我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會(huì)成本估算

楊 騫

（山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

一、引言

在我國(guó)市場(chǎng)化水平整體較低、經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需建設(shè)資金的時(shí)期，正是由于行政壟斷，煙草產(chǎn)業(yè)為國(guó)家財(cái)政提供了大量的利稅收入，同時(shí)也滿足了卷煙制品的高度需求。然而，隨著市場(chǎng)化水平的不斷提高及卷煙需求趨于飽和，特別是2000年以后，煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的負(fù)面影響越來(lái)越突出，煙草行業(yè)出現(xiàn)“強(qiáng)者趨弱”態(tài)勢(shì)，某些知名卷煙品牌的市場(chǎng)占有率和盈利水平不斷下降，原效益水平較好的卷煙工業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷弱化，煙草市場(chǎng)日漸陷入“優(yōu)不勝、劣不汰”的低水平均衡狀態(tài)。[1]在這種情勢(shì)下，行政壟斷必然導(dǎo)致高昂的社會(huì)成本。對(duì)行政壟斷社會(huì)成本的估算可以反映煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷對(duì)社會(huì)的危害程度，從而為打破煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷提供有力的實(shí)證依據(jù)。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)煙草行業(yè)行政壟斷問(wèn)題的研究多是對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷表現(xiàn)或形成機(jī)制的探討，很少有對(duì)行政壟斷所導(dǎo)致社會(huì)成本的實(shí)證分析。李保江（2001）認(rèn)為各級(jí)政府有關(guān)部門對(duì)國(guó)內(nèi)煙草市場(chǎng)實(shí)行“行政壟斷”是煙草行業(yè)能夠順利發(fā)展的重要原因之一;[2]劉建華（2004）認(rèn)為煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的形成是煙草制品自身特點(diǎn)、行業(yè)行政利益、我國(guó)財(cái)稅體制以及審批制度等因素共同作用的結(jié)果;[3]張德榮（2005）認(rèn)為以財(cái)政收入為導(dǎo)向的煙草專賣制度是一種嚴(yán)格的行政管制制度，并對(duì)這種制度的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行了數(shù)理分析。[4]本文的研究?jī)?nèi)容是借鑒國(guó)外測(cè)算壟斷效率損失的理論和估算模型，對(duì)我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會(huì)成本進(jìn)行估算。

二、煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷社會(huì)成本的構(gòu)成

行政壟斷是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)過(guò)程中最常見(jiàn)的壟斷類型，本文借鑒國(guó)外主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)壟斷社會(huì)成本的已有研究，對(duì)中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會(huì)成本的構(gòu)成進(jìn)行分類，具體如下：

1.無(wú)謂損失

在煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷制度下，各省、自治區(qū)、直轄市的煙草制品（包括卷煙、雪茄煙、煙絲）年度總產(chǎn)量計(jì)劃由國(guó)務(wù)院計(jì)劃部門下達(dá)；全國(guó)煙草總公司根據(jù)國(guó)務(wù)院計(jì)劃部門下達(dá)的年度總產(chǎn)量計(jì)劃向省級(jí)煙草公司下達(dá)分等級(jí)、分種類的卷煙產(chǎn)量指標(biāo)；最終，煙草制品生產(chǎn)企業(yè)的煙草制品的總產(chǎn)量計(jì)劃，由省級(jí)煙草公司根據(jù)全國(guó)煙草總公司下達(dá)的分等級(jí)、分種類的卷煙產(chǎn)量指標(biāo)再行下達(dá)。若煙草制品生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)銷售情況，需要超過(guò)年度總產(chǎn)量計(jì)劃生產(chǎn)煙草制品，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)。①換言之，卷煙企業(yè)的產(chǎn)量受到自上而下極度嚴(yán)格的行政限制。煙草制品的價(jià)格同樣受到政府部門的嚴(yán)格限制，其中卷煙代表品的價(jià)格由國(guó)務(wù)院物價(jià)主管部門與煙草專賣行政主管部門制定，卷煙非代表品、雪茄煙和煙絲的價(jià)格由國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門或省級(jí)煙草專賣行政主管部門制定，并報(bào)國(guó)家或上級(jí)物價(jià)主管部門備案。②

