政府介入與日本紡織業(yè)的轉(zhuǎn)型

曾榮平

(南昌大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，江西南昌330031)

紡織產(chǎn)業(yè)在二戰(zhàn)后作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對日本經(jīng)濟的復(fù)蘇和快速增長發(fā)揮了積極作用。但20世紀(jì)60年代以來勞動力相對價格提高、日元升值、貿(mào)易摩擦加劇等因素導(dǎo)致日本紡織業(yè)比較優(yōu)勢逐漸喪失，陷入衰退困境。紡織產(chǎn)業(yè)的衰退可能導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營持續(xù)虧損甚至倒閉、短期內(nèi)失業(yè)率急劇攀升，從而影響社會穩(wěn)定中斷經(jīng)濟增長過程，危害日本實施經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略。因此，化解紡織產(chǎn)業(yè)衰退可能帶來的危害，將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動力，是戰(zhàn)后日本面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策

經(jīng)濟發(fā)展過程中，某一產(chǎn)業(yè)(尤其是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè))的衰退可能帶來一系列負面影響:一是威脅產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的生存;二是造成大量工人失業(yè)，損害社會福利;三是帶動其他產(chǎn)業(yè)衰退，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使產(chǎn)業(yè)所在國家或地區(qū)經(jīng)濟陷入發(fā)展困境，最終降低—國或地區(qū)的經(jīng)濟增長水平。為避免紡織產(chǎn)業(yè)衰退可能帶來的消極后果，日本政府采取了既相互補充又相互銜接的短期和長期政策。

(一)日本政府的短期政策

1.開工調(diào)整和貿(mào)易保護政策

開工調(diào)整政策是指在政府干預(yù)下限制行業(yè)開工時間，縮減生產(chǎn)規(guī)模的調(diào)整政策。為了避免違反禁止壟斷法，這項政策通常以行政勸告的方式進行。日本政府的紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策最早從上世紀(jì)50年代初期開始實行。最初政策以建議縮短開工時間、封存過剩設(shè)備、對進口原料所需的外匯實行配額制等行政方式為主。在1952年3月至1953年5月間，有20%的精紡機在政府的建議下停工封存。為了增強“建議”強制力，日本政府規(guī)定，凡是不依從的企業(yè)，政府扣罰其進口原棉的外匯額。對不需要原棉進口配額的織布業(yè)，則采取了設(shè)備注冊方式限制生產(chǎn)能力。

日本對紡織產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易保護措施主要有三方面。一是對進口實行限制。多數(shù)情況下是與外國締結(jié)雙邊協(xié)定，由出口國自主限制出口數(shù)量。二是建立進口監(jiān)視體制。通產(chǎn)省(2001年后改稱經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省)委托日本紡織進口協(xié)會每月向從事進口的企業(yè)發(fā)放調(diào)查單，了解當(dāng)月成交并能夠在3-6個月到貨的合同數(shù)量，匯總后再反饋給企業(yè)，防止盲目進口。這種成交范圍的調(diào)查，約占紡織制品進口總金額的80%。三是進行進口行政指導(dǎo)。日本政府設(shè)立專門部門，對進口增加顯著可能惡化產(chǎn)業(yè)處境的產(chǎn)品，每天從10個左右的大企業(yè)處直接了解成交情況。如果出現(xiàn)進口量增加過大，政府就會對有關(guān)企業(yè)提出控制進口的建議。

