費(fèi)。目前，各高校科研項(xiàng)目根據(jù)來(lái)源不同，可分為許多大類(lèi)，如縱向項(xiàng)目、橫向項(xiàng)目、科研創(chuàng)新平臺(tái)、校級(jí)項(xiàng)目、國(guó)際合作項(xiàng)目等。經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家各部委、國(guó)內(nèi)一級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）、各省市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室、市教委和學(xué)校上級(jí)主管單位、企事業(yè)單位、兄弟院校、青年科研基金等。這些經(jīng)費(fèi)來(lái)源單位因行政隸屬不同，各自為政，且缺乏信息溝通，各口下達(dá)的科研任務(wù)書(shū)，部分項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施目標(biāo)幾乎一致，為各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人多口重復(fù)申報(bào)提供了方便，而且很容易獲得成功，造成專(zhuān)項(xiàng)資金浪費(fèi)。同時(shí)，因?qū)ｍ?xiàng)申報(bào)由校內(nèi)各行政部門(mén)、各教學(xué)單位、各教學(xué)團(tuán)隊(duì)、各科研個(gè)人自行組織，導(dǎo)致各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)時(shí)，只能站在單位局部、某特定項(xiàng)目或個(gè)人利益基礎(chǔ)上報(bào)送申報(bào)材料，如果學(xué)校一級(jí)不能進(jìn)行宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌，那么申報(bào)成功的專(zhuān)項(xiàng)資金只能為學(xué)校的局部、某特定項(xiàng)目或個(gè)人利益服務(wù)。特別是一些用專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)置的設(shè)備，如計(jì)算機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)、掃描儀等大型電子設(shè)備，多個(gè)項(xiàng)目需要，多個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，購(gòu)置后如學(xué)校一級(jí)不能很好地進(jìn)行資源整合，就會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置，資產(chǎn)閑置，設(shè)備利用率低下。此外，部分基建修繕項(xiàng)目或類(lèi)似項(xiàng)目也存在類(lèi)似的重復(fù)申報(bào)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

4.基建設(shè)施預(yù)算申報(bào)與執(zhí)行脫節(jié)，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。為達(dá)到申報(bào)獲得更多專(zhuān)項(xiàng)資金的目的，部分院校在時(shí)間緊、基建工程前期準(zhǔn)備不足的情況下，匆忙進(jìn)行預(yù)算向財(cái)政申報(bào)某些基建修繕項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金。而獲得財(cái)政評(píng)審批復(fù)后，由于對(duì)該項(xiàng)目缺乏深入細(xì)致的實(shí)地考察，未認(rèn)真進(jìn)行可行性研究，預(yù)算編制較粗，尤其是一些經(jīng)過(guò)招投標(biāo)形式的基建修繕工程，招投標(biāo)往往流于形式，實(shí)際竣工結(jié)算內(nèi)容與工程預(yù)算招投標(biāo)風(fēng)馬牛不相及，導(dǎo)致基建修繕預(yù)算申報(bào)與執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。另外還有一些基建修繕項(xiàng)目，原本是學(xué)校自有資金墊支開(kāi)工的項(xiàng)目，下一年度也要根據(jù)施工及竣工結(jié)算內(nèi)容重新申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)向政府要錢(qián)，補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)，存在先斬后奏、本末倒置現(xiàn)象。

