鄧子基

（廈門大學(xué) 財(cái)政系，福建 廈門 361005）

一、走中國(guó)特色的“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展道路

“低碳經(jīng)濟(jì)”（Low-Carbon Economy）是個(gè)前沿理念，是目前全球政界、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界討論的熱門話題。英國(guó)政府于2003年在《我們未來(lái)的能源，創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》的能源白皮書中首次出現(xiàn)“低碳經(jīng)濟(jì)”這個(gè)名詞，并作了明確說(shuō)明：“低碳經(jīng)濟(jì)”就是通過(guò)更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機(jī)會(huì)，也為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也能創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。[1]此后，國(guó)際社會(huì)予以積極響應(yīng)。2005年簽署已久的《京都議定書》開始生效實(shí)施，于是形成了一個(gè)完整的“低碳經(jīng)濟(jì)”國(guó)際規(guī)則體系。2007年12月，聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)通過(guò)了《巴厘路線圖》，并對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家減少溫室氣體的排放設(shè)立了具體的目標(biāo)。2008年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署把“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟(jì)”定為“世界環(huán)境日”的主題。2009年12月，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_了“聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)”，把“低碳經(jīng)濟(jì)”的討論推向了高潮，通過(guò)了《哥本哈根協(xié)議》，并就全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化各國(guó)應(yīng)采取的行動(dòng)和承擔(dān)的責(zé)任，達(dá)成了沒(méi)有具體目標(biāo)與約束力的共識(shí)，決定在今年12月的墨西哥大會(huì)上再由各國(guó)簽署有約束力的承擔(dān)責(zé)任的協(xié)議。由此可見(jiàn)，“低碳經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)愈來(lái)愈受各國(guó)的關(guān)注和重視。目前國(guó)際上把“低碳經(jīng)濟(jì)”定義為：人類通過(guò)技術(shù)手段和制度設(shè)計(jì)，降低化石能源（主要是煤、石油、天然氣）的消耗，減少溫室氣體的排放，遏制全球氣候變暖，從而減少由此帶來(lái)的各類自然災(zāi)害的發(fā)生和生態(tài)環(huán)境的惡化，保護(hù)人類的生存安全。本文認(rèn)為，“低碳經(jīng)濟(jì)”應(yīng)有兩個(gè)內(nèi)涵：一是“治理污染”；二是“發(fā)展綠色”。上述定義只講了前者，未點(diǎn)出后者；雖基本正確，但不夠全面。本文還認(rèn)為，各國(guó)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”既有共同需要、共同利益的特點(diǎn)，又有各自特別需要、特殊利益的特點(diǎn)。我國(guó)仍是一個(gè)最大的發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)國(guó)情決定著中國(guó)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”有它自己的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。（1）內(nèi)涵豐富：在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的前提下，既須積極“治理污染”，又須大力“發(fā)展綠色”；（2）仍主要處于工業(yè)化階段：既須在繼續(xù)推進(jìn)“工業(yè)革命”的同時(shí)，又須大力推行“低碳革命”；（3）化石能源為主結(jié)構(gòu)：既須優(yōu)化化石能源的利用方式，又須發(fā)展新能源，包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能、水電與核電等綠色能源；（4）“自主行動(dòng)”的戰(zhàn)略與策略：既須積極參加、推行“低碳經(jīng)濟(jì)”的國(guó)際合作，又不同發(fā)達(dá)國(guó)家“同步跳舞”，堅(jiān)持實(shí)行降低單位GDP消耗的排放目標(biāo)，反對(duì)屈從發(fā)達(dá)國(guó)家“靜止”、“等比”的絕對(duì)減排要求。

上述四個(gè)特點(diǎn)，決定著我國(guó)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的特殊內(nèi)涵與目標(biāo)。這就是中國(guó)特色的“低碳經(jīng)濟(jì)”（綠色經(jīng)濟(jì)）發(fā)展道路，也符合“巴厘路線圖”和“京都議定書”確定的“共同而有差別的責(zé)任原則”。