我們將煙草產(chǎn)業(yè)中由于限制產(chǎn)量、管制價(jià)格而導(dǎo)致的社會(huì)福利凈損失在圖1中顯示（D為需求曲線，Pc、Qc分別是完全競(jìng)爭(zhēng)條件下煙草制品的的價(jià)格與產(chǎn)量，Pm、Qm分別是行政壟斷條件下煙草制品的價(jià)格和產(chǎn)量）。與已有壟斷導(dǎo)致效率損失的相關(guān)理論類似，梯形PmMCPc的面積為行政壟斷條件下消費(fèi)者剩余的減少，矩形PmMNPc的面積為消費(fèi)者剩余向生產(chǎn)者剩余的轉(zhuǎn)移，三角形MCN代表的面積為社會(huì)福利的凈損失。值得注意的是，以上分析是在煙草企業(yè)的產(chǎn)量固定，且由需求曲線決定的壟斷價(jià)格與政府定價(jià)一致的前提下進(jìn)行的。實(shí)際上，政府部門的定價(jià)P’常常與壟斷價(jià)格Pm不一致，若P’＞Pm，煙草制品的實(shí)際需求量會(huì)低于企業(yè)的產(chǎn)量，即Q’＜Qm，這種情形下的社會(huì)福利凈損失（三角形FEC的面積）更大。因此我們認(rèn)為，煙草行業(yè)管理部門對(duì)煙草制品的限產(chǎn)限價(jià)，不僅導(dǎo)致了生產(chǎn)過(guò)剩（產(chǎn)量大于實(shí)際需求量），而且所導(dǎo)致的無(wú)謂損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于壟斷條件下單純限制產(chǎn)量的無(wú)謂損失。

圖1 中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的無(wú)謂損失

2.X-低效率

通常地，引起X-低效率的原因包括不完全的勞動(dòng)合約，不能完全確定或確知的生產(chǎn)函數(shù)和不通過(guò)市場(chǎng)交換的投入要素。其中我們認(rèn)為，不通過(guò)市場(chǎng)交換的投入要素是導(dǎo)致我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率最重要的原因之一。在政府的行政保護(hù)下，煙葉種植、采購(gòu)、加工以及煙草制品的銷售、出口均不是在市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行資源調(diào)配的，這必然導(dǎo)致免受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的煙草企業(yè)出現(xiàn)消極怠工與管理不善，產(chǎn)生超額的單位生產(chǎn)成本。

煙草產(chǎn)業(yè)的X-低效率與地方保護(hù)也有著重要關(guān)聯(lián)。由于煙草是地方財(cái)政的納稅大戶，而卷煙產(chǎn)量是決定地方政府稅收多少的關(guān)鍵，只要有產(chǎn)量就意味著有稅收。因此，追求稅收最大化的地方政府一方面代表地方煙草公司向中央要指標(biāo)，另一方面千方百計(jì)維護(hù)本地一些低效率煙廠的生存。除此之外，卷煙銷量與稅收也存在一定的關(guān)聯(lián)。根據(jù)測(cè)算，本地卷煙在省內(nèi)銷售每增加1萬(wàn)箱，當(dāng)?shù)囟愂赵黾?772.9萬(wàn)元；而外地卷煙在本地銷售每增加1萬(wàn)箱，當(dāng)?shù)囟愂障陆?311萬(wàn)元。[5]在這種情況下，本省卷煙向外省銷售且對(duì)省外卷煙進(jìn)行封鎖成為各地方政府的占優(yōu)策略，最終形成了煙草市場(chǎng)間省級(jí)封鎖的“囚徒困境”?？梢?jiàn)，煙草市場(chǎng)的地方保護(hù)排斥與限制了市場(chǎng)卻保護(hù)了低效率。

3.尋租成本

以塔洛克四邊形形式存在的壟斷利潤(rùn)未必導(dǎo)致非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)，只有當(dāng)壟斷的原因是行政因素而非有利的成本結(jié)構(gòu)或者專利技術(shù)時(shí)，塔洛克四邊形才能夠作為壟斷的社會(huì)成本（李善杰等，2007）。[6]從根本上講，我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)的壟斷地位是行政力量賦予的，壟斷利潤(rùn)的存在必然會(huì)導(dǎo)致非生產(chǎn)性的尋租活動(dòng)，從而發(fā)生行政壟斷的租值耗散（rent dissipation of administrative monopoly）。[7]張五常（1974）認(rèn)為，租值并不會(huì)完全耗散掉，爭(zhēng)取利益最大化的人們會(huì)在相關(guān)約束下，采取行動(dòng)去減少租金的耗散。[8]這表明煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的租值，即壟斷利潤(rùn)，同樣也并不會(huì)完全耗散掉，理性的企業(yè)會(huì)在尋租的邊際成本與邊際收益之間尋找均衡點(diǎn)，在邊際成本與邊際收益相等時(shí)停止尋租。

