崔寶敏

（南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300071）

城市化建設(shè)必須妥善解決好土地流轉(zhuǎn)和資金流通這兩個(gè)問題。為加快推進(jìn)天津市建設(shè)新農(nóng)村的步伐，切實(shí)提高天津市的整體規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，改善農(nóng)民的生活環(huán)境，從2005年下半年開始，天津市積極探索“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)新型小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的路子，并展開了試點(diǎn)工作。天津市“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)新型小城鎮(zhèn)的思路是新農(nóng)村建設(shè)的一種新模式，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 天津市“以宅基地?fù)Q房”模式的產(chǎn)生背景

天津市現(xiàn)有涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)144個(gè)，村莊3833個(gè)（其中，位于鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的村莊404個(gè)，位于中心城區(qū)以內(nèi)的村莊76個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)和中心城區(qū)以外的村莊3353個(gè)），總?cè)丝?88.5萬人，總建設(shè)用地1183.9km2，鎮(zhèn)平均人口7674人，鎮(zhèn)平均建設(shè)用地1.9km2，人均建設(shè)用地247m2，村莊平均人口1107人。在村莊建設(shè)用地中，村民宅基地占54％，農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為46.5％。一般研究認(rèn)為，城市化的進(jìn)程面臨兩大障礙：一是國(guó)家嚴(yán)控建設(shè)用地的剛性制約，二是小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的瓶頸制約。土地和資金的雙重約束成為制約小城鎮(zhèn)加快發(fā)展必須破解的兩大難題。天津市郊區(qū)普遍存在的問題是：小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小，人口密度小，村莊人均建設(shè)用地面積大，用地集約度低，土地利用效率低下；公共服務(wù)設(shè)施配套不完善；環(huán)境意識(shí)淡薄，污水垃圾隨處排放與堆放現(xiàn)象普遍，投資吸引力不高；小城鎮(zhèn)管理水平低，建設(shè)資金匱乏，沒有切實(shí)可行的規(guī)劃、建設(shè)管理的操作和實(shí)施辦法。2005年7月，天津市開始對(duì)城郊各鎮(zhèn)、村進(jìn)行調(diào)研，探索“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的路子。

2 “以宅基地?fù)Q房”模式的運(yùn)行機(jī)制和主要特征

“以宅基地?fù)Q房”指在國(guó)家政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕地面積總量不減少，充分尊重農(nóng)民自愿，高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)一批有特色、利于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民用自己的宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，同時(shí)由村、鎮(zhèn)政府組織對(duì)農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。規(guī)劃建設(shè)的新型小城鎮(zhèn)，除了規(guī)劃農(nóng)民住宅小區(qū)外，還要規(guī)劃出一塊可供市場(chǎng)開發(fā)出讓的土地，并以土地出讓獲得的收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。具體來講，就是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，用村民現(xiàn)有宅基地統(tǒng)一置換新建小城鎮(zhèn)的樓房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種植大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以明顯改善其居住環(huán)境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。

天津市“以宅基地?fù)Q房”創(chuàng)新發(fā)展模式在土地流轉(zhuǎn)和資金流通的運(yùn)行機(jī)制上具有顯著的特征。

（1）集約利用土地，保證“總量不減，質(zhì)量不降”。天津市將“以宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)中整理節(jié)約出來的宅基地集中復(fù)墾為耕地，以此彌補(bǔ)新建住房和其他建設(shè)用地占用的耕地指標(biāo)，確保耕地總量不減。該做法得到了國(guó)家相關(guān)部門的肯定和支持，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)認(rèn)為，天津用宅基地?fù)Q房辦法建設(shè)小城鎮(zhèn)，符合中國(guó)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。2006年，國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，將天津列為全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的試點(diǎn)城市，對(duì)天津市的創(chuàng)新給予充分肯定，并下達(dá)了第一批土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，明確提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)小城鎮(zhèn)，實(shí)施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點(diǎn)?！?/p>

