● 孫曉艷

比利時、德國公共部門人力資源管理經(jīng)驗與啟迪

● 孫曉艷

本文主要介紹了比利時和德國公共部門在服務(wù)理念、用人制度、考核評估機(jī)制、人員培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展以及人力資源信息化管理等方面的經(jīng)驗，并對進(jìn)一步推動科技管理部門人力資源管理工作提出建議。

公共部門 培訓(xùn) 考核 職業(yè)發(fā)展 電子政務(wù)

一、強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念，實現(xiàn)政府與公眾互動

比利時和德國在創(chuàng)建服務(wù)型政府方面具有共同的特點(diǎn)。為把比利時建設(shè)成為歐洲的模范國家，改變公民圍繞政府轉(zhuǎn)的狀況，比利時政府機(jī)構(gòu)于1999年進(jìn)行了一場“以公民為中心”的革命，提出了“做最好的雇主，提供最好的服務(wù)”的口號，突出了公共部門為公民服務(wù)的功能，將過去的民眾圍繞權(quán)力部門轉(zhuǎn)，改變?yōu)闉槊癖姺?wù)。經(jīng)過這次改革，比利時各大區(qū)、省、市政府在思想和職能上都發(fā)生了巨大改變，建立高效的政府服務(wù)體系成為政府最為努力的方向之一。

上世紀(jì)90年代初，德國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，整個經(jīng)濟(jì)和社會對公共服務(wù)的需求日益增大，但由于財政能力有限，公共服務(wù)供給缺口很大，無法滿足公民對公共服務(wù)的要求。為扭轉(zhuǎn)這一局面，德國政府適時推出了公共管理改革，將個人、營利部門、非營利部門等納入到公共事物管理部門范疇，通過削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等措施，將政府的控制者角色調(diào)整到協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的層面上來，讓政府能夠站在另一個角度關(guān)注企業(yè)和個人的發(fā)展，把公民當(dāng)作顧客，根據(jù)公民的需求以及相關(guān)的支付能力來提供服務(wù)。

雖然這兩個國家的政治經(jīng)濟(jì)情況有所不同，但彼此間存在共同點(diǎn)，即創(chuàng)建服務(wù)型政府成為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化政府公共服務(wù)、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要。政府官員需要由傳統(tǒng)的“行政”向“管理”和“治理”轉(zhuǎn)變，從“管”老百姓轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^“管”好社會事務(wù)來為老百姓服好務(wù)，提倡公民導(dǎo)向，滿足公眾的要求和愿望。通過這種路徑，政府公共部門才能不斷滿足未來社會的需求，有效改善政府與公眾的關(guān)系，為公務(wù)員制度的不斷進(jìn)步奠定基礎(chǔ)。我國的公共部門在很多情況下還存在權(quán)利本位、官本位的觀念，習(xí)慣的是控制而不是服務(wù)。因此，我們的公共部門應(yīng)重新認(rèn)識和評價自身職能，將公民的需要和價值放在決策和行動的首要位置上，以更有回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的管理意識和作為不斷適應(yīng)社會的革新。

