縣級(jí)視角下推進(jìn)省直管縣改革研究——以江都市為例

范 瑋

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院，南京 210013）

根據(jù)江蘇省政府《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)[2007]29號(hào)），從2007年起江蘇實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制。其主要目的有三：一是進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。其根本出發(fā)點(diǎn)是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，從財(cái)政體制機(jī)制上調(diào)動(dòng)縣域發(fā)展活力，強(qiáng)化縣級(jí)政府責(zé)任。二是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系，在全省范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一財(cái)政政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)各地科學(xué)發(fā)展，以此縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。三是提高財(cái)政管理效率。縣域真實(shí)情況直接反映到省，縮短時(shí)空距離，增強(qiáng)財(cái)政政策的時(shí)效性和針對(duì)性。從目標(biāo)來(lái)看，提升縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所處重要地位在省直管縣財(cái)政體制改革中占有很大的分量，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度如何，直接決定江蘇省和諧社會(huì)和小康社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。因此，在省直管縣財(cái)政管理體制改革過(guò)程中，縣級(jí)財(cái)政與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化應(yīng)該是評(píng)價(jià)改革是否順利推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)之一。到目前為止，省直管縣改革已平穩(wěn)運(yùn)行兩年多，縣級(jí)財(cái)政做為被管理者，縣域經(jīng)濟(jì)作為受惠者，其感受到的變化也應(yīng)該是最強(qiáng)烈的，反饋出的問(wèn)題也最值得深思。從可持續(xù)發(fā)展角度看，盡管省直管縣財(cái)政改革的初步成效已經(jīng)顯現(xiàn)，但還有進(jìn)一步完善的空間。

一、江都市省直管縣財(cái)政體制改革的初步進(jìn)展

江都市是隸屬江蘇揚(yáng)州市的縣級(jí)市，2007年起，江都與隸屬揚(yáng)州市的高郵、寶應(yīng)、儀征一同順利由省財(cái)政直接管理。包括收支預(yù)算、財(cái)政收入報(bào)解、專(zhuān)項(xiàng)資金下達(dá)和撥付、財(cái)政結(jié)算等，均實(shí)現(xiàn)省級(jí)財(cái)政直接與各縣（市）辦理。截至2009年12月，財(cái)政分配政策得到嚴(yán)格執(zhí)行，縣級(jí)財(cái)政收入沒(méi)有被市級(jí)財(cái)政集中，也沒(méi)有被轉(zhuǎn)嫁市級(jí)支出責(zé)任。同時(shí)，江蘇省提出“省進(jìn)市不退”的原則在揚(yáng)州得到較好執(zhí)行，包括江都市在內(nèi)的其他縣（市）繼續(xù)得到揚(yáng)州市對(duì)其的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2007年至2009年間，四個(gè)縣（市）得到揚(yáng)州市財(cái)政的資金均高于省核定基數(shù)并略有增加，資金均用于支持新農(nóng)村建設(shè)、改善民生、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及促進(jìn)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革之后，江都得到揚(yáng)州市穩(wěn)中有增的財(cái)政支持，接受市級(jí)指導(dǎo)監(jiān)督也并未減輕。

除此之外，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)和促進(jìn)作用基本顯現(xiàn)。實(shí)施省直管縣后，省加大了對(duì)縣級(jí)財(cái)政的扶持力度，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金直接分配下達(dá)到縣級(jí)，省直管縣財(cái)政體制對(duì)縣級(jí)財(cái)政的支持效果較為明顯。一是管理層次扁平化，擴(kuò)大了縣級(jí)的管理權(quán)限，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間加大，為加快發(fā)展創(chuàng)造了更好的外部環(huán)境。二是縣財(cái)政的資金調(diào)度能夠按時(shí)間進(jìn)度撥付到位，改變省管縣之前出現(xiàn)的資金延遲撥付到縣，資金調(diào)度、支出集中在12月份的現(xiàn)象，資金直達(dá)縣提高了財(cái)政資金效率，加快了各項(xiàng)事業(yè)的實(shí)施進(jìn)度。三是管理層次減少使得省的很多會(huì)議、培訓(xùn)班都直達(dá)縣，使縣級(jí)對(duì)財(cái)政政策的理解和把握上更加到位。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報(bào)送等方面對(duì)縣級(jí)財(cái)政的要求明顯提高，促進(jìn)了縣級(jí)財(cái)政管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提高。地方對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革還是充滿(mǎn)信心和期待。