在自上而下的產(chǎn)量分配制度下，卷煙產(chǎn)量對(duì)煙草工業(yè)企業(yè)而言意味著利潤(rùn)，對(duì)地方政府而言意味著稅收，故煙草企業(yè)與地方政府對(duì)卷煙產(chǎn)量的追求是一致的。卷煙產(chǎn)量的分配權(quán)在煙草專賣局，故煙草企業(yè)和地方政府雙雙具有向煙草專賣局游說(shuō)索要卷煙產(chǎn)量的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，地方政府掌握著煙草工業(yè)企業(yè)的人事建議權(quán)、土地審批、治安、交通等權(quán)力，卷煙企業(yè)有足夠的動(dòng)機(jī)向地方政府進(jìn)行尋租。

三、煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷社會(huì)成本的估算

1.無(wú)謂損失的估算

已有對(duì)無(wú)謂損失DWL的估算方法通常有兩種：一種是哈伯格（1954）提出的計(jì)算方法，如公式（1）所示：

其中r代表壟斷廠商的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率，ξ代表為產(chǎn)品的需求價(jià)格彈性，PmQm代表銷售收入。另一種是柯林和穆勒（Cowling and Mueller，1978）提出的估算方法，如公式（2）所示：

其中，π代表所估計(jì)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，A代表廣告支出，T代表稅收。在對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷無(wú)謂損失的測(cè)算中，我們將第一種方法作為壟斷的最低限估計(jì)，第二種方法作為壟斷損失的最高限估計(jì)，如表1所示。

表1 1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)無(wú)謂損失的估算 單位：億元

2.X-低效率的估算

鄭毓盛、李崇高在研究地方分割造成的效率損失時(shí)，將中國(guó)的宏觀技術(shù)效率分解為省內(nèi)的技術(shù)效率、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)的配置效率及省際要素配置效率。[9]由于我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率損失不單體現(xiàn)于技術(shù)或規(guī)模報(bào)酬方面，更重要的體現(xiàn)在地方保護(hù)和地方分割方面，故本文將鄭、李測(cè)算宏觀技術(shù)效率的方法應(yīng)用于對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率的估算中。

按照“綜合技術(shù)效率”（GTE,Group technical efficiency）的分析架構(gòu)，本文將我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)整體“組合”為一個(gè)代表產(chǎn)業(yè)總體技術(shù)效率水平的“虛擬區(qū)域”，全國(guó)宏觀的“產(chǎn)業(yè)組合技術(shù)效率”與此“虛擬”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)效率相同。產(chǎn)業(yè)的“整體技術(shù)效率”可以分解為三個(gè)因子，分別為：“省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標(biāo)”(ATE)、“產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標(biāo)”(AAE)和“省際要素配置效率指標(biāo)”（RE,regional efficiency）。其中，ATE可視為煙草產(chǎn)業(yè)中管理、技術(shù)等方面的效率反映；AAE可視為煙草制品流通環(huán)節(jié)的行政手段配置資源的效率反映；RE可視為地方保護(hù)和地方分割對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的效率反映。因此，GTE可視為煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷綜合X-效率的反映。在實(shí)際測(cè)算中，數(shù)據(jù)取自1998-2006年的《中國(guó)煙草年鑒》，其中產(chǎn)出指標(biāo)采用地方卷煙產(chǎn)量指標(biāo)，投入指標(biāo)采用全部從業(yè)平均人數(shù)和平均資產(chǎn)總額指標(biāo)，技術(shù)效率計(jì)算程序（Output orientatea DEA程序）采用Tim Coelli(1996)的DEAP Version2.1。各指標(biāo)的測(cè)算方法為：“省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標(biāo)”為各地方純技術(shù)效率的加權(quán)平均值，權(quán)數(shù)為各區(qū)域產(chǎn)出比重；“產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標(biāo)”為各地方規(guī)模技術(shù)效率加權(quán)平均值，權(quán)數(shù)為各區(qū)域生產(chǎn)前沿比重；“省際要素配置效率指標(biāo)”為產(chǎn)業(yè)綜合技術(shù)指標(biāo)除去省內(nèi)技術(shù)效率匯總指標(biāo)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率匯總指標(biāo)之余項(xiàng)。根據(jù)以上原理，本文得出1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)效率(GTE)、省內(nèi)技術(shù)效率（ATE）、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)效率（AAE）、省際要素配置效率（RE），具體如表2所示。