二、引入“合同制”，提升用人制度靈活性

比利時和德國在公共部門用人制度上都引入了“合同制”。其中，德國從20世紀(jì)50年代開始，就開始在公共行政組織中逐步推行政府雇員（職員）和工人制度，原來由公務(wù)員負(fù)責(zé)的技術(shù)性工作和事務(wù)性任務(wù)的崗位分別改由職員和工人來替代。在權(quán)利義務(wù)上，公務(wù)員對國家確立效忠關(guān)系，代表國家行使公共權(quán)力，而職員和工人以合同或協(xié)議的形式確定服務(wù)期限、工作職責(zé)、薪酬等權(quán)力和義務(wù)，有罷工的權(quán)力。在工資發(fā)放上，德國公務(wù)員工資按照公務(wù)員工資法確定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，職員和工人按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)支付。在用人方式上，公務(wù)員關(guān)系通過錄用的方式形成，其工職身份只有在觸犯法律的情況下才能以開除的方式解除；而職員和工人以聘用合同和勞動合同方式形成雇傭關(guān)系，要按照合同約定的方式解除。這種制度實行到現(xiàn)在，公務(wù)員、職員和工人在德國公共行政組織中的比例已達(dá)到4：4：2。在比利時，合同制公務(wù)員也占到了公務(wù)員隊伍的25%。合同制公務(wù)員的加入，不僅加強(qiáng)了政府活力，同時也為政府解決了許多專業(yè)性很強(qiáng)、時效要求很高的工作任務(wù)，為比利時公共部門的用人制度拓展了空間和靈活性。

應(yīng)當(dāng)說，在國家公共行政組織中引入“合同制”是對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的發(fā)展。這種做法使得公共部門工作人員與國家的關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。勤務(wù)關(guān)系、聘任關(guān)系、勞動關(guān)系并存的公務(wù)員制度不僅有利于克服穩(wěn)固的公務(wù)員身份消極的一面，提高公共行政效率和服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本，還可以依據(jù)工作崗位的任務(wù)性質(zhì)的不同，選用和確定公職關(guān)系的類型，推動公務(wù)員隊伍的專業(yè)化趨勢?，F(xiàn)階段，我國公共部門也存在增強(qiáng)公務(wù)員隊伍的活力、吸引專門人才的需求。因此，保持行政職位和行政崗位的公共性、開放性和流動性，留出一定比例的高級職位實行聘用合同制，定期聘任專家、學(xué)者或者企業(yè)經(jīng)理任職是有現(xiàn)實意義的。政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項工作或某一政府工作部門，可以大大提高公共管理的效率效能，提升公民的滿意度。

三、優(yōu)化用人競爭機(jī)制，激活人力資源

優(yōu)化競爭機(jī)制，拓寬用人渠道，創(chuàng)建一支高素質(zhì)的人才隊伍是增強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部競爭活力的一項重要舉措。對此，比利時采取了第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立測評，德國采用了以人為本的內(nèi)部考核評估機(jī)制。雖然方式方法不同，但殊途同歸，效果明顯，很值得我國借鑒。

在1999年公務(wù)員制度改革中，比利時政府將企業(yè)的用人競爭機(jī)制引入公共部門，在公務(wù)員的能力、業(yè)績考評和職級晉升等方面借鑒了企業(yè)經(jīng)驗。例如，比利時聯(lián)邦政府、警察局等公共部門為了做到客觀、公平、公正，將人員招聘、員工績效評估的工作交由像Quintessence咨詢公司這樣的私人機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，采用了企業(yè)人力資源管理中比較成熟的以能力為導(dǎo)向的新型人力資源管理模式。這一模式包含了從挑選、配置、培養(yǎng)到獎酬的全過程，能夠幫助政府識別和招募有激情且能力高的人才，并以各種方式不斷關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和員工的能力發(fā)展。此舉建立了保障人員發(fā)展的評價體系，提高了員工的滿意度，使得公共部門從人事管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源管理。

德國的公務(wù)員考核評估機(jī)制立足于開發(fā)人，突出業(yè)績和能力評估。其做法主要是由部門主管對工作人員進(jìn)行考核，考核方法有平時掌握、開展談話，與當(dāng)事人溝通等，年終從完成工作數(shù)量、質(zhì)量及工作方式等方面分五級綜合評價工作人員一年來的情況。不同等級的公務(wù)員有不同的能力評價標(biāo)準(zhǔn)。考核中還將定性的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為量化的評估結(jié)果，考核內(nèi)容包括業(yè)績考核和綜合能力評估，更具針對性。這種公正、透明的考評一方面可以使參考人員能夠?qū)ψ约旱墓ぷ髂芰σ约肮ぷ鳂I(yè)績有一個明確的自我認(rèn)知，另一方面，可以加強(qiáng)人事管理部門對人力資源的了解，促進(jìn)人力資源開發(fā)。這在客觀上調(diào)動了公務(wù)員的積極性，為公務(wù)部門的人力資源管理帶來了活力。這一點(diǎn)在我們引進(jìn)人才、招收應(yīng)屆畢業(yè)生上尤為可鑒。