尤其在世界金融危機(jī)的大局下，省直管縣財(cái)政管理體制發(fā)揮了積極作用：一是省往來(lái)款下?lián)芗皶r(shí)。這為及時(shí)落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需各項(xiàng)政策措施，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度提供了必要的財(cái)力支持。二是政策傳達(dá)及時(shí)。以2008年下半年以來(lái)出臺(tái)的擴(kuò)大內(nèi)需政策為例，中央、省確定的擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目和資金都能及時(shí)下達(dá)到市、縣兩級(jí)財(cái)政，農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、企業(yè)技改等擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目的實(shí)施，一定程度增加了就業(yè)，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總而言之，從初步進(jìn)展來(lái)看，江蘇省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)程較為穩(wěn)健，沒(méi)有明顯出現(xiàn)市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的直接管理淡化、幫扶縣級(jí)政府的積極性削弱、使縣級(jí)財(cái)政脫離市級(jí)財(cái)政的現(xiàn)象，也沒(méi)有明顯出現(xiàn)市級(jí)財(cái)政從對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理職責(zé)中退出后，僅把增強(qiáng)中心城市實(shí)力、拓展中心城市功能、增加中心城市影響力作為市級(jí)財(cái)政中心工作的現(xiàn)象。因此，江蘇省直管縣財(cái)政體制改革在實(shí)行過(guò)程中沒(méi)有偏離軌道。但是在調(diào)研過(guò)程中，同樣也發(fā)現(xiàn)一些需要完善的不足之處，有短期內(nèi)可以解決的，也有需要長(zhǎng)時(shí)間調(diào)整的。

二、省直管縣財(cái)政體制改革需要解決的問(wèn)題

（一）財(cái)力保障有待提高

從江都市經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展情況看，省直管縣財(cái)政體制優(yōu)勢(shì)的確發(fā)揮了明顯作用，使得財(cái)政收入保持了較快增長(zhǎng)。但是，江都市財(cái)政仍然面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

1.收入形勢(shì)十分嚴(yán)峻。縣級(jí)經(jīng)濟(jì)大多以工業(yè)為支撐，受縣級(jí)市場(chǎng)、資源的限制，三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展空間有限，營(yíng)業(yè)稅在稅收中的比重不大，而且過(guò)去營(yíng)業(yè)稅主要依靠房地產(chǎn)市場(chǎng)拉動(dòng)，但目前縣級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)接近飽和，已從高速增長(zhǎng)期進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，新興第三產(chǎn)業(yè)如物流等還需要一個(gè)培育過(guò)程。而省財(cái)政體制調(diào)整后，增值稅地方收入部分集中比例提高到50%，營(yíng)業(yè)稅不再集中，一些三產(chǎn)的優(yōu)惠政策也沒(méi)有享受的平臺(tái)。因此對(duì)于江都而言是不能從現(xiàn)行財(cái)政體制中受益的。同時(shí)，由于上劃收入比重較高，地方財(cái)力相應(yīng)較少，稅收對(duì)GDP的貢獻(xiàn)沒(méi)有充分體現(xiàn)。受金融危機(jī)影響，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，稅收下滑。增值稅轉(zhuǎn)型、新所得稅法稅率下調(diào)，直接影響了增值稅、城市維護(hù)稅及教育附加收入；政府基金和行政性收費(fèi)項(xiàng)目的取消導(dǎo)致該縣級(jí)市減收超億元。

