○張玉強 孫淑秋

辨證對待非制度化政策參與

○張玉強 孫淑秋

目前，理論界對非制度化政策參與行為的認知有失偏頗，在社會主義民主建設過程中，面對制度化政策參與的諸多不足和弊端，非制度化政策參與也存在著一定的必然性和合理性因素，應在認知和理論層面上加以研究，進而更好地發(fā)揮其在和諧社會建設和民主法制進程中的作用。

一、非制度化政策參與的內涵

所謂非制度化政策參與是指，“公民采取不符合國家憲法、法律規(guī)章、政策條例等所規(guī)定的方式和程序，影響公共政策制定、執(zhí)行、評估、終結的活動?！币虼?，非制度化政策參與本質是公眾的制度外參與。

首先，是否有制度規(guī)范是判斷的基本標準。從概念來看，非制度化政策參與仍是公眾的一種政策參與，關鍵是該行為不在明確的規(guī)制范圍之內，因此是否符合法律制度規(guī)范成為其是否是制度化行為的基本標準。這樣看來，表面上非制度化參與是公眾的行為表現，但背后根本的影響因素乃是政府的法制建設。換句話說，政府的法制建設影響非制度化政策參與的定性和范圍，政府的法制建設越完善，非制度化政策參與就越少，反之亦然。

其次，非制度化政策參與并非不具有合理成分，不能一概否定。由于制度的主觀性、可變性和存在失誤的可能性，因而，制度內的行為并不一定就是合理的。同樣，制度外的行為，由于制度的滯后和主觀認識的限制，也會有其合理的成分，也有進入制度內的可能，因而，制度內并非就是有效的保障，制度外就是無效的代表。基于此，非制度化政策參與的發(fā)展方向不應就是制度化這一唯一目標，而應定位于規(guī)范化發(fā)展這一更根本、更寬泛目標，制度化也應只是實現規(guī)范化發(fā)展的一種途徑和手段。

最后，非制度化政策參與不能等同于違法的政策參與。法制社會，從政府的角度看，法無明文規(guī)定即禁止，這叫依法行政，但從公眾的角度看，法無明文禁止即可行，因此公眾的非制度化參與公共政策，雖然沒有法制保障其制度化要求，但如果沒有限制性規(guī)定，也在允許的范疇之內。進而得出，違法的行為一定是非制度化的，但非制度化的行為，并不一定違法。

二、非制度化政策參與的表現

現實中，非制度化政策參與有多種表現，根據不同標準，我們可以將其歸納為不同的表現類型。

1.以主導主體的不同可以分為：政府主導的非制度化政策參與和公眾主導的非制度化政策參與

在公眾政策參與過程中，主要涉及政府和公眾兩大主體。他們在不同的非制度化政策參與中的主導地位是不同的。因此，便會有政府主導型和公眾主導型之分。政府主導型，主要是由于便民、緊急情況以及專項工作的需要，由政府組織和引導的參與，如各類座談會、民意調查、領導接待日等；公眾主導型，主要由于政府提供的參與形式不能滿足其要求，或急于實現自己的利益需求的情況下而產生的，如行賄、網絡反腐、非法的游行、示威等活動。

2.以是否合法為標準可以分為：合法的非制度化政策參與和非法的非制度化政策參與

非制度化政策參與從合法性角度看，有合法和非法之分。合法的非制度化政策參與，雖然沒有參與方式和程序方面的具體制度規(guī)定，但卻不違背法律精神和原則，也無明文的禁止性規(guī)定，因此，屬于合法的、非制度設計的行為，如領導接待日、官員博客、民意調查等；非法的非制度化政策參與是法律所不允許的，凡是違背法律規(guī)范的政策參與行為都是非法的行為，如非法的游行、示威、非法的行政聽證會等，這類行為是導致對非制度化政策參與批評的最大因素。