二、充分肯定我國(guó)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的積極努力與顯著成效

我國(guó)是較早重視發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府非常重視環(huán)保和氣候變化問(wèn)題，為了中國(guó)人民和全人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)政府在政策法律與財(cái)政資金上對(duì)減少溫室氣體排放，保護(hù)氣候環(huán)境做出了積極的努力。首先，構(gòu)建了政策法律體系。先后制定了《可再生能源發(fā)展規(guī)劃》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》等文件，頒布和修訂了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律，形成了一套比較完整、系統(tǒng)的政策法律體系，為我國(guó)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”提供了有力的制度支持。其次，我國(guó)財(cái)政在節(jié)能減排、支持“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展上投入了大量資金。從2000年以來(lái)，中央財(cái)政共安排1800多億元資金用于支持節(jié)能減排與新能源發(fā)展，包括開發(fā)利用可再生能源和新能源、淘汰“兩高一次”落后產(chǎn)能、推進(jìn)城鄉(xiāng)建筑節(jié)能、鼓勵(lì)高效節(jié)能產(chǎn)品使用、示范推廣新能源汽車、加快環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)等方面。2008年11月我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而出臺(tái)的4萬(wàn)億元刺激經(jīng)濟(jì)方案中，應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能減排與可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)的資金占到相當(dāng)比重，其中2100億元用于節(jié)能減排、3700億元用于結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)升級(jí)。[2]再者，我國(guó)取得了發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的顯著成就。得益于上述政策法律框架與財(cái)政資金的支持，近年來(lái)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”確有顯著成效。我國(guó)實(shí)施了各類節(jié)能工程和節(jié)能計(jì)劃，開展各類節(jié)能行動(dòng)，推廣各類節(jié)能產(chǎn)品等，因而取得了節(jié)能減排的顯著成就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2008年，全國(guó)共淘汰低能效的煉鐵產(chǎn)能6059萬(wàn)噸、煉鋼產(chǎn)能4347萬(wàn)噸、水泥產(chǎn)能1.4億噸、煤炭產(chǎn)能6445萬(wàn)噸；截至2009年上半年，我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗較2005年降低了13%，相當(dāng)于減少排放8億噸二氧化碳。[3]同時(shí)，大力開發(fā)和利用了新能源、可再生能源。截至2008年，我國(guó)水電、風(fēng)電、核電、太陽(yáng)能等新能源的開發(fā)利用總量為2.34億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占能源總消費(fèi)量的8.9%，其中水電裝機(jī)容量達(dá)到1.7億千瓦、風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到1215萬(wàn)千瓦、核電裝機(jī)容量達(dá)到908萬(wàn)千瓦、太陽(yáng)能熱水器總集熱面積達(dá)211.25億平方米，居全球第一。2008年，我國(guó)新增風(fēng)電裝機(jī)容量為625萬(wàn)千瓦，占全球風(fēng)電新增裝機(jī)的23%；[4]生物能發(fā)電裝機(jī)容量約為300萬(wàn)千瓦，生物燃料乙醇年生產(chǎn)能力超過(guò)120萬(wàn)噸，核電裝機(jī)容量為906萬(wàn)千瓦。[5]2005年至2008年間，全國(guó)可再生能源增長(zhǎng)51%，年均增長(zhǎng)14.7%；2008年可再生能源利用量達(dá)到2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。[3]此外，我國(guó)近年來(lái)實(shí)施了大規(guī)模的退耕還林、退牧還草工程，大力進(jìn)行封山育林和人工造林。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2008年間，我國(guó)森林面積凈增2054萬(wàn)公傾，森林蓄積量?jī)粼?1.23億立方米，目前人工造林面積達(dá)到5400萬(wàn)公頃，成為世界人工造林面積最大的國(guó)家。[3]

三、我國(guó)大力發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的重要性與緊迫性

當(dāng)前我國(guó)正處于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展階段，同時(shí)又面臨諸多挑戰(zhàn)和壓力。這在主客觀上都決定著我國(guó)必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”。