2.支出壓力較大。近幾年來(lái)，國(guó)家和省不斷出臺(tái)新的支出政策，并且都是強(qiáng)調(diào)以縣為主，如實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2008年江蘇省將籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年100元，市本級(jí)負(fù)擔(dān)45元/人，江都市財(cái)政預(yù)算安排高達(dá)3352萬(wàn)元；農(nóng)村義務(wù)教育保障方面省要求建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，地方財(cái)政要安排75%的資金。同時(shí)，陽(yáng)光工資以及國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需政策出臺(tái)后，剛性支出要求越來(lái)越高，義務(wù)教育教師績(jī)效工資、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等都需要一大筆財(cái)政支出，財(cái)政收支缺口可能會(huì)擴(kuò)大。

（二）區(qū)域激勵(lì)作用不全面

“蘇中釜底加薪”沒(méi)有“蘇南錦上添花、蘇北雪中送炭”來(lái)的實(shí)在。從整個(gè)蘇中來(lái)看，和蘇南比，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、企業(yè)數(shù)量、財(cái)力總量有較大差距，發(fā)展任務(wù)重，但是享受不到省對(duì)蘇南的獎(jiǎng)勵(lì)政策；和蘇北比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力相對(duì)好點(diǎn)，但目前蘇北地區(qū)省集中仍然返還，而蘇中和蘇南不予返還導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有差異性，客觀上形成蘇中實(shí)際人均財(cái)力低的局面。據(jù)江都市財(cái)政局的同志介紹，江都人均財(cái)力不足3萬(wàn)，低于蘇北的中等縣。同時(shí)，省財(cái)政核定支出標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整轉(zhuǎn)移支付政策后，對(duì)蘇中地區(qū)影響更大，人均財(cái)力較低的江都未能享受財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，同樣情況還有揚(yáng)州的寶應(yīng)、高郵，也不能完全享受轉(zhuǎn)移支付縣財(cái)政補(bǔ)助政策。

其次，受政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不夠清晰等因素影響，轉(zhuǎn)移支付缺乏總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)范，一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量偏多，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政需要的轉(zhuǎn)移支付與劃撥的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用方向不能對(duì)接。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套辦法不夠規(guī)范，影響地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。因此，轉(zhuǎn)移支付分配辦法仍需改進(jìn)，轉(zhuǎn)移支付透明度有待進(jìn)一步提高。

（三）財(cái)權(quán)事權(quán)不盡匹配

同江蘇省其他縣級(jí)財(cái)政一樣，江都市存在著收入往上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移、財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，縣級(jí)政府承擔(dān)著大量民生支出責(zé)任。在地方稅收分成上，中央、省財(cái)政分成比例較大，縣級(jí)財(cái)政分成比例較小。但在支出上，尤其近幾年，縣級(jí)政府在保障工資發(fā)放、政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，還承擔(dān)了落實(shí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全等民生政策，以及規(guī)范公務(wù)人員津貼、服務(wù)“三農(nóng)”、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等任務(wù)，財(cái)權(quán)事權(quán)兩權(quán)缺乏呼應(yīng)。

同時(shí)，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)劃分只作了原則性的規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中新形成的政府事權(quán)，如許多與民生有關(guān)的事權(quán)未能適時(shí)作出清晰界定。各級(jí)政府的支出責(zé)任劃分也比較模糊。實(shí)際執(zhí)行中，事權(quán)交叉重復(fù)、時(shí)常調(diào)整現(xiàn)象比較突出，絕大多數(shù)事務(wù)都是共同事務(wù)。有一些應(yīng)當(dāng)由省以上完全承擔(dān)支出的項(xiàng)目基層財(cái)政也承擔(dān)了部分經(jīng)費(fèi)，一些應(yīng)當(dāng)由基層財(cái)政完全承擔(dān)支出的項(xiàng)目，省以上財(cái)政也安排了轉(zhuǎn)移支付。

此外，目前省直管縣只限于財(cái)政，財(cái)政工作由省直接部署，但行政管理體制沒(méi)有同步改革，沒(méi)有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場(chǎng)準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)的下放，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