3.以參與的目的不同可以分為：建議性的非制度化政策參與和訴求性的非制度化政策參與

從參與的目的來看，非制度化政策參與有建議性的和訴求性的。建議性的，如研討會、座談會等，這種參與一般是具有積極意義和導向的，目的是更好地提出政策完善的各種意見和想法，往往是政府主導產生的；訴求性的，如非法集會、越級上訪等，是以表達利益需求和反應社會問題為主要目的和內容，反應了一種公眾的政策需求，一般表現為公眾主導的政策輸入過程。

4.以參與的方式不同可以分為：傳統(tǒng)的非制度化政策參與與新興的非制度化政策參與

從非制度化政策參與的方式來看，有傳統(tǒng)和新型之分。傳統(tǒng)的非制度化政策參與，在社會上廣泛存在，人們對其也是十分熟悉，如個體憑借私人關系影響政策活動古已有之，卻無法制化要求；新興的非制度化政策參與，是隨著社會進步和技術發(fā)展而出現的，具有時代意義和動態(tài)變化的一種參與方式，如網絡技術的發(fā)展帶來的網絡公共論壇、博客、在線交流等活動。這些新興的非制度化政策參與，需要認真研究，是規(guī)范化發(fā)展的主要對象之一。

三、非制度化政策參與存在的合理性

1.非制度化參與具有本身獨特的優(yōu)勢

如果說制度化參與具有規(guī)范、穩(wěn)定、可預期和可控性等特點，那么非制度化政策參與，卻具有靈活、便捷、高效和創(chuàng)新等優(yōu)勢。首先，其沒有既定行為規(guī)范的束縛，可以完全根據實際需要采取適當方式來進行，特別是公眾可以根據自身優(yōu)勢、偏好來選擇，靈活性較強。其次，非制度化參與省卻了制度成本，參與形式簡單、程序簡化，如公民的網絡政策參與行為，足不出戶，輕點鼠標就可以實現，因此從成本角度考慮具有便捷性特點。再次，非制度化參與往往目標具體，根據具體政策或特殊背景而產生的，因此有很強的針對性，這樣容易取得參與的實效。最后，非制度化參與沒有參與方式、程序等條件的限制，給我們不斷豐富和創(chuàng)新這種參與形式提供了廣闊的空間，因此，隨著時代和技術進步，不斷會有新興的非制度化政策參與行為的出現，而且這些行為會更符合時代的需求，更具有技術的內涵和優(yōu)勢。

2.是制度化參與的有益補充和來源

非制度化政策參與對于制度化政策參與而言，并不是絕對對立和排斥的，而是其一種重要的補充和來源?！爱斢行虻摹⒊B(tài)的、制度化的政治參與不能達到既定目的時,參與者就有可能借助于無序的、非常態(tài)的、非制度化的參與形式來補充。”具體而言，首先，制度總是落后于實踐的發(fā)展，公眾的政策參與行為，隨著時代的發(fā)展，技術的進步和民主化的進程將會出現更廣泛的表現和途徑，在制度需求和供給出現失衡的時候，非制度化的參與便必不可少。其次，由于制度本身存在的穩(wěn)定性和嚴謹性，決定了其不適合調控不確定性和靈活性較強的行為，而現實中很多政策參與行為往往由于特殊環(huán)境或具體政策本身需要而決定的，特別是突發(fā)性的事件解決，此時不適合用普適的制度加以調整，非制度化參與便有了發(fā)揮作用的機會。再者，任何制度都有制度成本，其調整都會涉及到利益變化，因此在時機尚未成熟之前，需要非制度化參與作為過渡性的選擇。最后，正是非制度化政策參與形式的出現，才進一步暴露出現行制度化政策參與制度的種種缺陷，也不斷地促使我們進一步思考制度化政策參與制度設計的公正性和科學性問題，不斷地進行制度創(chuàng)新和完善。同時，現實中非制度化參與行為的不斷成熟和穩(wěn)定，也為其向制度化發(fā)展提供了良好的基礎，因此非制度化參與又常常是制度化參與的重要來源，如行政聽證制度、政府信息公開制度在未形成之前，都在實踐中以非制度化政策參與形式而存在。