表2 1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率的估算

3.尋租成本的估算

行政壟斷下，當(dāng)尋租的邊際成本等于邊際收益時(shí)，尋租活動(dòng)停止。因此，煙草產(chǎn)業(yè)的壟斷利潤(rùn)不會(huì)完全耗散掉，但我們卻很難確定有多大比例的壟斷利潤(rùn)應(yīng)該作為行政壟斷的尋租成本。[6]尋租成本一般會(huì)隱藏在企業(yè)的管理費(fèi)用中，為了能夠?qū)煵莓a(chǎn)業(yè)行政壟斷下的尋租成本進(jìn)行合理估算，本文借鑒丁啟軍（2009）對(duì)行政壟斷行業(yè)尋租成本的測(cè)算方法，[10]選取市場(chǎng)化程度較高的食品制造業(yè)的管理費(fèi)用與主營(yíng)業(yè)務(wù)成本作為合理的費(fèi)用成本比，煙草產(chǎn)業(yè)的管理費(fèi)用與主營(yíng)業(yè)務(wù)成本之比高出合理的費(fèi)用成本比的部分粗略的看作是煙草產(chǎn)業(yè)的尋租成本。運(yùn)用此方法，我們得出1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)的尋租成本的估值，如表3所示。

4.結(jié)果分析

通過(guò)以上分別對(duì)無(wú)謂損失、X-低效率和尋租成本進(jìn)行實(shí)證分析后，我們得到：1998-2008年社會(huì)成本在15126.39億元至26818.63億元之間，約占GDP的0.867%～1.54%，其中無(wú)謂損失合計(jì)為3434.16～6460.92億元，分別占社會(huì)成本最低限與最高限的22.7%和24.09%；X-低效率成本合計(jì)為10609.21億元，分別占社會(huì)成本最低限與最高限的70.14%和39.56%；尋租成本合計(jì)為1083.02億元，分別占社會(huì)成本最低限與最高限的7.16%和4.04%（見(jiàn)表4）。圖2描述了行政壟斷社會(huì)成本及其構(gòu)成的變動(dòng)趨勢(shì)，從中可以看出，11年間總的社會(huì)成本、無(wú)謂損失、X-低效率成本以及尋租成本的平均增幅均超過(guò)13%，社會(huì)總成本占GDP比重的平均增幅在0.84%至1.16%之間。

表3 1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)尋租成本的估算 單位：億元

表4 1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷的社會(huì)成本總計(jì) 單位：億元

圖2 煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷社會(huì)成本及構(gòu)成的變動(dòng)趨勢(shì)