2.就業(yè)援助政策

紡織產(chǎn)業(yè)的萎縮與衰退，導(dǎo)致大量勞動力剩余。日本政府為降低失業(yè)率和引導(dǎo)失業(yè)工人去其它部門尋找新的工作制定了相應(yīng)政策。1978年1月、11月日本政府先后制定了《特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時措施法》(特離法·產(chǎn)業(yè))和《特定蕭條地區(qū)離職者臨時措施法》(特離法·地區(qū))。根據(jù)法律采取的具體政策措施主要有:提供就業(yè)信息服務(wù);對失業(yè)者進行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn);對雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供雇用開發(fā)補助費;為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓(xùn)練費用;延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的失業(yè)保險金時間等。其中僅1982年一年，用于延長失業(yè)者失業(yè)保險和對原企業(yè)發(fā)放工資補助的金額就達104億日元?！短仉x法·產(chǎn)業(yè)》規(guī)定，實施一定規(guī)模以上就業(yè)調(diào)整計劃的企業(yè)，須制定再就業(yè)訓(xùn)練計劃，經(jīng)政府認(rèn)可后可發(fā)給特定失業(yè)者求職手冊。到1982年底，該種手冊累計發(fā)放了103 200冊，在領(lǐng)取者比重中，造船業(yè)最大，占40%強，紡織業(yè)次之，占30%多?！短仉x法·地區(qū)》規(guī)定，公共事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用特定蕭條產(chǎn)業(yè)的失業(yè)者，錄用比例不得低于40%。到1982年底，據(jù)此法吸收到公共事業(yè)單位的失業(yè)者人數(shù)達258萬人/日［1］。

1983年7月，《特離法·產(chǎn)業(yè)》和《特離法·地區(qū)》被修改合并為《特定蕭條產(chǎn)業(yè)和地區(qū)勞動者就業(yè)安定特別措施法》。其主要特征是，從一般地安排失業(yè)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極地提前預(yù)防失業(yè);強調(diào)在產(chǎn)業(yè)縮減前實施調(diào)整援助以保持就業(yè)穩(wěn)定。主要措施有:企業(yè)應(yīng)提前為勞動者提供再就業(yè)的職業(yè)訓(xùn)練，政府將為企業(yè)提供部分訓(xùn)練期間的工資補貼(一般補貼率為2/3，中小企業(yè)為3/4，期限為6個月);如企業(yè)負責(zé)安排勞動者再就業(yè)，政府將為錄用再就業(yè)者的企業(yè)提供部分工資補貼(補貼率為1/4，中小企業(yè)為1/3，期限為1年)。

3.財政援助政策

日本通產(chǎn)省針對因有過剩庫存而陷于大幅虧損的紡織產(chǎn)業(yè)，于1974年5月決定實施緊急融資等蕭條對策。政府系統(tǒng)的中小企業(yè)金融機構(gòu)把4-6月面向中小企業(yè)的額度為5 500億日元貸款的1500億日元投向了紡織產(chǎn)業(yè)，對于紡織業(yè)經(jīng)營者從政府系統(tǒng)中小企業(yè)金融機構(gòu)及都市銀行借款中的到償還期部分，準(zhǔn)許一定期限的延期還債，允許一定期間的延期納稅等。自民黨的紡織對策委員會應(yīng)紡織產(chǎn)業(yè)界要求，決定在1974年度第一季度進行不低于2 400億日元的融資［2］。為了維持紡織等衰退產(chǎn)業(yè)中的中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定，1978年11月日本政府制定了《企業(yè)城下町法》，具體措施是提供企業(yè)維持生產(chǎn)的低息緊急貸款。到1981年累計，緊急貸款額達427億日元［3］。

日本政府的財政援助還采取政府出資收購的形式擴大紡織產(chǎn)品需求，緩解紡織產(chǎn)業(yè)衰退局面。一是將紡織品納入海外援助對象，1974年日本向孟加拉國提供了1 000萬美元紡織品的商品援助;二是日本政府根據(jù)災(zāi)害救助法，將紡織品作為救援物資提前預(yù)購。1974年這部分資金總額達到64億日元［2］151。