5.專(zhuān)項(xiàng)資金使用缺乏有效監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。專(zhuān)項(xiàng)資金管理環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，不能“跟蹤問(wèn)效”，無(wú)法確保資金支出經(jīng)濟(jì)、高效、有效，成為制約專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益發(fā)揮的又一因素。目前，大部分財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)實(shí)行的都是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)使用及項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)和成果進(jìn)行全程管理。就每個(gè)專(zhuān)項(xiàng)而言，盡管專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)文本中有經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃或合同書(shū)，但這個(gè)計(jì)劃或合同書(shū)是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)按照上級(jí)政府、科研基金組織或企業(yè)要求制定的，財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)并未參與其中，且申報(bào)成功并取得專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)后，也主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)資金管理與經(jīng)費(fèi)使用，在這種情況下，財(cái)務(wù)部門(mén)只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的報(bào)銷(xiāo)工作，集中進(jìn)行日常會(huì)計(jì)核算，控制每個(gè)項(xiàng)目的總體經(jīng)費(fèi)或總體經(jīng)費(fèi)明細(xì)不超支，審計(jì)部門(mén)也只是根據(jù)相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出規(guī)定，審計(jì)經(jīng)費(fèi)支出的合法性、合規(guī)性，而對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)籌集、運(yùn)用、耗費(fèi)等整個(gè)運(yùn)作過(guò)程缺乏了解，[4]無(wú)法合理有效地管理和監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用。至于專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效考評(píng)工作，更是存在很多問(wèn)題，如項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自己找專(zhuān)家進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)題鑒定，用其他項(xiàng)目成果充當(dāng)本項(xiàng)目成果，考評(píng)組礙于情面不能堅(jiān)持原則等。

三、高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理與使用問(wèn)題形成原因分析

高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用問(wèn)題形成的原因是多方面的，概括起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

1.專(zhuān)項(xiàng)主管單位缺乏有效溝通機(jī)制。國(guó)家各級(jí)專(zhuān)項(xiàng)單位在下達(dá)任務(wù)書(shū)時(shí)，各自為政，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各專(zhuān)項(xiàng)研究?jī)?nèi)容多有重復(fù)。

2.專(zhuān)項(xiàng)主管單位對(duì)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審不充分。在專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審時(shí)，主管單位主要以申報(bào)資料為依據(jù)，因缺乏實(shí)際調(diào)研或評(píng)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高，造成專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審結(jié)果與實(shí)際情況不符。

3.專(zhuān)項(xiàng)資金撥款時(shí)效性差。財(cái)政預(yù)算時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金撥款時(shí)間較晚，個(gè)別專(zhuān)項(xiàng)沒(méi)有足夠時(shí)間進(jìn)行有效實(shí)施和執(zhí)行。

4.專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行單位或?qū)ｍ?xiàng)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不到位。由于對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金在認(rèn)識(shí)上存在偏差，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)和使用比較隨意。

5.內(nèi)控等相關(guān)制度不夠健全完善。盡管針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用有一些制度規(guī)定，但對(duì)于一些細(xì)節(jié)仍然缺乏明確要求。

6.專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效考評(píng)機(jī)制不夠完善。有的專(zhuān)項(xiàng)主管單位缺乏具體而規(guī)范的專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，有的專(zhuān)項(xiàng)主管單位缺乏細(xì)化的考評(píng)要求和程序，有的考評(píng)組對(duì)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)。

四、專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用中內(nèi)部審計(jì)面臨的難點(diǎn)

高校內(nèi)部審計(jì)是高校內(nèi)部控制及監(jiān)督體系重要的組成部分，是促使單位內(nèi)部科學(xué)、高效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在規(guī)范學(xué)校管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面起著不可替代的作用，因此在專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用中應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。然而，其具體實(shí)施還面臨許多難題，主要有：

1.相關(guān)制度、規(guī)定不夠完善，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)依據(jù)不足。高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用規(guī)則、制度體系是專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用的依據(jù)，是確保專(zhuān)項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有效益的前提。目前財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金撥付、使用中普遍存在的擠占、挪用、損失浪費(fèi)、效益低下等問(wèn)題，其根本原因在于體制上不完善、制度上不健全、運(yùn)作上不規(guī)范。有的專(zhuān)項(xiàng)資金缺乏嚴(yán)密規(guī)范的管理制度，有的管理制度形同虛設(shè)，不能起到應(yīng)有的作用，有的管理制度在資金安排和分配上缺乏科學(xué)、公開(kāi)、公正、公平的操作程序，有的資金條塊分割、多頭管理等。正是由于一些高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度體系尚未建立健全，缺乏具體而行之有效的專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，特別是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控制度跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要，內(nèi)部審計(jì)相關(guān)法規(guī)建設(shè)明顯滯后，導(dǎo)致高校內(nèi)審人員開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部審計(jì)時(shí)，無(wú)法可依，無(wú)章可循，無(wú)法保證審計(jì)結(jié)論的落實(shí)。[5]