四、注重教育與培訓(xùn)，倡導(dǎo)能力創(chuàng)新

公務(wù)員素質(zhì)和能力是公共部門管理中的一個關(guān)鍵性因素，而素質(zhì)和能力又取決于教育和培訓(xùn)。比利時和德國在這方面都積累了許多有益的經(jīng)驗，其中尤以能力培養(yǎng)最讓人印象深刻。

為保證公務(wù)員的素質(zhì)與能力，比利時政府規(guī)定，公務(wù)員培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展由其直接上司負(fù)責(zé)，公務(wù)員本人可根據(jù)崗位工作提出培訓(xùn)申請，在每年一或兩次（年底一次或年中、年底兩次）與上司進(jìn)行工作會談時協(xié)商確定。根據(jù)業(yè)績評估和職業(yè)發(fā)展計劃，上司也可對下屬提出培訓(xùn)建議。由于培訓(xùn)計劃自下而上提出，經(jīng)與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商確定，既尊重公務(wù)員本人意愿，又考慮到工作需要，基本實現(xiàn)了按需培訓(xùn)，針對性和個性化較強(qiáng)。其次，制定了相關(guān)法規(guī)，保障和支持公務(wù)員受訓(xùn)。例如，聯(lián)邦政府規(guī)定了公務(wù)員每年的培訓(xùn)時間為12小時；安特衛(wèi)普省還特別規(guī)定，公務(wù)員在業(yè)余時間參加培訓(xùn)可享受不超過120小時的假期補(bǔ)貼。此外，在培訓(xùn)方式上，比利時多采用能力本位培訓(xùn)。培訓(xùn)課程和教學(xué)方式由過去的知識更新型培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐园咐虒W(xué)為主、注重管理實踐和素質(zhì)培訓(xùn)的能力素質(zhì)提升型培訓(xùn)。

德國在倡導(dǎo)能力培養(yǎng)方面也下了很多功夫。同比利時一樣，德國十分重視實踐能力的訓(xùn)練。在受訓(xùn)期間公務(wù)員采用的是學(xué)習(xí)和實習(xí)交叉進(jìn)行的教學(xué)結(jié)構(gòu)，受訓(xùn)內(nèi)容由政府、企業(yè)、大專院校提供精煉而成，這種結(jié)構(gòu)便于受訓(xùn)對象消化知識和在工作實習(xí)中及時發(fā)現(xiàn)問題，并有針對性地及時調(diào)整自己的知識結(jié)構(gòu)，提高學(xué)習(xí)效果和教育質(zhì)量。此外，不同年齡層、職級、崗位的公務(wù)員有著不同的培訓(xùn)內(nèi)容，內(nèi)容設(shè)置十分注意針對性，符合實際工作需求。這不僅有利于公務(wù)員隊伍金字塔結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，也十分有利于公務(wù)員結(jié)構(gòu)整體效能的發(fā)揮?？梢钥闯?，德國公務(wù)員培訓(xùn)是一個有著多種方式，多個層級，且貫穿公務(wù)員整個職業(yè)生涯的教育體系。它基本上保證了公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)和能力的持續(xù)性、變動性，使受訓(xùn)公務(wù)員能夠較快適應(yīng)外部環(huán)境的變化要求。