(二)日本政府的長期政策

1.技術(shù)進步政策

日本在國際競爭中的根本優(yōu)勢在技術(shù)，采用技術(shù)進步政策推進紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，可能促使紡織企業(yè)在市場競爭中形成新的比較優(yōu)勢。1956年日本政府制定了《紡織產(chǎn)業(yè)設(shè)備臨時措施法》(紡織舊法)，該法的目標(biāo)是促進設(shè)備更新、發(fā)展先進技術(shù)升級產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。該法表明日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策由縮減規(guī)模等消極性措施轉(zhuǎn)向推進技術(shù)進步、再造產(chǎn)業(yè)競爭力的積極性措施。1964年日本政府頒布《紡織產(chǎn)業(yè)設(shè)備等臨時措施法》進一步強化提高產(chǎn)品質(zhì)量的措施。該法為促進技術(shù)更新，允許實行特別折舊和由日本開發(fā)銀行發(fā)放更新貸款。1967年日本政府又出臺《特定紡織產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善臨時措施法》。該法除規(guī)定繼續(xù)報廢過剩設(shè)備、促進更新外，增加了企業(yè)規(guī)模合理化的內(nèi)容。1974年實施的《紡織產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)臨時措施法》，目的是促成紡織業(yè)朝知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

日本政府十分重視培養(yǎng)技術(shù)創(chuàng)新型人才。日本紡織中心(JTC)的設(shè)立為人才培養(yǎng)奠定了良好機制。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省還于2003年秋季創(chuàng)建獎勵紡織業(yè)革新者的機制。命名為“企業(yè)模式特獎”，表彰那些為紡織業(yè)提出盈利模式及削減成本方法的企業(yè)和個人。

2.設(shè)備調(diào)整政策

設(shè)備調(diào)整政策的主要目的是淘汰過剩能力，促進設(shè)備現(xiàn)代化。設(shè)備調(diào)整措施以設(shè)備注冊制度和收購“過剩設(shè)備”兩種方式為主。設(shè)備注冊制度是針對設(shè)備過剩，以及為防紡織企業(yè)過度競爭，促進中小企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營而設(shè)的，內(nèi)容包括現(xiàn)有設(shè)備登記、產(chǎn)品種類限制、沒有登記的設(shè)備禁止使用和限制增添新設(shè)備等。

收購“過剩設(shè)備”的方式是，政府通過與產(chǎn)業(yè)界合作，進行需求預(yù)測，并據(jù)此推算出“過剩部分”，再由政府出資收購予以廢棄。在“紡織舊法”生效的1956-1963年間，共廢棄了4.9萬臺織機，每臺織機的補助為2萬日元。在1964年實施《紡織新法》時，采用了廢棄兩臺舊設(shè)備方允許添置一臺新設(shè)備的“廢舊更新”原則。1967至1973年實施《特纖法》期間，收購廢棄的規(guī)模遠遠超出《紡織舊法》和《紡織新法》。根據(jù)《中小企業(yè)事業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)法》(1976-1978)，這種廢棄設(shè)備的方式被反復(fù)采納。到1981年止，日本共廢棄了35萬多臺織機和500萬錠細紗機。截至1988年，日本政府的設(shè)備廢棄事業(yè)費累計達5243億日元［4］。

3.中小企業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策

為了促進因產(chǎn)業(yè)衰退而陷入困境的中小企業(yè)順利轉(zhuǎn)型，日本政府分別于1978和1980年專門頒布了《特定不景氣地區(qū)中小企業(yè)對策臨時措施法》和《產(chǎn)地中小企業(yè)對策臨時措施法》。依照這兩部法律的規(guī)定，日本政府應(yīng)協(xié)助中、小企業(yè)籌措資金，以促進其設(shè)備更新和集約化生產(chǎn)。

日本政府還重視運用產(chǎn)業(yè)組織政策推進紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。1967年日本政府出臺的《特纖法》明確規(guī)定實施企業(yè)規(guī)模合理化政策。該法實施時期稱“舊結(jié)構(gòu)改善事業(yè)”。這一時期主要目的是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，加強國際競爭力。1974年日本政府提出的“新紡織法”重在促進中、下游部門的設(shè)備更新和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其中的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整政策被稱為“新結(jié)構(gòu)改善事業(yè)”。