2.“軟性”支出難以把握，真實(shí)性和有效性無(wú)法全面核實(shí)。因缺乏具體而行之有效的專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)中的“軟性”支出很難把握，無(wú)法全面核實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金支出的真實(shí)性和有效性，增加了內(nèi)部審計(jì)工作的難度。

3.內(nèi)審資源有限，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)方法和手段有待改進(jìn)。目前，各高校內(nèi)審水平參差不齊。部分高校審計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)合署辦公，內(nèi)審人員數(shù)量少，業(yè)務(wù)不夠精，能力不夠強(qiáng)，難以滿(mǎn)足迅速發(fā)展的內(nèi)審工作的需要。審計(jì)資源明顯匱乏，內(nèi)審人員不僅要開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建與修繕工程審計(jì)，對(duì)一些事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，還要承擔(dān)學(xué)校幾十或上百項(xiàng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)任務(wù)。而且，許多事項(xiàng)的發(fā)生都具有隱蔽性，采用傳統(tǒng)審計(jì)方法和手段已經(jīng)很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這就要求對(duì)原有審計(jì)方法和手段進(jìn)行改進(jìn)，提高專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)的效率與效果。

4.內(nèi)審獨(dú)立性、權(quán)威性較差，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)難以向深層次發(fā)展。獨(dú)立性是審計(jì)的基本特征之一，是內(nèi)部審計(jì)工作的靈魂。但從高校內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際看，部分高校審計(jì)機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立性，即使有的高校機(jī)構(gòu)獨(dú)立，內(nèi)審人員的職務(wù)升遷、崗位聘任、年底考核，也都要由其他各部門(mén)管理層來(lái)進(jìn)行評(píng)定，內(nèi)審人員承擔(dān)著巨大的壓力，結(jié)果導(dǎo)致內(nèi)審人員出于自身利益考慮，在專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)中，該說(shuō)的不敢說(shuō)，該做的不敢做，不愿揭示舞弊行為。此外，在對(duì)一些專(zhuān)家級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，存在迫于其威望和行政壓力，不敢給予客觀、公正評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。再加上內(nèi)審只有建議權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，權(quán)威性不夠，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視、不支持，內(nèi)審在學(xué)校內(nèi)部的地位就比較低，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)就只能流于形式。

5.內(nèi)審全程參與機(jī)制尚未形成，專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督缺位。專(zhuān)項(xiàng)資金主要來(lái)源于政府撥款、上級(jí)撥款、自籌資金、社會(huì)捐贈(zèng)款等。投入渠道和方式不同，對(duì)所投入專(zhuān)項(xiàng)資金提出的審計(jì)要求也不同。然而在實(shí)際工作中，由于內(nèi)審全程參與機(jī)制尚未形成，內(nèi)審人員不能參與項(xiàng)目前期申報(bào)及績(jī)效考核工作，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)籌集、運(yùn)用、耗費(fèi)等整個(gè)運(yùn)作過(guò)程缺乏了解，監(jiān)督也只能局限于財(cái)務(wù)票據(jù)表面的合法化、合規(guī)化，無(wú)法對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的科學(xué)性、效益性進(jìn)行深層次監(jiān)督。

五、加強(qiáng)高校專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部審計(jì)工作的舉措

1.完善管理制度，掌握相關(guān)規(guī)定，切實(shí)做好內(nèi)審工作。首先，應(yīng)完善相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度與辦法，對(duì)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的申報(bào)和立項(xiàng)程序、專(zhuān)項(xiàng)資金立項(xiàng)后的審批和使用、專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督機(jī)制以及績(jī)效考評(píng)原則和辦法等方面內(nèi)容，盡可能作出詳盡的規(guī)定，使專(zhuān)項(xiàng)資金從申請(qǐng)到使用直至使用后產(chǎn)生效益的評(píng)價(jià)，有章可循，有規(guī)可依。同時(shí)，內(nèi)審部門(mén)也要加強(qiáng)內(nèi)審法制化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，內(nèi)審人員應(yīng)熟悉并掌握各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金相關(guān)規(guī)定、管理辦法及使用要求，以過(guò)硬的基本功來(lái)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)審工作，提高內(nèi)審工作質(zhì)量，確保內(nèi)審工作不走過(guò)場(chǎng)。