這種注重實踐的能力培訓(xùn)在我國還很缺乏。我國加入世貿(mào)組織之后，國際競爭加劇，公務(wù)員隊伍面臨著全方位的考驗。目前，我國公務(wù)員在科學(xué)決策能力、宏觀調(diào)控能力、社會服務(wù)能力、加快管理手段和方式的創(chuàng)新能力等方面都有待盡快提高，能力素質(zhì)培訓(xùn)急需提到日程上來。我們可以吸取國外經(jīng)驗，走政府與科研院所、大學(xué)、企業(yè)相互合作的道路，充分利用好國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源，構(gòu)建應(yīng)用型培訓(xùn)教育網(wǎng)絡(luò)，緊密圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、行政、社會、國際中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，通過課堂講授、專題講座、案例分析、情景模擬、專題調(diào)研、現(xiàn)場實習(xí)、實地考察等多種形式，讓公務(wù)員不斷提高自身的創(chuàng)新素質(zhì)。結(jié)合我國實際，可以嘗試與相關(guān)高校建立學(xué)生實習(xí)基地，在實習(xí)中鍛煉、培養(yǎng)、考察人才，從而挑選和培養(yǎng)適合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實用人才。

五、構(gòu)建電子政務(wù)系統(tǒng)，助力人力資源管理

隨著企業(yè)信息化步伐的加快，信息技術(shù)在公共部門管理中的作用越來越大，高效、方便且低廉的電子政務(wù)成為比利時和德國政府不約而同的選擇。其中，比利時聯(lián)邦政府成立了信息技術(shù)服務(wù)部，綜合管理政府各部的信息技術(shù)運(yùn)用和開發(fā)工作。目前正努力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，為公民、企業(yè)和公共管理服務(wù)。在人力資源信息化管理方面，比利時信息技術(shù)服務(wù)部主要從事以下工作：一是幫助人事部門建立人力資源管理信息庫；二是實施公務(wù)員信息技術(shù)培訓(xùn)；三是建立公務(wù)員網(wǎng)上交流平臺；四是大力推行公務(wù)員網(wǎng)上招聘。人力資源管理信息化水平的發(fā)展與運(yùn)用，不僅提高了效率，節(jié)約了成本，還提供了方便、快捷、全天候的服務(wù)，受到了公眾和社會的歡迎。德國也把推行電子政務(wù)作為政府信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，通過電子政務(wù)它能夠保證任何一個尋求政府在線服務(wù)的人都可以很方便地找到所需要的各種服務(wù)。

可以看出，比利時和德國對于人員、基礎(chǔ)設(shè)施、信息管理系統(tǒng)和工作程序上的投入正在加大。通過計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，人力資源管理已經(jīng)逐漸融入到公共部門整體戰(zhàn)略規(guī)劃中。政府可以根據(jù)內(nèi)外環(huán)境，借助電子政務(wù)系統(tǒng)這一先進(jìn)工具，管好和用好人力資源，并與其他職能管理實現(xiàn)一定程度的融合，在人力資源管理與戰(zhàn)略之間構(gòu)建起動態(tài)、多方面的持續(xù)聯(lián)系。這為我們提供了很好的思路。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，信息資源的不斷整合，我們有理由相信，電子政務(wù)已不僅僅是建立新的工作方式那樣簡單，它的推行可以促進(jìn)人力資源管理工具的創(chuàng)新，提高工作效率和生產(chǎn)力，降低管理成本，進(jìn)而不斷改變管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑人力資源業(yè)務(wù)流程，為公共部門的運(yùn)行注入活力。

1.潘鹽林：《關(guān)于歐盟和德國公務(wù)員制度的思考》，載《中國人才》,2005年第1期。

2 李力：《比利時公務(wù)員制度改革的喜與憂》，http:// www.gmw.cn/01gmrb/2006-07/16/ content_450328.htm，2007-08-30.

3.人事部公務(wù)員考核培訓(xùn)考察團(tuán)：《以人為本的德國公務(wù)員考核制度》，載《中國人才》，2006年第19期。

（作者單位：北京科技日報社）

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