3.非制度化政策參與有利于保護少數群體的利益

目前，大多民主制的國家都實行的是代議民主制度，而代議民主制度又是一種體現多數人利益的制度安排，因而，“民主政府的本質，在于多數對政府的統(tǒng)治是絕對的?！币惨虼耍诿裰髦贫鹊膰依?，制度性的政策參與是符合多數人意愿，并用來滿足多數人利益需求的必然產物。然而，“多數人的意志和決定并非總是正確的，多數人安排的制度化政治參與的框與途徑也并非總是能夠順暢、有效地表達少數人的利益訴求?！睆娜祟悮v史經驗來看，忽視少數人的利益需求，一方面容易產生多數暴政的危害，另一方面也是社會缺乏和諧、公平的體現。更何況，少數人的利益也是社會利益的組成部分，也會有合理性的因素和真理性的成分。因此，在制度安排的政策參與不能體現和滿足少數人利益的時候，社會自發(fā)而產生的非制度性政策參與恰好填補了這一空缺，也因此，現實中的非制度化政策參與往往是社會弱勢群體、特殊群體采取的主要利益表達方式。從這一角度看，非制度化政策參與與制度化政策參與一道，維系了社會利益表達的平衡，并共同推動社會政治文明的不斷進步。

4.是我國當前特殊社會背景下的必然現象

改革開放以來，隨著社會的發(fā)展與依法治國進程的不斷推進，“公民”概念實現了回歸，公民的權利與義務得到了保障，公民政治參與的熱情日益高漲。同時，我國目前正處在社會轉型加速、社會分化趨勢加劇、利益多元化格局鮮明的大背景下，社會矛盾和沖突前所未有的出現，而矛盾的表達和政策的參與往往采取多渠道、多樣化的形式。因此，有學者指出“在此背景下,我國的內輸入特征已不能適應社會需要。因此要逐步發(fā)展外部輸入機制,激發(fā)政策形成的外在壓力?！边@樣看來，以公眾為導向的政策參與行為將會日益增多，因此非制度化參與也將呈現常態(tài)化發(fā)展。而從民主法制建設的進程來看，十七大告指出：我國的“民主法制建設與擴大人民民主和經濟社會發(fā)展的要求還不完全適應”，這就是說制度設計的民主參與機制，還不能滿足公眾政策參與的需求。在制度供給不足，或在制度范圍內不能很好實現公民政策參與這一目標和要求的時候，訴諸非制度化的政策參與行為，也是政府在服務、民本、善治行政理念下，實現靈活、高效和務實的政策參與的現實要求。

四、如何實現非制度化政策參與的利用與發(fā)展

1.以辯證和發(fā)展的思維對待非制度化政策參與行為

這就要求我們，分析公眾非制度化政策參與是否合理時，看其是否符合政策實踐的要求，是否取得了良好的參與效果，如果答案是正面的，那么就應該加以肯定。同時，在政策實踐中，要多發(fā)揮非制度化政策參與的優(yōu)勢，注意防范其破壞性后果的產生，而對于新生的非制度化政策參與，要歡迎的同時，謹慎對待，在實踐中加以檢驗。另外，在態(tài)度上，我們還要有發(fā)展的視角，公眾的非制度化政策參與，隨著實踐的發(fā)展，有的會通過制度化的方式穩(wěn)定和完善，而不適合制度化安排的也會通過倫理、習慣等方式走向成熟規(guī)范，對于那些不符合時代需求和法律要求的方式，隨著公眾參與素養(yǎng)的提高和制度化渠道的完善也會逐漸淡出歷史的舞臺。因此，特殊的歷史時期，無論是社會背景的現實，還是由非制度化向制度化發(fā)展存在過渡階段的需要，我們都應充分發(fā)揮非制度化政策參與的合理因素。

