黃 莎

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

我國農(nóng)村土壤污染防治的法律問題研究

黃 莎

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

當前我國農(nóng)村土壤污染的總體形勢嚴峻,而且由此造成的損失巨大。從法律角度分析,造成我國當前農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀的主要有立法、執(zhí)法和司法三個層面的問題。我國農(nóng)村土壤污染防治立法的不完善導致土壤污染防治無法可依;農(nóng)村土壤污染防治執(zhí)法不力使得土壤污染行為不能得到有效的控制,土壤污染狀況不斷加劇;農(nóng)村土壤污染案件處理上存在障礙致使農(nóng)村土壤污染防治失去有效的司法保障。因此,加強農(nóng)村土壤污染防治必須完善我國農(nóng)村土壤污染防治的相關立法,強化我國農(nóng)村土壤環(huán)境保護執(zhí)法與監(jiān)督檢查以及加強對農(nóng)村土壤環(huán)境保護的司法保障。

農(nóng)村;土壤污染防治;立法;執(zhí)法;司法

一、當前我國農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀

我國是農(nóng)業(yè)大國,有近 70萬個村莊,9億農(nóng)民約占全國總人口的 55%,土地是農(nóng)民賴以生存和生活的基礎,是農(nóng)民的生存之本和命脈所在。同時,農(nóng)村土地的狀況不僅影響農(nóng)村居民的生存,也影響城市居民的“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全。如果不能很好地解決農(nóng)村土壤的污染問題,就會對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構成威脅,甚至影響中華民族生存的根基。然而,我國的農(nóng)村土壤狀況并不容樂觀。在最近一次的全國土壤狀況調(diào)查得到的數(shù)據(jù)顯示我國各個地區(qū)的土壤受到不同程度的污染,土壤污染的總體形勢相當嚴峻。主要表現(xiàn)在:

第一,土壤污染的程度加劇。從受污染的耕地面積上來看,自 1997年以來,我國受污染的耕地逐年增加,由 1000萬公頃到超過 1.5億公頃,這其中更有超過 13萬公頃的土地因為污染嚴重而被棄耕[1];從污染物的種類和類型上看,新技術、新產(chǎn)品應用未能有效預防導致我國新型污染物不斷出現(xiàn),這些新型污染物影響更持久,危害更大;從污染物的濃度上看,污染物的含量,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,一些污染物因為無法降解、逐步積累,增加還是非?？斓?。例如,有資料表明,近年來,上海土壤中汞和鎘的含量增加了 50%;浙江南部一些地區(qū)土壤中 Cu、Zn等重金屬全部超標,持久性有機污染物部分檢出率達100%[2]。

第二,土壤污染造成的損害增加。我國每年因重金屬污染的糧食多達 1200萬噸。另外,由于這個原因每年減產(chǎn)糧食 1000多萬噸,合計經(jīng)濟損失至少200億元[3]。土壤污染不僅導致土壤環(huán)境質(zhì)量下降,影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì),而且會造成有害物質(zhì)在農(nóng)作物中沉積,通過食物鏈危害人體健康。另外,土壤受到污染會直接影響整個土壤生態(tài)系統(tǒng)的功能和結構,以至打破整個自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡,最終將威脅國家生態(tài)安全。

第三,土壤污染防治基礎薄弱。由于 2008年開展的全國土壤污染調(diào)查的數(shù)據(jù)尚未取得,我國土壤污染的面積、分布和程度不清晰,導致防治措施缺乏依據(jù)和方向。同時,防治土壤污染的法律還非常欠缺,土壤環(huán)境標準體系也尚未形成。有相當部分的個人和企業(yè)對土壤污染的嚴重性和危害性缺乏認識,土壤污染日趨嚴重。

對于農(nóng)村土壤污染的狀況,農(nóng)民最有發(fā)言權。在2008年的一次《廣東農(nóng)村農(nóng)民環(huán)境權益問卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計》的問卷調(diào)查中,對于農(nóng)村的耕地、農(nóng)田的狀況的調(diào)查情況表明:在最后收回的 81.94%的問卷中,11.67%的農(nóng)民認為自己身邊的土質(zhì)已經(jīng)變差并且完全不能種植農(nóng)作物,33.33%的農(nóng)民認為土質(zhì)變差,導致了農(nóng)作物大量減產(chǎn),僅有 2.78%的農(nóng)民認為土質(zhì)有逐漸變好的改善[4]。從調(diào)查中可以看出,大量的土地污染已經(jīng)非常嚴重,甚至有數(shù)量不少的土地已經(jīng)不再適合耕種。農(nóng)民離開了土地或者說有土地卻不能耕種,就不能稱為農(nóng)民,也就失去了其生存發(fā)展的根基。