以上幾個(gè)主要問(wèn)題中，筆者認(rèn)為財(cái)力保障的解決很大程度上還是要靠縣域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)健康發(fā)展，配套省級(jí)財(cái)政的政策引導(dǎo)。區(qū)域激勵(lì)主要還是靠省級(jí)在全面考察各地實(shí)際人均財(cái)力的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)象江都這種比較典型的人均財(cái)力低于蘇北中等縣的地區(qū)給予充分的財(cái)力支持和政策鼓勵(lì)。財(cái)權(quán)事權(quán)理順問(wèn)題是全面推進(jìn)省管縣體制的最重要的部分，但由于改革的循序漸進(jìn)，不太可能在很短時(shí)間全盤(pán)到位，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)的市管縣路徑也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的政策建議

現(xiàn)狀和問(wèn)題來(lái)源于樣本江都市，而對(duì)策的選擇則要從全省布局。通過(guò)對(duì)江都市省管縣財(cái)政體制改革中比較具有共性和代表性的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析，我們可以理清思路，提出一些有針對(duì)性對(duì)策建議。

（一）推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的基本思路

1.長(zhǎng)期和短期相結(jié)合。目前財(cái)政體制下出現(xiàn)的一些問(wèn)題，表面上看屬財(cái)政問(wèn)題，其實(shí)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌和管理體制配套改革不到位有著直接關(guān)系。所以，深化省直管縣財(cái)政體制改革決不只是一個(gè)單純的財(cái)政問(wèn)題，更是一個(gè)綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治問(wèn)題。因此，在推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的過(guò)程中，應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，化被動(dòng)為主動(dòng)，不能出現(xiàn)問(wèn)題再解決問(wèn)題，而是要對(duì)改革中可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題有前瞻性。同時(shí)，盡管從現(xiàn)階段看，大規(guī)模實(shí)行行政管理體制改革的條件尚不成熟，但結(jié)合省管縣財(cái)政體制改革，進(jìn)一步實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”的政策很有必要。盡可能將改革中的矛盾通過(guò)政策調(diào)節(jié)最小化，以便短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)相契合匹配。

2.公平與效率相結(jié)合。江蘇52個(gè)縣，有不少全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，也有貧困縣。要根據(jù)各地不同的條件和特點(diǎn)，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，因地制宜，選擇不同的模式，不能搞一刀切。要建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力大體一致。尤其像近年來(lái)江蘇省出臺(tái)了多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。但是由于蘇南、蘇中在企業(yè)科技含量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模上的差距，蘇中地區(qū)能夠得到的產(chǎn)業(yè)類(lèi)扶持資金相對(duì)較少。如果三個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊分別制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，公平就更能顯現(xiàn)。同時(shí)，在稅法相對(duì)統(tǒng)一、稅收征管權(quán)力相對(duì)集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模。因此，改革過(guò)程中出臺(tái)的政策都應(yīng)該要統(tǒng)籌考慮事業(yè)發(fā)展需要和地方承受能力，給地方執(zhí)行政策一定的彈性。對(duì)縣級(jí)的項(xiàng)目配套資金要適當(dāng)?shù)臏p少，這樣能夠改變財(cái)力不寬裕的縣級(jí)在爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)的進(jìn)退兩難的局面，縣級(jí)財(cái)政才能發(fā)揮最大效用。

3.管理與監(jiān)督相結(jié)合。在推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革過(guò)程中，除了加強(qiáng)管理工作，為保證財(cái)政監(jiān)督工作的順利實(shí)施，財(cái)政部門(mén)需要強(qiáng)化專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，創(chuàng)造必要條件，確保監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性。財(cái)政監(jiān)督工作要積極適應(yīng)財(cái)政體制改革的客觀需要，充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)作為政府財(cái)政資金專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，具備對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)控的優(yōu)勢(shì)，逐步形成監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合，涵蓋財(cái)政收支全過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督工作格局。盡可能積極探索、制定切實(shí)可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，并采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)，建立靈敏的財(cái)政監(jiān)督信息支持系統(tǒng)和監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)。