（一）國(guó)際社會(huì)壓力

全球氣候變暖已嚴(yán)重危害到人類的生存環(huán)境，因此，國(guó)際社會(huì)已越來(lái)越重視溫室氣體的排放問(wèn)題。在去年12月召開的哥本哈根氣候變化峰會(huì)上，有超過(guò)85個(gè)國(guó)家元首或政府首腦、192個(gè)國(guó)家的環(huán)境部長(zhǎng)出席。①一些主要國(guó)家紛紛表明態(tài)度：美國(guó)承諾2020年溫室氣體排放量在2005年基礎(chǔ)上減少17%；歐盟承諾在2020年前削減30%的溫室氣體排放，在2030年削減95%；印度宣布到2020年前將單位二氧化碳排放量在2005年的基礎(chǔ)上削減20%～25%；澳大利亞提出在未來(lái)十年內(nèi)將溫室氣體排放量較2000年減少5%～15%；我國(guó)提出在2020年前將單位二氧化碳的排放量削減40%～45%。②我國(guó)是世界上最大的二氧化碳排放國(guó)，又是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)，發(fā)揮著重要作用。因此發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”，對(duì)于我國(guó)而言既是順應(yīng)國(guó)際潮流、樹立良好大國(guó)形象的必然選擇，也是保護(hù)我國(guó)生存環(huán)境、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、平穩(wěn)快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

（二）能源壓力

從能源儲(chǔ)量來(lái)看，我國(guó)是能源豐富的國(guó)家，其中煤炭?jī)?chǔ)藏量達(dá)1145億噸，居世界第三位；石油儲(chǔ)藏量約為40億噸，居世界第八位。但是從能源的人均占有量來(lái)看，由于我國(guó)人口基數(shù)比較大，幾乎所有能源的人均占有量不及世界平均水平的一半，其中石油僅為1/10、天然氣為1/22。由于多年過(guò)度開采，目前我國(guó)的能源剩余可開采量已經(jīng)很少了。按專家估計(jì)，我國(guó)煤炭剩余可采儲(chǔ)量為1145億噸，可供開采不足40年；石油剩余可采儲(chǔ)量為32.7億噸，可供開采不足14年；天然氣剩余可采儲(chǔ)量為13668.9億立方米，可供開采不足60年。③但是，我國(guó)能源的消耗量在以驚人的速度增長(zhǎng)。2000年我國(guó)能源消費(fèi)總量為13.86億噸煤當(dāng)量，2007年增加至26.5億噸煤當(dāng)量，年均增長(zhǎng)9.7%。按照這個(gè)速度增長(zhǎng)下去，到2010年，可能達(dá)到30億噸煤當(dāng)量。目前我國(guó)煤炭的消費(fèi)量已經(jīng)占到全球總量的35%以上，位居“世界第一”，比美國(guó)消費(fèi)量還多一倍多。[6]這說(shuō)明，一方面是日益擴(kuò)大的能源需求量，另一方面是逐漸縮小的可供開采量，兩者已經(jīng)形成了一個(gè)巨大的缺口。我國(guó)正積極尋找海外能源供應(yīng)來(lái)填補(bǔ)這個(gè)缺口，然而國(guó)際能源供應(yīng)也是有限的。隨著國(guó)際能源儲(chǔ)量不斷下降，能源危機(jī)時(shí)代將會(huì)到來(lái)。

（三）環(huán)境壓力

在過(guò)去60年特別是近30年間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了高速發(fā)展的時(shí)期；與此同時(shí)，對(duì)化石能源的消費(fèi)也急劇增加，自然導(dǎo)致溫室氣體排放的大量增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年和2005年，我國(guó)溫室氣體排放量占世界總排放量的17.6%和19%。[7]溫室氣體大量排放的直接后果是氣候變暖。據(jù)氣象資料統(tǒng)計(jì)，從1980年冬季至今，我國(guó)已經(jīng)歷了21個(gè)暖冬，其中2007年冬季全國(guó)平均氣溫達(dá)10.6℃，比常年的9.3℃偏高1.3℃，成為1951年以來(lái)最暖的冬季。據(jù)氣象部門預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)平均氣溫還可能增加1.3℃～2.1℃。[8]氣候變暖將導(dǎo)致自然環(huán)境變得越來(lái)越惡劣。比如，北方的沙塵暴天氣越來(lái)越厲害，長(zhǎng)江流域的干旱越來(lái)越嚴(yán)重，暴雨洪水越來(lái)越兇猛，沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)登陸的頻率和強(qiáng)度越來(lái)越大，全國(guó)大范圍的雨雪冰凍天氣越來(lái)越長(zhǎng)，等等。這些情況充分說(shuō)明，氣候變暖對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民的生活生存造成了嚴(yán)重威脅。