四、結(jié)論與建議

行政壟斷制度下，煙草產(chǎn)業(yè)的限產(chǎn)限價(jià)不僅造成了生產(chǎn)過(guò)剩，還導(dǎo)致了更大的無(wú)謂損失；資源配置的非市場(chǎng)化以及煙草市場(chǎng)的地方保護(hù)是導(dǎo)致煙草產(chǎn)業(yè)X-低效率的兩個(gè)重要原因；自上而下的卷煙產(chǎn)量分配制度促使卷煙企業(yè)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)性尋租。本文通過(guò)對(duì)1998-2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會(huì)成本的估算，得到結(jié)論：（1）1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會(huì)福利凈損失，即無(wú)謂損失在3434.16億元至6460.92億元之間。這說(shuō)明了行政壟斷制度下，限制產(chǎn)量即使起到間接控制煙草消費(fèi)的作用，但更直接的是迫使消費(fèi)者支付了更多的貨幣。從這一角度看，行政壟斷實(shí)際是損害了消費(fèi)者的利益。（2）1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的X-低效率損失共計(jì)10609.21億元，年平均增幅為13.18%，占社會(huì)總成本的39.56%～70.14%。其中，由于管理、技術(shù)水平落后所導(dǎo)致的效率損失為2578.43億元；由于行政手段代替價(jià)格機(jī)制進(jìn)行資源分配而導(dǎo)致的效率損失為6459.73億元；由于地方政府追求本地財(cái)政收入而形成煙草市場(chǎng)地方保護(hù)、地區(qū)分割所導(dǎo)致的效率損失為3160.63億元。以上說(shuō)明，在我國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)中，行政手段配置資源的低效率是X-低效率最重要的表現(xiàn)形式，占總的效率損失的一半以上；以地方保護(hù)與地區(qū)分割為主要特征的地區(qū)性行政壟斷所導(dǎo)致的效率損失也異常突出。（3）1998-2008年煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷造成的尋租成本為1083.02億元，是社會(huì)總成本三項(xiàng)構(gòu)成中比重最小的，但其年均增幅卻是最大的。原因在于煙草專賣制度實(shí)施的初期，國(guó)家對(duì)產(chǎn)量的分配管理極度嚴(yán)格，企業(yè)幾乎沒(méi)有任何尋租的機(jī)會(huì)；而隨著市場(chǎng)在煙草產(chǎn)業(yè)的引入，國(guó)家許可產(chǎn)量在各省之間進(jìn)行適度調(diào)配，從而使企業(yè)尋租的機(jī)會(huì)大大增多，尋租成本的增幅也隨之增大。針對(duì)以上實(shí)證得出的結(jié)論，本文提出以下政策建議：

（1）提高煙草制品價(jià)格而非限制其產(chǎn)量。煙草制品作為上癮物品，國(guó)家控制煙草消費(fèi)的關(guān)鍵在于提高價(jià)格而非限制產(chǎn)量。根據(jù)“中國(guó)卷煙稅研究”課題組的調(diào)查顯示，如果煙草稅后每包卷煙價(jià)格增加0.6元，將有17.9%的煙民可能戒煙，另有36.6%的煙民可能減少吸煙量；如果卷煙價(jià)格增加2元，則有22.9%的煙民可能戒煙，同樣也會(huì)有36.6%的煙民可能減少吸煙量。[11]因此，如果煙草專賣制度真正想做到“維護(hù)消費(fèi)者利益”，應(yīng)更加重視對(duì)煙草制品價(jià)格的管制。

（2）引入市場(chǎng)機(jī)制，減少地方政府的行政干預(yù)。行政手段代替市場(chǎng)機(jī)制配置資源必然導(dǎo)致租值耗散，[10]這里行政手段的實(shí)施主體不僅包括煙草行業(yè)主管部門，而且包括地方政府。對(duì)于前者，應(yīng)逐漸在煙草行業(yè)取消計(jì)劃配置手段，引入市場(chǎng)機(jī)制；對(duì)于后者，應(yīng)減少其對(duì)本地?zé)煵菪袠I(yè)過(guò)度的行政干預(yù)；同時(shí)考慮適度調(diào)整煙草稅收的征收環(huán)節(jié)，即由工業(yè)環(huán)節(jié)向銷售環(huán)節(jié)傾斜，降低地方政府對(duì)本地?zé)煵荻愂盏囊蕾囆浴?/p>

（3）提高煙草主管部門規(guī)制過(guò)程的公開性和公正性。煙草主管部門掌握著煙草行業(yè)生產(chǎn)、流通等諸環(huán)節(jié)的許可權(quán)、煙草制品的產(chǎn)量分配權(quán)以及定價(jià)權(quán)，規(guī)制過(guò)程的公開與公正從根源上降低了煙草企業(yè)或地方政府的尋租機(jī)會(huì)，從而可以避免不必要的成本發(fā)生。

注 釋：

①引自《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第十四條。

②引自《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第十七條；卷煙代表品是國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院物價(jià)主管部門按卷煙等級(jí)選定的部門牌號(hào)。

[1]汪世貴，李保江.煙草行業(yè)“強(qiáng)者趨弱”的制度性梗阻[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002，(4).

[2]李保江.影響我國(guó)煙草行業(yè)發(fā)展的背景條件分析[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2001，(6).

[3]劉建華.論中國(guó)煙草專賣體制下的行政壟斷[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2004，(4).

[4]張德榮.煙草專賣制度的兩難選擇：財(cái)政效率還是市場(chǎng)效率[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2005，(7).

[5]劉 偉.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)重組：以煙草業(yè)為例[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

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