2.改進(jìn)審計(jì)方法和審計(jì)手段，發(fā)揮內(nèi)審的過(guò)程控制功能?？茖W(xué)合理的審計(jì)方法和審計(jì)手段是有效發(fā)揮內(nèi)審功能的必要保證。在高校內(nèi)審資源匱乏的情況下，開(kāi)展好專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)要努力做到以下幾點(diǎn)：（1）選準(zhǔn)項(xiàng)目。每所高校每年獲批的專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目少則幾十項(xiàng)，多則幾百項(xiàng)，內(nèi)審人員要充分考慮現(xiàn)有審計(jì)資源條件、審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)和能力、審計(jì)成本等因素，選準(zhǔn)項(xiàng)目。審計(jì)選項(xiàng)時(shí)，要權(quán)衡利弊，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)。一定要與財(cái)務(wù)部門(mén)溝通，重點(diǎn)選擇一些政策性強(qiáng)、易受學(xué)校師生關(guān)注、項(xiàng)目?jī)?nèi)容相似、年年申報(bào)、容易出現(xiàn)問(wèn)題、簡(jiǎn)單可行、易于操作和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。這樣，不僅能節(jié)省審計(jì)資源，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡早整改，取得事半功倍的效果。（2）廣泛使用審計(jì)調(diào)查手段。審計(jì)調(diào)查可極大地節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率，增加審計(jì)可信度。（3）采取多重結(jié)合法。專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)要與專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或其他審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，以便從多角度、多層次發(fā)現(xiàn)、跟蹤線(xiàn)索，查證事項(xiàng)。

3.充分發(fā)揮內(nèi)審特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，科學(xué)定位內(nèi)審職能。盡管獨(dú)立性較差、權(quán)威性不夠，嚴(yán)重制約了審計(jì)工作的深層次發(fā)展，但高校內(nèi)審也有其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，是外部審計(jì)無(wú)法替代的。內(nèi)審機(jī)構(gòu)作為本單位的職能部門(mén)，熟悉本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理情況，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金中的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議；內(nèi)審工作具有時(shí)間上的及時(shí)性和經(jīng)常性，既可進(jìn)行事后審計(jì)，也可進(jìn)行事前、事中和跟蹤審計(jì)；內(nèi)審可以把多重審計(jì)和審計(jì)調(diào)查結(jié)合起來(lái)，提高審計(jì)效率和質(zhì)量；內(nèi)審具有審計(jì)范圍的廣泛性及內(nèi)向服務(wù)性特點(diǎn)，有利于推動(dòng)學(xué)校建立并完善內(nèi)部管理制度，[6]適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。高校內(nèi)審人員就是要充分利用內(nèi)審特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)定位，有目的地開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，緊緊圍繞“從制度上和管理上揭露分析問(wèn)題，維護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的安全完整，促進(jìn)建立專(zhuān)項(xiàng)資金支出預(yù)算，完善專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度”的審計(jì)目標(biāo)，把追蹤資金使用效益和相關(guān)交易作為審計(jì)重點(diǎn)，通過(guò)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行“事前控制、事中監(jiān)督、事后評(píng)審”，確保專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益最大化。