天津市“以宅基地?fù)Q房”項(xiàng)目的基本原則是：承包責(zé)任制不變，可耕種土地面積不減，尊重農(nóng)民自愿，以宅基地?fù)Q房。按照這一原則，為切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的合法權(quán)益，確保耕地的占補(bǔ)平衡，保證“質(zhì)量不降，總量不減”，天津市規(guī)定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新建地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積，拆舊地塊復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量不低于建新占用的耕地，真正實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，天津市環(huán)城4個(gè)郊區(qū)現(xiàn)有宅基地2.7萬hm2，規(guī)劃新建小城鎮(zhèn)僅需占地0.6萬hm2左右，除去市場(chǎng)開發(fā)用地，其余1.3萬hm2都可以整理復(fù)墾為農(nóng)田或轉(zhuǎn)為重點(diǎn)建設(shè)用地。如華明鎮(zhèn)12個(gè)村莊共有宅基地800hm2，新建小城鎮(zhèn)占地562hm2，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中農(nóng)民住宅占地232hm2，建成后可容納10萬人居住，宅基地復(fù)耕后完全可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。全市的17個(gè)試點(diǎn)129個(gè)村莊，6.9萬農(nóng)戶、17.7萬農(nóng)民，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民住宅和配套公建設(shè)施853萬m2，總投資240億元。前兩批試點(diǎn)工程占地3025hm2，新建示范小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村規(guī)劃用地2648hm2，可節(jié)約土地377hm2。2007年底已有216萬m2竣工，近4萬農(nóng)民遷入新居，2008年又相繼新開工126萬m2。

“以宅基地?fù)Q房”模式為城市建設(shè)用地提供了巨大的土地供給空間，促進(jìn)了土地的集約利用，提高了土地的利用效率。一方面促進(jìn)現(xiàn)有村莊建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，拆平房蓋樓房，增加了土地的絕對(duì)使用面積；另一方面通過城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。把農(nóng)村的建設(shè)用地和城市的土地儲(chǔ)備結(jié)合起來，利用現(xiàn)有集體建設(shè)用地存量為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地供給空間。

天津市“以宅基地?fù)Q房”模式是一項(xiàng)惠民工程，其最終目的是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“安居、樂業(yè)、有保障”，讓廣大農(nóng)民真正成為受益主體。首先，天津市以宅基地置換樓房后的人均居住面積達(dá)40m2，農(nóng)民原有的價(jià)格較低的宅基地置換為有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的商品房，其財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)隨之有所增加；其次，為保障廣大農(nóng)民利益，天津市為符合條件的適齡人口提供了城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)，并優(yōu)先安排遷往新建城區(qū)的農(nóng)民上崗就業(yè)，有些村鎮(zhèn)在給予農(nóng)民征地補(bǔ)償款的基礎(chǔ)上，每年每畝給農(nóng)民600元的生活補(bǔ)貼；再次，針對(duì)農(nóng)民集中居住后土地耕作半徑過大的問題，在農(nóng)民原有耕地上規(guī)劃設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高農(nóng)村工業(yè)化水平，通過集體資產(chǎn)量化改革和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等各種方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變居民，農(nóng)民變股民，使其享有股金，切實(shí)增加農(nóng)民“股金”收入。

（2）構(gòu)建融資平臺(tái)和小城鎮(zhèn)項(xiàng)目投融資體制，實(shí)現(xiàn)“資金閉合”。在中國(guó)的城市化進(jìn)程中，最大的困難就是資金問題，建設(shè)資金的缺乏一度制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。而宅基地?fù)Q房模式將節(jié)約出來的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，以土地開發(fā)收益來補(bǔ)償小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的資金，由此形成一套“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，統(tǒng)籌安排，資金平衡”的投融資新體制。具體的操作流程為：區(qū)一級(jí)政府建立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu)，以土地出讓收益權(quán)作為抵押擔(dān)保，向國(guó)家開發(fā)銀行申請(qǐng)貸款融資，貸款的資金用于小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅及相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)通過招、拍、掛等方式出讓置換出來的經(jīng)營(yíng)用地，并將土地出讓金作為還款來源。

