劉曉忠

住房制度應(yīng)力避雙軌制

劉曉忠

樓市調(diào)控越調(diào)越漲之怪象，引發(fā)了各界對(duì)當(dāng)前住房制度的根本性反思。近日，籌劃兩年之久的國(guó)內(nèi)首部住房保障法建議稿已初現(xiàn)雛形，列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院2010年立法計(jì)劃。

如果說(shuō)1998年的住房改革是賦予住房市場(chǎng)化、商品化屬性而去住房福利化，是政府對(duì)住房保障職能“卸責(zé)”，那么，此次住房保障法征求意見(jiàn)稿則旨在矯正政府在住房保障功能上的缺失。顯然，這是1998年住房改革以來(lái)，住房體系的一次系統(tǒng)性重構(gòu)。

正是1998年以來(lái)各級(jí)政府在低收入群體住房保障等公共服務(wù)上的“卸責(zé)”，以及經(jīng)濟(jì)適用房體系存在的制度性缺陷，導(dǎo)致了當(dāng)前房市之亂象。本應(yīng)獲得住房的公共服務(wù)供不應(yīng)求，經(jīng)適房蛻變?yōu)楦＠址?。因此，若通過(guò)立法程序推出住房保障法，以法律之精神促使政府撿起丟棄已久的住房保障服務(wù)，讓更多的低收入群體真正安居樂(lè)業(yè)確實(shí)值得期待。

當(dāng)前之房市亂象發(fā)生在住房市場(chǎng)化改革過(guò)程中，因此住房市場(chǎng)化成了眾矢之的，不少人將把現(xiàn)有問(wèn)題歸究為住房體系的過(guò)度市場(chǎng)化，在他們看來(lái)，政府住房保障服務(wù)的回歸意味著對(duì)過(guò)度市場(chǎng)化的矯正。

事實(shí)上，不論是住房保障法征求意見(jiàn)稿對(duì)城鎮(zhèn)基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式的厘定，還是對(duì)保障性住房規(guī)劃、建設(shè)與管理、住房租賃補(bǔ)貼以及土地、財(cái)政、稅收與金融支持，抑或寄希望通過(guò)在經(jīng)適房領(lǐng)域?qū)嵭泄灿挟a(chǎn)權(quán)的技術(shù)性安排等，都或多或少給人一種市場(chǎng)化與住房公共保障之間是對(duì)立面的印象。然而理智告知我們，當(dāng)前房市之亂象、住房保障防護(hù)體系的缺失，恰恰源自房市的偽市場(chǎng)化和壞市場(chǎng)，而非過(guò)度市場(chǎng)化。

政府為了自身利益最大化，更愿意投資于能夠產(chǎn)生最大稅收的領(lǐng)域。土地市場(chǎng)政府單一供給主體和對(duì)土地供給的絕對(duì)控制導(dǎo)致中國(guó)房市甫一走向市場(chǎng)化，就難以回避地租和房?jī)r(jià)之飆漲。畢竟，相對(duì)于商品房領(lǐng)域的巨大收益，保障性住房建設(shè)對(duì)政府而言是凈損失，因此，針對(duì)低收入群體的住房保障性公共服務(wù)必定供不應(yīng)求。這也就不難理解，年初政府的保障房任務(wù)，各地少有完成者。房?jī)r(jià)飆升導(dǎo)致更多中等收入階層陷入了無(wú)緣經(jīng)適房又買(mǎi)不起商品住房的困境。這促使一些人呼吁依據(jù)三三制原則重構(gòu)住房制度——三分之一為低收入群體構(gòu)筑廉租房體系，三分之一為針對(duì)中等收入階層的經(jīng)適房和雙限房，而另外三分之一是市場(chǎng)房，服務(wù)于中高收入者。另外，政府在信息披露、規(guī)范開(kāi)發(fā)商行為等職能上的缺失，以及政府頻繁地對(duì)房?jī)r(jià)人為的干預(yù)等，導(dǎo)致了房市既面臨市場(chǎng)化的功能錯(cuò)位，又面臨政府保障功能的缺位。當(dāng)前房市信息不對(duì)稱、虛假信息泛濫、囤地捂盤(pán)屢禁不止，都源自政府執(zhí)法不嚴(yán)，違規(guī)違法成本太低。在房?jī)r(jià)受市場(chǎng)力量理性回歸過(guò)程中政府出手托市（如2008年），而在房?jī)r(jià)飆升下又出臺(tái)諸多事倍功半的措施，這使房市名義上是市場(chǎng)化，而實(shí)質(zhì)上市場(chǎng)機(jī)制從來(lái)就無(wú)法真正有效地發(fā)揮作用。