2.加快非制度化政策的參與的規(guī)范化發(fā)展

加快非制度化政策參與的規(guī)范化發(fā)展，首先要明確哪些非制度化政策參與是需要規(guī)范化發(fā)展的，這里要堅持兩條基本標準，一是屬于合法的非制度化政策參與類型，而那些違法的非制度化政策參與，是如何防范和減少的問題，而不是怎樣規(guī)范和發(fā)展的問題；二是能夠取得參與的實效，那些沒有參與效果的政策參與，縱然再合法，也沒有規(guī)范化研究的實際意義。在明確了規(guī)范化的選擇標準和對象之后，可以從以下三種途徑來實現規(guī)范化發(fā)展。

首先是制度化。這就需要，加快非制度化政策參與的制度化建設的步伐，尤其對那些在實踐中已經成型和有效的參與行為，要通過制定相應的規(guī)范性文件，以政策或法律的形式將其固化下來，如目前很多地方都建立的領導接待日制度，使這種個別行為已經成為政府管理的一般性工作要求，這就急需在制度層面上加以肯定和規(guī)范。

其次是倫理化。非制度化政策參與行為，如同社會合作體系一樣也具有倫理規(guī)范的需求，一是需要加快行政倫理的建設，以民主、公平的理念來引導公眾的政策參與行為，即使沒有成形的制度規(guī)范，也能保證公眾的政策參與沿著合理、有效的方向發(fā)展。二是需要加快公民社會的道德建設，通過公民自律、自治能力的提高，不斷約束自身非法的政策參與，同時通過各種有效的政策參與渠道關心和參與政事。

再次是良性習慣化。我國社會公眾在傳統(tǒng)的政治文化熏陶下以及長時期的政策參與實踐中逐漸養(yǎng)成了，一時不容易改變的行為、傾向或社會風尚。這種政策習慣化的做法，具有無意識性和自覺性，有良性和惡性之分，如有的習慣性政策參與，如很多官員喜歡瀏覽網絡論壇，有些公民總愛就公共事件發(fā)表意見等，這是良性習慣化的政策參與，可以發(fā)揮積極性的作用，即使沒有制度性的要求。而有些習慣的政策參與卻是惡性的，如廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，非制度性的利益表達盛行，尤以越級上訪或群體上訪流行，暴力式利益表達也屢有發(fā)生。這些惡性習慣的政策參與行為是我們應該從教育和倫理角度來認真思考和解決的重要問題。

3.在非制度化政策參與中充分發(fā)揮政府的主導和引導作用

從上面分析中，可以得出非制度化政策參與是制度化政策參與的重要補充，因而，政府在該領域內，為追求參與效果，應積極發(fā)揮主導性的作用，這樣一方面可以彌補制度化參與的不足，擴充民主參與的渠道，另一方面也可以既定總量的非制度化政策參與需求的前提下，有效減少公眾主導型的非制度化政策參與。要發(fā)揮政府在非制度化政策參與中的主導作用，一是賦予基層政府更為靈活的權力，二是以結果為導向引導政策參與過程。即使在那些由公眾主導的非制度化政策參與過程中，政府部門也要積極引導，將公眾的自發(fā)過程和政府的引導行為有機結合起來，使非制度化政策參與盡可能朝向政府希望的方向，有規(guī)范化的進行。

4.不斷創(chuàng)新非制度化政策參與的形式

我們以往所謂的制度創(chuàng)新，在新規(guī)范出現之前都是以非制度化形式存在的。要不斷實現非制度化政策參與的創(chuàng)新，一是以行政結果為導向，而非過程為導向，這樣才能基于行政目標來實現手段的靈活性，而突破程序性的限制。二是以善的理念引領創(chuàng)新活動，無論政府行政的善還是公眾參與的善都是為了更有效的政策參與，這樣才可避免借助于創(chuàng)新之名，來行違法和私利之實。三是結合技術創(chuàng)新的成果來進行。如網絡技術的發(fā)展為我們采取各種非制度化的政策參與提供了便利和廣闊的空間，一些網絡聽證會、微博行政等新興政策參與形式開始不斷涌現。

（作者單位：廣東海洋大學經濟管理學院）

（責任編輯 李海生）