四、我國(guó)公共財(cái)政支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的四大原則

公共財(cái)政作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)控的重要手段，在促進(jìn)中國(guó)特色的“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過(guò)程中具有十分重要的作用。本文認(rèn)為：公共財(cái)政應(yīng)根據(jù)由我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的、有中國(guó)特色的“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的上述特點(diǎn)，在支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”的過(guò)程中實(shí)行以下四大原則。

（一）立足于科學(xué)發(fā)展原則

改革開放30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，GDP實(shí)現(xiàn)了30年的持續(xù)高速增長(zhǎng)。然而，過(guò)去我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依靠高投入、高消耗來(lái)實(shí)現(xiàn)和維持的。為此我們已經(jīng)付出了巨大的能源資源和生態(tài)環(huán)境代價(jià)，而且這些因素對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這種情況下，我國(guó)不得不選擇中國(guó)特色的“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展道路。發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”意味著要減少能耗和排放，這又會(huì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)相沖突。如何協(xié)調(diào)這一矛盾呢？現(xiàn)實(shí)的出路只有一條：那就是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從過(guò)去的粗放式經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變到集約式經(jīng)營(yíng)上來(lái)，依靠科技進(jìn)步和科學(xué)管理，在實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的同時(shí)降低能耗和投入，提高產(chǎn)出。只有這樣，才能為發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”提供現(xiàn)實(shí)的可能性。

（二）立足于可持續(xù)發(fā)展原則

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要物質(zhì)要素投入，而自然界的資源貯量總是有限的；與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地會(huì)對(duì)自然環(huán)境造成破壞，而生態(tài)環(huán)境的承受能力又總是有限的。這樣一旦超出了資源和環(huán)境可承受界限，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生制約效應(yīng)。這便是可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”，表面上是要解決氣候問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國(guó)在利用公共財(cái)政支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”的過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)資源和環(huán)境兩大制約因素，實(shí)行“雙管齊下”。一方面，要采取有力措施制止目前對(duì)能源的“掠奪式”經(jīng)營(yíng)，實(shí)行有計(jì)劃、有步驟、有適度地開發(fā)和利用資源；要鼓勵(lì)全社會(huì)降低能耗比例，提高資源的利用效率，盡量延長(zhǎng)已有資源貯量的使用壽命；要鼓勵(lì)開發(fā)新能源和可再生能源，保證能源的供應(yīng)具有可持續(xù)性。另一方面，要全面促進(jìn)溫室氣體排放的減少，提高清潔能源的使用比例；鼓勵(lì)采取“碳捕捉”、“碳封存”等環(huán)保技術(shù)以及大規(guī)模植樹造林來(lái)降低溫室氣體的強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承受的可持續(xù)性。

（三）立足于社會(huì)和諧原則

建設(shè)和諧社會(huì)要求實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)以及人與人之間的協(xié)調(diào)。發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”與和諧社會(huì)的目標(biāo)在本質(zhì)上是一致的，因?yàn)榘l(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的出發(fā)點(diǎn)就是要保護(hù)好氣候環(huán)境，合理利用資源，增進(jìn)社會(huì)福利，這樣實(shí)際上就是尋求一種“和諧”。然而，發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的另一方面意味著對(duì)現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益格局的調(diào)整，這樣會(huì)帶來(lái)諸多的社會(huì)矛盾和沖突。比如，實(shí)行節(jié)能減排必然要求企業(yè)加大這方面的投入，這會(huì)帶來(lái)資金壓力；同時(shí)已有的生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施可能要提前更換報(bào)廢，這會(huì)導(dǎo)致一定的浪費(fèi)和損失，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成一定的沖擊。再比如，開發(fā)和利用新能源不僅會(huì)給開發(fā)主體帶來(lái)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，包括政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，而且要求利用主體轉(zhuǎn)換能源消費(fèi)模式，這樣會(huì)增加能源使用成本。總之，政府發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)與社會(huì)個(gè)體的短期利益目標(biāo)之間存在種種的不一致，這就要求我們優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系，盡量實(shí)現(xiàn)它們之間的利益均衡，避免和化解由此帶來(lái)的各種社會(huì)矛盾。