顯然，正是房市的偽市場(chǎng)化現(xiàn)象導(dǎo)致了當(dāng)前房市亂象，住房保障體系缺失并非房市過(guò)度市場(chǎng)化之果。那種認(rèn)為加強(qiáng)住房保障體系就要否定市場(chǎng)化，回歸住房二元體系的做法并不可取，而且對(duì)經(jīng)適房實(shí)行技術(shù)性的共有產(chǎn)權(quán)安排成效也將有限。

首先，把住房保障與住房市場(chǎng)化塑造為沖突性命題，是只看到表面。同樣，把住房保障服務(wù)理解為政府大包大攬地成為保障性住房的供給主體，是在人為地制造雙軌制。中國(guó)在能源、金融供給、農(nóng)產(chǎn)品甚至經(jīng)適房等領(lǐng)域或隱或現(xiàn)的價(jià)格雙軌制，為不同體系間提供了套利空間，成為滋生權(quán)力尋租和瞞騙的土壤。因此，我們認(rèn)為，建構(gòu)有效的住房保障體系，讓善意結(jié)出善果，就必需避免各種形式的供給和價(jià)格雙軌制的回潮。

其次，經(jīng)濟(jì)適用房引入共有產(chǎn)權(quán)的技術(shù)改良，確實(shí)可在一定程度上緩解高收入者騙購(gòu)現(xiàn)象。但這種共有產(chǎn)權(quán)的技術(shù)或技巧性改良并沒(méi)有消除，相反是堅(jiān)持了住房體系的二元或多元格局。共有產(chǎn)權(quán)能否在實(shí)際執(zhí)行中不淪為新的尋租機(jī)會(huì)，難度非常大。何況，這種制度安排所需的行政執(zhí)行成本極其高昂，甚至執(zhí)行成本會(huì)高到政府部門(mén)事實(shí)上放棄執(zhí)行之結(jié)果。

我認(rèn)為，即便是政府的住房保障體系建設(shè)，也無(wú)需政府大包大攬。由政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)房屋，而非政府直接構(gòu)建，同樣可以在不搞雙軌制的情況下，實(shí)行住房保障服務(wù)體系的到位。具體而言，政府通過(guò)透明、公開(kāi)的方式確定何種人群才可以享受住房保障服務(wù)支持，并盡量使所有達(dá)到條件的人全部被覆蓋。同時(shí)，為低收入群體提供廉租住房。另一方面，政府不直接在市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)住房，而是根據(jù)市場(chǎng)化的租金價(jià)格的變化狀況，為符合條件的低收入群體發(fā)放住房保障券或住房補(bǔ)貼，讓低收入群體通過(guò)市場(chǎng)租賃的形式實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)滿足。即政府根據(jù)低收入群體的實(shí)際可承受負(fù)擔(dān)的動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，結(jié)合住房租賃市場(chǎng)的租金狀況，向低收入群體發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼，以滿足其住房需求。如此操作，既避免了由于廉租房區(qū)域與非廉租房區(qū)域隔離導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題，又有效地避免了房市向雙軌制倒退，同時(shí)這種借助市場(chǎng)化之手解決政府公共服務(wù)體系有助于降低政府公共服務(wù)的供給成本，提高公共服務(wù)供給效率。

根據(jù)市場(chǎng)化的租金價(jià)格的變化狀況，為符合條件的低收入群體發(fā)放住房保障券或住房補(bǔ)貼，讓低收入群體通過(guò)市場(chǎng)租賃的形式實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)滿足。