4.決策與參與相結(jié)合。對(duì)于省管縣財(cái)政體制的變革，制度變遷的路徑依賴(lài)形成的制度剛性給現(xiàn)在的改革帶來(lái)了一定的困難，“市管縣”體制將成為束縛發(fā)展的繩索。因此，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，體制設(shè)計(jì)的原則不是一成不變的，要充分考慮到現(xiàn)實(shí)的情況和個(gè)案的差異性，要充分考慮到改革的歷史路徑和時(shí)間的動(dòng)態(tài)性。在決策過(guò)程中，要擴(kuò)大體制改革設(shè)計(jì)的參與程度，如果讓改革中牽涉到的多個(gè)利益主體參與到制度設(shè)計(jì)中來(lái)，給予更多表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，將使改革過(guò)程更嚴(yán)謹(jǐn)慎重，新的制度也更容易為不同利益相關(guān)者接受。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的政策建議

1.加強(qiáng)財(cái)力保障。一是實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的稅收屬地原則。由于稅法相對(duì)統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對(duì)集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，所以既得利益中含有非主觀努力的成分。目前分稅制改革基本還是延用老體制以來(lái)的“存量不變、增量調(diào)整”的基數(shù)法，但是由于人均財(cái)力各不相同，僅僅改變?cè)隽坎荒茌^大地改善縣域稅基規(guī)模。因此要實(shí)行與事權(quán)相配比的稅收屬地原則，按區(qū)域收入情況確定財(cái)力，測(cè)算共享稅分成比例，對(duì)地方實(shí)行不同地區(qū)不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例根據(jù)界定的事權(quán)、區(qū)域財(cái)力等因素決定，做到不僅在增量上分成，也在存量上做徹底的調(diào)整。二是在財(cái)政支出上統(tǒng)籌兼顧。尤其是今年國(guó)家和省出臺(tái)了很多拉動(dòng)內(nèi)需的政策，已經(jīng)有不少超出了地方財(cái)力保障的可能。至少在蘇中幾個(gè)縣市如江都、泰興，財(cái)政已經(jīng)面臨窘境。因此建議省在制定出臺(tái)支出政策時(shí)，不能一刀切，要統(tǒng)籌考慮事業(yè)發(fā)展需要和地方承受能力，給地方執(zhí)行政策一定的彈性。對(duì)縣級(jí)的項(xiàng)目配套資金要適當(dāng)?shù)臏p少，這樣能夠改變財(cái)力不寬裕的縣級(jí)在爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)的進(jìn)退兩難的局面。三是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源。不能一味依賴(lài)省直管縣的財(cái)政制度，一味依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，首先要抓好縣域工業(yè)，提高工業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的比重。其次要加大招商引資力度，充分利用現(xiàn)有資源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)和吸納社會(huì)資金、技術(shù)、人才等。第三，要把大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為主攻方向。積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品布局、鼓勵(lì)以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)發(fā)展、建立農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通方式等。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度。江蘇三大經(jīng)濟(jì)板塊發(fā)展水平各不相同，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化就需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。蘇北毫無(wú)疑問(wèn)是橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付的主要獲得者，而蘇中相比之下則相形見(jiàn)拙。尤其在目前金融危機(jī)的影響下，蘇中的財(cái)力安全感較蘇北偏低，一是要建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力大體一致。近年來(lái)省出臺(tái)了多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。但是由于蘇南、蘇中在企業(yè)科技含量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模上的差距，蘇中地區(qū)能夠得到的產(chǎn)業(yè)類(lèi)扶持資金相對(duì)較少。因此，建議對(duì)三個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊分別制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。二是壓縮專(zhuān)項(xiàng)撥款規(guī)模，精簡(jiǎn)繁雜的專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目。縣級(jí)財(cái)政往往更能了解哪些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域是需要資金扶持的，因此，增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付能夠讓縣級(jí)財(cái)政的調(diào)控權(quán)更加靈活，便于地方政府集中財(cái)力辦大事，更能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，重點(diǎn)扶持特色城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而能夠推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，要嚴(yán)格控制設(shè)立新的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。屬于省級(jí)或市級(jí)事權(quán)的，由其全額承擔(dān)；需要縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的，逐步實(shí)行按項(xiàng)目或按比例分擔(dān)。三是建立科學(xué)的專(zhuān)項(xiàng)撥款準(zhǔn)入機(jī)制，減少專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。無(wú)論一般性轉(zhuǎn)移支付還是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都要加強(qiáng)管理，做到規(guī)范、高效、透明。積極運(yùn)用公式法、因素法科學(xué)合理地分配資金，減少資金分配的隨意性，并加強(qiáng)使用監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)也要盡可能減少政府間財(cái)政資金的上解下劃的重復(fù)性，簡(jiǎn)化財(cái)政體制。