二、日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成效

日本政府針對紡織產(chǎn)業(yè)衰退采取的短期、長期政策，維護了社會秩序和政治局面的穩(wěn)定，為日本實施經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略創(chuàng)造了必要條件。而且政策還誘導(dǎo)紡織產(chǎn)業(yè)內(nèi)的閑置資源轉(zhuǎn)移至高速增長的新興產(chǎn)業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)得以在短期內(nèi)急速擴大生產(chǎn)規(guī)模，順利推進了日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化。同時，日本紡織產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，技術(shù)創(chuàng)新能力增強。紡織企業(yè)在國際競爭中占據(jù)了產(chǎn)品價值鏈高端市場，高檔面料及高性能化學(xué)紡織等高技術(shù)原料和半成品、紡織機械等大量出口，市場占有率高，1992-2008年期間紡織機械的世界市場占有率一直穩(wěn)定在20%左右，創(chuàng)造了巨額利潤。日本紡織企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理，從發(fā)達國家的紡織品結(jié)構(gòu)來看，衣著用、裝飾用和產(chǎn)業(yè)用紡織品基本上是“三分天下”，而日本的產(chǎn)業(yè)用紡織品甚至達到60%以上?？梢哉f，日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是成功的①作出這樣的評價并不是說轉(zhuǎn)型過程不存在非效率的情況，相反，日本政府在促進紡織轉(zhuǎn)型過程中付出了一些不必要的代價。如有學(xué)者認(rèn)為，日本紡織產(chǎn)業(yè)多次出現(xiàn)生產(chǎn)能力過剩的情況，這本身就是產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果(見小宮隆太郎:《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，國際文化出版公司，1988年，第417-419頁)。但總體上看，日本紡織產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型是成功的。。

三、日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對我國的啟示

目前我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(如紡織、冶煉等)受勞動力成本上升、貿(mào)易摩擦加劇和金融危機蔓延等因素影響，已經(jīng)出現(xiàn)衰退征兆。衰退產(chǎn)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)型，關(guān)系到社會穩(wěn)定，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高級化前景，最終決定經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展。日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗為我國政府正確制定產(chǎn)業(yè)政策提供了有益啟示。

(一)衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是可控的

戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟實踐表明，政府的有效介入是縮短衰退產(chǎn)業(yè)自然演化過程，加快轉(zhuǎn)型速度，提高轉(zhuǎn)型效率的可行途徑。也即是說，衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是可控的，主要表現(xiàn)在三個方面:(1)通過政府的有效干預(yù)，可把產(chǎn)業(yè)衰退引發(fā)的危害最小化，為經(jīng)濟持續(xù)快速增長創(chuàng)造條件，為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎(chǔ);(2)衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的速度是可以控制的。這包括兩方面含義，一是避免產(chǎn)業(yè)集中、過快衰退對社會控制和協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激烈沖擊，從而導(dǎo)致過度緊張的社會壓力;二是加快轉(zhuǎn)型速度，盡快消除產(chǎn)業(yè)衰退產(chǎn)生的消極影響，使產(chǎn)業(yè)內(nèi)的閑置生產(chǎn)要素快速轉(zhuǎn)移到新興產(chǎn)業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在盡可能短的時間內(nèi)合理化和高級化;(3)可以提高衰退轉(zhuǎn)型的效率。衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型從根本上說是資源再配置過程，政府的有效介入可以突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壁壘，提高資源再配置的效率。