天津市東麗區(qū)華明示范小城鎮(zhèn)就是利用投融資體制進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的典范。在政府的特許下，華明鎮(zhèn)組建了東麗區(qū)濱麗小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)投資有限公司。該公司作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資主體，統(tǒng)籌安排資金，保證項(xiàng)目資金流的穩(wěn)定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目貸款償還，保證國(guó)家開發(fā)性金融資金的安全性。在項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)過程中，濱麗公司既作為政府城市建設(shè)的實(shí)施主體，又作為能夠代表政府進(jìn)行城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的融資平臺(tái)，充分利用項(xiàng)目收益，保證償還機(jī)制的順利進(jìn)行。上述操作，首先確保了國(guó)家開發(fā)性金融資金投放的合法性和可操作性；其次作為借款主體和項(xiàng)目法人，濱麗公司對(duì)承貸項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)管理，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ谩⒎忾]運(yùn)營(yíng)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，保證了項(xiàng)目資金的延續(xù)性和可控性；再次，濱麗公司將小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目作為公司資產(chǎn)管理運(yùn)作，保證了國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。

在以土地出讓收益權(quán)抵押向國(guó)家開發(fā)銀行貸款的過程中，華明示范小城鎮(zhèn)項(xiàng)目建立了一套完善的“投資、建設(shè)、出讓、償還”機(jī)制，做到了效率、成本、責(zé)任有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，形成了“借、用、還”的良性循環(huán)，保證華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的資金需求。華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)資金需37億元，節(jié)省出來的規(guī)劃經(jīng)營(yíng)開發(fā)用地共有330hm2，通過招、拍、掛方式出讓后，預(yù)期收益38億元左右，保證了城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。華明示范小城鎮(zhèn)項(xiàng)目具體融資操作流程如下：政府特許濱麗公司作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體 國(guó)土資源部批轉(zhuǎn)土地掛鉤利用指標(biāo) 濱麗公司征用土地開發(fā)銀行貸款融資設(shè)計(jì) 華明示范小城鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè) 出讓土地開發(fā) 土地出讓金償還貸款。

小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目投資需求很大，涉及領(lǐng)域和行業(yè)眾多，單純依靠政府投資是難以為繼的，還必須在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則下，走多元化多渠道融資的路子，利用市場(chǎng)手段，調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，搭建多元投資格局。具體來說，就是通過建設(shè)用地指標(biāo)的置換，使分散的農(nóng)民向新建小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用；并將節(jié)約出來的建設(shè)用地或用地指標(biāo)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系有計(jì)劃有步驟地分期分批出讓，營(yíng)造有利的市場(chǎng)環(huán)境和有利于投資創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，提高土地的附加值，將土地增值收益最大化；在小城鎮(zhèn)外圍，規(guī)劃開發(fā)民營(yíng)工業(yè)園區(qū)，吸引民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)投資的主流資金來源；通過招、拍、掛有償轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地，吸引各類投資主體進(jìn)行房地產(chǎn)、商業(yè)等設(shè)施建設(shè)，籌集建設(shè)小城鎮(zhèn)建設(shè)所需的資金。

總之，在當(dāng)前中國(guó)土地資源緊缺、嚴(yán)格控制耕地總量的約束條件下，將農(nóng)村分散低效的宅基地置換出來，集中集約開發(fā)，建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，有利于緩解土地供給壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)；有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村落后面貌；有利于集約利用有限資源，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。天津市“以宅基地?fù)Q房”不僅有利于解決小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的土地難題，而且探索出了適合小城鎮(zhèn)建設(shè)的新的投融資體制，在廣大農(nóng)民“安居、樂業(yè)、有保障”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)和資金流通的平衡，是推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的一種新模式。由于“以宅基地?fù)Q房”不是通過直接征收農(nóng)村土地來建設(shè)小城鎮(zhèn)，因而不會(huì)使農(nóng)民喪失生活來源，使得農(nóng)民個(gè)體利益與城市發(fā)展整體利益最大限度地保持一致，從而確保了社會(huì)穩(wěn)定，是推動(dòng)新型小城鎮(zhèn)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一種比較成功的探索。這一模式實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的創(chuàng)新：第一，發(fā)展模式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)發(fā)展模式是以大量的土地資源耗費(fèi)為特征的，“以宅基地?fù)Q房”模式能夠促進(jìn)現(xiàn)有村莊建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，增加了土地絕對(duì)使用面積，促進(jìn)了土地集約利用，提高了土地利用效率；第二，土地市場(chǎng)制度的創(chuàng)新，通過“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)小城鎮(zhèn)，將農(nóng)民宅基地價(jià)值顯化，加快了農(nóng)民住宅的商品化、產(chǎn)權(quán)化，因而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國(guó)有土地市場(chǎng)的統(tǒng)一，解決了城市地價(jià)與農(nóng)村地價(jià)的銜接問題；第三，投融資體制的創(chuàng)新，天津市將宅基地?fù)Q房節(jié)約出來的土地進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)，以其土地開發(fā)收益補(bǔ)償小城鎮(zhèn)建設(shè)所需資金，創(chuàng)新了項(xiàng)目投融資體制。