3.理順兩權(quán)關(guān)系。兩權(quán)關(guān)系的理順大多屬于中央與省的調(diào)整范圍之內(nèi)。首先應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性理論和供給效率來(lái)劃分地方各級(jí)政府的職能，確定其事權(quán)和支出范圍。由于公共產(chǎn)品的收益范圍也會(huì)存在交叉性，因此應(yīng)遵循職能下放原則，凡是能夠由較低一級(jí)政府行使的職責(zé)，就盡量下放事權(quán)。因?yàn)榛鶎诱咏伯a(chǎn)品的消費(fèi)者——居民，能更好地了解居民的偏好，具有信息上的優(yōu)勢(shì)。其次從規(guī)范省以下分稅制的角度出發(fā)，在收入劃分的過(guò)程中，應(yīng)十分注重地方稅體系的建設(shè)。如適時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，并將其作為縣級(jí)財(cái)政的主體稅種之一。同時(shí)，應(yīng)該改革現(xiàn)行的稅收共享辦法，實(shí)行同源課稅、分率計(jì)征的方式。同源課稅的最大優(yōu)點(diǎn)就在于，它可以使各級(jí)財(cái)政收入都能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定地增長(zhǎng)，有利于使共享稅成為地方各級(jí)財(cái)政的輔助甚至主體稅種。財(cái)產(chǎn)稅的開(kāi)征以及同源課稅共享辦法的實(shí)行，使得各級(jí)政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能，為建立科學(xué)的地方稅體系奠定了基礎(chǔ)。

4.完善其他配套措施。一是要建立公開(kāi)透明的財(cái)政管理體制，并加快“金財(cái)工程”建設(shè)，完善各項(xiàng)資金分配管理制度，公開(kāi)資金分配方案。為了避免市、縣之間出現(xiàn)攀比效應(yīng)，杜絕“暗箱操作”預(yù)防腐敗行為，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金的分配方案，省財(cái)政應(yīng)對(duì)市、縣公開(kāi)，對(duì)分配結(jié)果不公正的，省財(cái)政應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整。同時(shí)加快“金財(cái)工程”建設(shè)。完善的現(xiàn)代通信技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和良好的交通條件，是實(shí)施省管縣財(cái)政管理體制的重要基礎(chǔ)。二是上下級(jí)政府及部門(mén)間改革協(xié)同問(wèn)題。改革要得到順利實(shí)施，各級(jí)政府尤其是市級(jí)政府就應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，不糾纏于一時(shí)的利益得失，共同關(guān)心縣級(jí)發(fā)展，確保改革上下聯(lián)動(dòng)，平穩(wěn)過(guò)渡；省級(jí)各部門(mén)，特別是稅務(wù)、金庫(kù)等部門(mén)更需協(xié)同共進(jìn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思路和工作方法，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，根據(jù)省直接對(duì)縣的財(cái)政管理體制改革需要，采取相應(yīng)配套措施，將有關(guān)工作延伸到縣。三是建立和完善省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制，避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問(wèn)題。建立科學(xué)的政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的監(jiān)管力度，通過(guò)省財(cái)政派出的專(zhuān)員全面掌握縣級(jí)財(cái)政的資金運(yùn)行情況，并且通過(guò)相關(guān)的反饋信息系統(tǒng)的建立和完善，對(duì)相關(guān)的政府收支例如財(cái)政預(yù)算管理，國(guó)庫(kù)集中收付，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，貸款資金管理進(jìn)行審查分析，鼓勵(lì)縣級(jí)加強(qiáng)對(duì)自身財(cái)政建設(shè)的相關(guān)完善，將權(quán)力充分下放到縣級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)。

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