日本的經(jīng)驗表明，把衰退產(chǎn)業(yè)自然演化過程轉(zhuǎn)變?yōu)榭煽剡^程的重要途徑是把促進衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為產(chǎn)業(yè)政策的一項重要內(nèi)容。多年以來，在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，側(cè)重于對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的培育和扶植，而對促進衰退產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型往往重視不夠。事實上，衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和成長產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是緊密相關(guān)的。衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程實質(zhì)上是社會生產(chǎn)力要素的再分配過程。任何成長產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展都不是單純依靠積累，依靠社會資產(chǎn)增量所能實現(xiàn)的。對成長產(chǎn)業(yè)的扶持措施，實際上包含促進衰退產(chǎn)業(yè)的過剩生產(chǎn)力向成長產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。特別是對處于趕超過程的國家來說，戰(zhàn)略重點產(chǎn)業(yè)選擇與加快衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是主動完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和升級的兩翼措施。

(二)主動推進衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

日本政府針對紡織產(chǎn)業(yè)衰退由“被動應(yīng)對”向“主動調(diào)整”轉(zhuǎn)變，典型體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的不斷完善上。日本政府為了確保產(chǎn)業(yè)政策的有效實施，逐漸把紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策轉(zhuǎn)化、上升為法律，而且根據(jù)不同時期的情況制定出不同的法令。這些相互配套的法律針對性強，具有很強的操作性，既促使各企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中依法辦事，同時為政府采取某些強制性措施提供了依據(jù)。

日本紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程表明，以法律手段推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型效率的有效方式。衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一項周期長、涉及面廣的復(fù)雜系統(tǒng)工程，沒有法律的規(guī)范無法協(xié)調(diào)各方利益，難以持續(xù)推進。我國在制定產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)方面已經(jīng)取得了很大進展。但是，我國產(chǎn)業(yè)政策大多夾雜在其他政策法規(guī)中，專門的產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)很少，衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策更是極少提及。目前我國產(chǎn)業(yè)援助政策采取的是人治方式而非法治方式，這給地方政府甚至個人“尋租”留下了很大空間，容易誘發(fā)腐敗，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策實施的低效率。因此，制定針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的專門法律或?qū)⑵浼{入相關(guān)立法之中是我國當(dāng)前面臨的一項重要任務(wù)。通過制定相關(guān)法律，還可以征求社會各界的意見和建議，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的民主、科學(xué)和透明。

(三)再造產(chǎn)業(yè)競爭能力

日本紡織業(yè)在國際市場上表現(xiàn)出的較強競爭力說明，衰退產(chǎn)業(yè)在規(guī)?？s減的情況下，仍然有可能實現(xiàn)一定發(fā)展。這種發(fā)展主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的改善上?？紤]到現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平、資源狀況和在國際分工中的地位等因素，我國不能一味盲目地縮減或淘汰衰退產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)采取規(guī)模縮減和提高產(chǎn)業(yè)內(nèi)在競爭力并重的政策措施。鼓勵企業(yè)基于企業(yè)外部環(huán)境分析和內(nèi)部擁有的資源，以其已有的能力為基礎(chǔ)，通過企業(yè)重組和加強技術(shù)研發(fā)，進一步提高、強化、擴展和延伸進入新產(chǎn)業(yè)或在原產(chǎn)業(yè)內(nèi)提供新的產(chǎn)品或服務(wù)。當(dāng)前，由于競爭全球化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動和技術(shù)的不連續(xù)性變化等因素的影響，產(chǎn)業(yè)邊界日益模糊，技術(shù)溢出效應(yīng)增強，這為衰退產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)提供了廣闊的選擇機會和發(fā)展空間。

［1］［日］小宮隆太郎.日本的產(chǎn)業(yè)政策［M］.國際文化出版公司，1988:385.

［2］［日］日本通商產(chǎn)業(yè)省《通商產(chǎn)業(yè)政策史》編纂委員會.日本通商產(chǎn)業(yè)政策史(第九卷)［M］.中國青年出版社，1995.

［3］陳淮.日本產(chǎn)業(yè)政策研究［M］.人民大學(xué)出版社，1991:173.

［4］［日］小宮隆太郎，等.日本の產(chǎn)業(yè)政策［M］.東京大學(xué)出版會，1989:354.