（四）立足于區(qū)域協(xié)調(diào)原則

我國(guó)資源和生態(tài)環(huán)境污染的區(qū)域分布極不均衡，東部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，人口密集，工業(yè)分布集中，環(huán)境污染嚴(yán)重，但是其資源貯量比較少；廣大西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，人口稀少，工業(yè)分布分散，環(huán)境污染較輕，但是其資源貯量相當(dāng)豐富。針對(duì)這種區(qū)域分布特征，我們?cè)谶\(yùn)用公共財(cái)政支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于東部地區(qū)，政策的重點(diǎn)應(yīng)該是節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境；對(duì)于西部地區(qū)，政策的重點(diǎn)應(yīng)該是合理開發(fā)資源，避免過(guò)度和無(wú)序開采：這樣才能實(shí)現(xiàn)東、西部的互動(dòng)和互補(bǔ)。東部地區(qū)財(cái)力相對(duì)充裕，在節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境過(guò)程中應(yīng)當(dāng)增加地方政府投入比例，減少中央政府投入比例；西部地區(qū)財(cái)力比較緊張，而且主要依靠輸出能源、資源取得收入，這樣在保護(hù)資源開發(fā)過(guò)程中面臨的資金壓力比較大，應(yīng)當(dāng)增加中央財(cái)政的投入比例，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、我國(guó)公共財(cái)政支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的政策建議

發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”存在較大的公共產(chǎn)品特性和外部效應(yīng)，如果完全交由私人部門承擔(dān)，將會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。因此，必須要求公共財(cái)政介入。目前我國(guó)公共財(cái)政已在一定程度上介入到“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展領(lǐng)域，并發(fā)揮了一定的作用；但是相對(duì)于“低碳經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展要求而言，我國(guó)公共財(cái)政政策體系必須提高科學(xué)性、完整性和系統(tǒng)性，需要進(jìn)一步的完善。筆者提出以下幾點(diǎn)建議供參考。

（一）設(shè)置節(jié)能減排專項(xiàng)資金

在我國(guó)財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算中，雖有一部分資金用于節(jié)能減排，但是都分散在一些其他的資金項(xiàng)目中，并沒(méi)有專門用于節(jié)能減排的專項(xiàng)資金，這樣導(dǎo)致資金的針對(duì)性較差，并且資助力度有限。事實(shí)上，促進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，其具有了較強(qiáng)的外部性特征，本應(yīng)為公共財(cái)政重點(diǎn)資助的對(duì)象。由于目前公共預(yù)算中沒(méi)有安排支持“低碳經(jīng)濟(jì)”的專門支出項(xiàng)目，于是出現(xiàn)了公共財(cái)政的“缺位”。為了改變這種狀態(tài)，建議在整合各項(xiàng)與節(jié)能減排相關(guān)的資金項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，專門設(shè)置節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的支出項(xiàng)目；今后還應(yīng)創(chuàng)造條件建立“低碳預(yù)算”。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將其作為重點(diǎn)項(xiàng)目專門立項(xiàng)，并且要保證每年一定的增長(zhǎng)速度。在具體預(yù)算安排過(guò)程中，一方面應(yīng)當(dāng)將每年財(cái)政收入增量的一定比例用于該項(xiàng)目；另一方面可以通過(guò)預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高其在現(xiàn)有財(cái)政收入存量中的所占比例。在具體執(zhí)行該項(xiàng)預(yù)算支出的過(guò)程中，建議設(shè)置四個(gè)子項(xiàng)目：（1）節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)支出；（2）節(jié)能減排技術(shù)推廣應(yīng)用支出；（3）節(jié)能減排宣傳與培訓(xùn)支出；（4）節(jié)能減排監(jiān)管支出。要規(guī)定每類子項(xiàng)目的資金比例，保證技術(shù)研發(fā)支出和推廣應(yīng)用支出占主要地位，將主要資金用于節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）加大“低碳經(jīng)濟(jì)”的財(cái)政投資