4.進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，充分發(fā)揮內(nèi)審預(yù)防功能。所謂風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，即根據(jù)被審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)因素、可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事故和風(fēng)險(xiǎn)損失，來(lái)確定審計(jì)方向和審計(jì)重點(diǎn)。例如，支出信息的不實(shí)、資產(chǎn)的缺失、違反預(yù)算開(kāi)支等，都可能成為引導(dǎo)審計(jì)開(kāi)展的動(dòng)因。當(dāng)然，這并不意味著只有風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)才去審計(jì)，而是要事先根據(jù)各種風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)測(cè)或某些征兆來(lái)計(jì)劃和實(shí)施審計(jì)，是有針對(duì)性的防止重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)防型、增值型審計(jì)，有利于幫助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人解決存在的突出問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)管理、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展來(lái)確保專(zhuān)項(xiàng)合規(guī)、合法、有效。此外，導(dǎo)向?qū)徲?jì)使專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)切入點(diǎn)由財(cái)務(wù)賬表提高到了宏觀和全局層面。通過(guò)分析與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的各項(xiàng)可審活動(dòng)，通過(guò)優(yōu)先排序，確定具體的專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)支審計(jì)內(nèi)容。[7]專(zhuān)項(xiàng)資金管理和使用風(fēng)險(xiǎn)主要分布在項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制、支出內(nèi)容和范圍以及支出標(biāo)準(zhǔn)等方面，內(nèi)審人員應(yīng)對(duì)這些方面給予更多關(guān)注。

5.強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金全過(guò)程監(jiān)督意識(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審“轉(zhuǎn)型”。內(nèi)審是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，是在一個(gè)單位內(nèi)部對(duì)各種經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)和控制系統(tǒng)所進(jìn)行的獨(dú)立評(píng)價(jià)，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。實(shí)踐證明，內(nèi)審要真正服務(wù)于學(xué)校，肩負(fù)起對(duì)學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職責(zé)，為規(guī)范學(xué)校管理、防范風(fēng)險(xiǎn)作出一定成績(jī)，要求內(nèi)審人員既要熟悉國(guó)家法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)改革的方針政策，又要熟悉學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。因此，內(nèi)審人員要積極參與學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)立項(xiàng)申報(bào)等工作，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金全過(guò)程監(jiān)督意識(shí)。當(dāng)然，學(xué)校各部門(mén)管理者也應(yīng)積極邀請(qǐng)內(nèi)審人員參與學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)立項(xiàng)申報(bào)工作。只有多方面了解學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展情況，熟悉專(zhuān)項(xiàng)來(lái)龍去脈，內(nèi)審人員才更有發(fā)言權(quán)，才能更為客觀、公正地進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用、控制方面存在的問(wèn)題，提出有效的應(yīng)對(duì)措施，更好地為學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)資金管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益的最大化。

＊本文系中國(guó)教育審計(jì)學(xué)會(huì)審計(jì)科研課題資助項(xiàng)目“關(guān)于內(nèi)部審計(jì)在加強(qiáng)高校專(zhuān)項(xiàng)資金管理中的作用與方式的研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZJS20090326）的研究成果之一。

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責(zé)任編輯：陳靜

Abstract:Strengthening the internal audit for special purpose fund in collages,standardizing the management and usage of that kind of fund and making the expenditure to be more scientific and efficient is very important for us to make research on. But because there are some problems with the internal audit,such as the lack of communication system,the not enough audit, the not improved performance evaluation system,and so on.And these problems lead to the misuse,redundant application, redundant construction,concentrated expenditure and capital transferring.To strengthen the internal audit for special purpose fund in collages,first,we should strengthen the internal control and the supervision system,improve the management system, fully understand related regulation and do a better job in internal audit;second,we should make innovation in the method and means of audit and give full play to the role of internal audit in controlling;third,we should take advantage of the feature of the internal audit and scientifically determine the position of the role internal audit plays;fourth,we should take the risk of the orientation and give full play to the role of internal audit in preventing;and fifth,we should strengthen the conscious of supervision during the whole process of implementing and realize the"transformation"of the internal audit.

Key words:special purpose fund management；internal audit；dilemma；countermeasures

Some Considerations on Strengthening Internal Audit for Special Purpose Fund in Collages

TANGYu-ping1and CAOYong-mo2
(1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.Beijing Municipal Education Commission，Beijing100031，China)

F239.66

A

1007－8266（2010）12－0070－04

唐玉平（1962-），女，江蘇省泗洪縣人，北京物資學(xué)院紀(jì)監(jiān)審辦公室副主任，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向?yàn)閷徲?jì)；曹永模（1955-），男，安徽省來(lái)安縣人，北京市教委審計(jì)處處長(zhǎng)，高級(jí)審計(jì)師，主要研究方向?yàn)閷徲?jì)。