3 政策建議

天津市由政府引導(dǎo)，農(nóng)民參與的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式還處在試點(diǎn)、試驗(yàn)階段，在操作過程中需要不斷地完善和發(fā)展，避免滋生有損農(nóng)民利益和發(fā)展全局的腐敗性問題。

（1）城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的綜合工程，要充分考慮農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。由小村莊轉(zhuǎn)型為樓房社區(qū)只是農(nóng)民生活環(huán)境的一個(gè)表象上的轉(zhuǎn)變，而社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期過程，意識(shí)形態(tài)的變化則更加漫長(zhǎng)，突破了土地流轉(zhuǎn)和資金流通的雙重約束并不意味著完成了示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)。將農(nóng)村變?yōu)槌鞘?、由村民變?yōu)槭忻癫皇且怀幌蛘咭粌蓚€(gè)政策就能完成的，需要在操作過程中發(fā)現(xiàn)問題并不斷完善。

（2）要提高農(nóng)民的參與度。新型小城鎮(zhèn)的建設(shè)事關(guān)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利和未來的生活水平，如果沒有農(nóng)民的廣泛參與和監(jiān)督，城鎮(zhèn)化的成果就有可能被侵蝕，農(nóng)民的利益就可能得不到切實(shí)的保護(hù)。要充分保障農(nóng)民利益不受侵害，就必須廣泛聽取農(nóng)民的建議和意見，從制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)農(nóng)民監(jiān)督。具體來說，就是在“以宅基地?fù)Q房”模式試驗(yàn)的各個(gè)階段廣泛聽取農(nóng)民心聲，真正了解農(nóng)民之所需，邀請(qǐng)農(nóng)民參與到模式的具體實(shí)施和操作過程中，包括房屋的建設(shè)格局、樓群的選址、發(fā)展費(fèi)用的補(bǔ)償額度等等。

（3）政府行為存在“雙刃劍”效應(yīng)，政府主導(dǎo)的城市化與新農(nóng)村建設(shè)的成功與否關(guān)鍵在于度的把握。從中央政府的層面講，應(yīng)該在促增長(zhǎng)和保穩(wěn)定的基本原則下，將國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”的方向上來；從地方政府的層面講，避免急功近利和業(yè)績(jī)目標(biāo)，真正從農(nóng)民利益出發(fā)，建設(shè)宜居的新城鎮(zhèn)或新社區(qū)；從基層政府的層面講，要通過耐心細(xì)致的工作，把城市化過程中的相關(guān)政策落實(shí)到轄區(qū)的每一戶農(nóng)民，及時(shí)、負(fù)責(zé)地將農(nóng)村居民對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的意見和建議反映到上級(jí)政府，以便相關(guān)的政策能夠及時(shí)得到糾正與調(diào)整。

（4）農(nóng)村的城市化水平必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持一致。農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變只是城市化進(jìn)程的一個(gè)方面，更重要的應(yīng)該是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈蟮木蜆I(yè)狀況和發(fā)展前景，這關(guān)系農(nóng)民的生存問題。只有因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，才能從長(zhǎng)遠(yuǎn)上解決農(nóng)民就業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”。

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