這里包括兩點(diǎn)內(nèi)容：一是加大對(duì)“低碳經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施的投資；二是針對(duì)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)改造和節(jié)能減排設(shè)備設(shè)施的生產(chǎn)建造。首先應(yīng)當(dāng)增加投資量，保證有足夠的資金投入，這就要求各級(jí)政府提高該項(xiàng)財(cái)政投資占建設(shè)性預(yù)算的比重。其次，在該項(xiàng)財(cái)政投資資金的使用過(guò)程中，不應(yīng)像撒“胡椒粉”一樣平均分配，應(yīng)主要投入到能耗大、排放大的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)品上；應(yīng)當(dāng)有選擇、有針對(duì)性地投入，集中力量解決大問(wèn)題。在資金的使用方式上，對(duì)于一些重大的、關(guān)鍵性項(xiàng)目，可以采取國(guó)家直接投資的方式，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)積極吸引金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、外資等參與，形成以政府投入為主導(dǎo)、多元化的投入主體結(jié)構(gòu)；對(duì)于一般性項(xiàng)目，可以采取財(cái)政貼息和財(cái)政補(bǔ)貼的形式。貼息主要針對(duì)企業(yè)的節(jié)能減排項(xiàng)目貸款進(jìn)行，可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)投入更多資金；財(cái)政補(bǔ)貼可以采取價(jià)格補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼等多種具體方式，視項(xiàng)目的具體情況而定。財(cái)政補(bǔ)貼可以直接增加企業(yè)的收益，而且方式靈活、針對(duì)性強(qiáng)，其激勵(lì)作用比較明顯。

（三）加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度

中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是中央政府通過(guò)無(wú)償撥付調(diào)節(jié)各地區(qū)政府財(cái)力水平的一項(xiàng)政策手段，是公共財(cái)政的重要職能，其目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間財(cái)力的協(xié)調(diào)與均衡。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”和資源保護(hù)的任務(wù)分布極不平衡。東部地區(qū)雖然節(jié)能減排任務(wù)很重，但由于地方財(cái)力充足，因此不需要中央財(cái)政過(guò)多的支持。中部地區(qū)的很多省份都是能耗大省和排放大省，同時(shí)財(cái)力比較短缺，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)這些地區(qū)節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)移支付力度。西部地區(qū)的資源開發(fā)保護(hù)壓力相當(dāng)大，但這些地區(qū)的財(cái)力也比較緊張，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)這些地區(qū)發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”及資源開發(fā)保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度。建議中央財(cái)政設(shè)立節(jié)能減排、支持“低碳經(jīng)濟(jì)”專項(xiàng)撥款和資源開發(fā)保護(hù)專項(xiàng)撥款，而這兩項(xiàng)撥款主要應(yīng)面向中西部地區(qū)傾斜。同時(shí)對(duì)于這些?？?，中央財(cái)政要制定科學(xué)、規(guī)范的分配制度，避免隨意因素和關(guān)系因素；各地方政府也應(yīng)當(dāng)安排相關(guān)的配套資金，制定合理的使用計(jì)劃，提高資金的使用效率。

（四）實(shí)行排放收費(fèi)制度

我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》明文規(guī)定，可以通過(guò)征收排污費(fèi)來(lái)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。目前我國(guó)已經(jīng)對(duì)排放污染水進(jìn)行了收費(fèi)，但對(duì)于排放溫室氣體尚未制定該項(xiàng)制度。溫室氣體的排放收費(fèi)具有一定的難度，因?yàn)槔U費(fèi)主體過(guò)于廣泛，很多情況下執(zhí)行成本太大。這里需要制訂一個(gè)主要針對(duì)工業(yè)企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)于年排放量多少噸以上的開始收費(fèi)，以及排放量越大則收費(fèi)越高等。通過(guò)增加企業(yè)的排放成本，促使其進(jìn)行節(jié)能減排。此外，還可以考慮實(shí)行出售排放許可證制度，推行生態(tài)環(huán)境的有償使用。

（五）實(shí)行“低碳”政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)是一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，具有較強(qiáng)的社會(huì)引導(dǎo)功能和間接激勵(lì)功能。我國(guó)公共財(cái)政已建立節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)制度，政府采購(gòu)的節(jié)能產(chǎn)品已擴(kuò)大到34類18000種、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品增加到21類8600多種。[2]應(yīng)該說(shuō)，財(cái)政在支持、推進(jìn)“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的過(guò)程中取得了相當(dāng)成就，今后還應(yīng)大力加強(qiáng)。具體說(shuō)來(lái)：首先，政府應(yīng)把節(jié)能減排、發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡作為政府采購(gòu)的特定目標(biāo)；其次，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)“綠色產(chǎn)品”的認(rèn)證和標(biāo)識(shí)工作，逐步建立起“綠色產(chǎn)品”標(biāo)識(shí)制度，并且要擴(kuò)大“綠色產(chǎn)品清單”的范圍，實(shí)行隨時(shí)更新調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理模式，這樣便于各地、各級(jí)政府開展“綠色采購(gòu)”；最后，對(duì)于各類資源節(jié)約型、清潔生產(chǎn)型和環(huán)境保護(hù)型的“綠色產(chǎn)品”要納入政府采購(gòu)目錄，強(qiáng)制實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買制度，這樣不僅可以為“綠色產(chǎn)品”提供一個(gè)巨大的市場(chǎng)，而且可以有效引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)方向和公眾消費(fèi)方向。

（六）改革、完善相關(guān)的稅收政策與制度

具體說(shuō)來(lái)有以下幾點(diǎn)：（1）修改、完善支持“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的獎(jiǎng)限稅收政策，如健全獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)參與“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展與“碳捕捉，碳封存”技術(shù)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策；實(shí)行低稅率、減征、免征等辦法；對(duì)高能耗、高污染與資源利用率低的企業(yè)實(shí)行限罰的稅收政策，實(shí)行高稅率。（2）積極改革現(xiàn)行的資源稅制度，如應(yīng)把資源稅的征收范圍擴(kuò)展到森林資源、草原資源；對(duì)高排放的煤、石油、天然氣等提高其單位稅額；將來(lái)應(yīng)積極創(chuàng)造條件開征獨(dú)立的碳稅。（3）修訂現(xiàn)行消費(fèi)稅制度，把一些節(jié)能減排要求的產(chǎn)品納入征收范圍。（4）改進(jìn)現(xiàn)行的增值稅制度，對(duì)一些節(jié)能減排的設(shè)備與產(chǎn)品實(shí)行減免優(yōu)惠和稅收返還政策。（5）改進(jìn)現(xiàn)行的所得稅制度，如對(duì)節(jié)能減排企業(yè)與環(huán)保企業(yè)給予稅收優(yōu)惠；對(duì)各類企業(yè)節(jié)能減排設(shè)備的投資實(shí)行再投資退稅；對(duì)企業(yè)使用的節(jié)能減排設(shè)備設(shè)施實(shí)行加速折舊制度；對(duì)企業(yè)用于節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用允許稅前列支等。

注 釋：

①②具體參閱：www.huanqiu.com/zhuanti/world/climate2009.

③具體參閱：www.naturalresources.csdb.cn/zrzy.

[1]董 浩.淺析低碳經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，2010，(2).

[2]本刊評(píng)論員.應(yīng)對(duì)氣候變化 財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸[J].中國(guó)財(cái)政，2010，(2).

[3]本刊記者.在艱難中合作應(yīng)對(duì)全球氣候變化[J].中國(guó)財(cái)政，2010，(2).

[4]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型升級(jí)”課題組.新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路和政策建議[J].發(fā)展研究，2009，(2).

[5]宋德勇，盧忠寶.我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策工具創(chuàng)新[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，(3).

[6]朱四海.低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與中國(guó)的選擇[J].發(fā)展研究，2009，(5).

[7]劉秀麗，汪壽陽(yáng).中美溫室氣體排放趨勢(shì)及我國(guó)節(jié)能減排潛力的測(cè)算（上）[J].節(jié)能與環(huán)保，2009，(6).

[8]肖 堅(jiān).鼓勵(lì)和促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)政政策研究[J].價(jià)格月刊，2008，(5).