農(nóng)村由于遠離工業(yè)文明以及與城市相比較有較好較大的環(huán)境承載能力,在相當長的一段時間里都是我國環(huán)境較為理想的區(qū)域。正因為如此農(nóng)村的環(huán)境保護一直都是被忽視的角落。然而,恰恰是農(nóng)村在擔當著為城市提供生產(chǎn)、生活資源,消化城市產(chǎn)生的各類污染的重要角色。與此同時,由于對土壤污染的認識不足,在我國農(nóng)村,長期以來采用傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術和落后的生產(chǎn)模式,盲目開發(fā)利用自然資源,致使我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受到嚴重的破壞[5]。土地作為農(nóng)村的最主要的生產(chǎn)生活資料,首當其沖地受到了嚴重的影響。

總體來說,我國農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量日益下降,直接威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,進而危害人民群眾健康。因此,土壤污染已成為農(nóng)民關注的重大問題。充分地認識我國現(xiàn)階段農(nóng)村土壤污染的嚴重性和危害性是從法律層面對我國農(nóng)村土壤污染進行防治和救濟的基礎。

二、我國農(nóng)村土壤污染成因之法律分析

造成我國當前農(nóng)村土壤污染嚴重的現(xiàn)狀有多方面的原因,如農(nóng)村工業(yè)化的沖擊、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構不合理的影響、農(nóng)村環(huán)保設施建設的落后、農(nóng)民環(huán)保意識的薄弱等等。從法律角度分析,導致我國當前農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀的原因包括以下三個方面:

(一)立法方面

我國土壤污染防治立法是農(nóng)村土壤污染防治的法律基礎。我國農(nóng)村土壤污染狀況嚴峻,并且有逐漸惡化的趨勢,新舊污染同時存在,點源和面源污染并駕齊驅(qū)。目前我國尚未制定一部專門針對土壤污染的法律法規(guī),土壤污染的立法主要是環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章中對污染防治、污染治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和特殊區(qū)域保護等相關內(nèi)容中涉及土壤污染的規(guī)定。在我國的環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》(1989年)中,第二條將“土地”納入受該法保護的環(huán)境要素的種類中,并在第二十二條原則性地規(guī)定了各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護,防治土壤污染和各類土壤破壞。但是《環(huán)境保護法》并沒有對土壤污染防治的措施、程序、方式等做出規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā?2004年修改)第三十七條規(guī)定利用工業(yè)廢水和城市污水進行灌溉農(nóng)田,應當防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品?！掇r(nóng)業(yè)法》(2002年修改)也僅僅只提到了“應當采取措施,防止土地沙化,治理沙化土地”①《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第五十九條第二款。。在《基本農(nóng)田保護條例》(1998年)中,規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的義務、基本農(nóng)田環(huán)境污染監(jiān)測和評價等,但缺乏可操作性的制度安排,同時也沒有規(guī)定違反該職責可能承擔的法律后果。1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》,雖然主要針對的是農(nóng)用土壤的質(zhì)量標準,但標準涉及的范圍較窄,僅僅針對過去常常使用的“六六六”、“敵敵畏”等農(nóng)業(yè)用品,對這些年以來出現(xiàn)的很多新的土壤污染來源,都沒有規(guī)定。此外,其他法律、法規(guī),如《大氣污染防治法》(2004年修改)、《水污染防治法》(2000年)、《固體廢物污染防治法》(2004年修改)等污染防治的單行性法律,對土壤污染也有少量的規(guī)定,都是從其他污染可能對土壤帶來影響的角度出發(fā)所做的規(guī)定,或者是其他適用于所有污染的規(guī)定。

這些法律、法規(guī)、條例構成了我國土地保護的基本法律框架,在我國土地污染防治領域發(fā)揮著重要的作用。但我們?nèi)匀豢吹剿鼈兇嬖谠S多的不足。首先,這些法律、法規(guī)和條例零星分散,缺乏完整的土壤污染防治法律體系;其次,這些規(guī)定相互之間重復、沖突,并且基本都是原則性的規(guī)定,沒有可操作性的具體法律制度;再次,面對當前嚴峻的土壤污染環(huán)境狀況,現(xiàn)行的有關立法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需要。因此,對現(xiàn)有的土壤污染防治法律體系必須做出調(diào)整。

(二)執(zhí)法方面

土壤保護的執(zhí)法環(huán)節(jié)是土壤污染防治法律調(diào)整的關鍵環(huán)節(jié),是土壤污染防治法律實現(xiàn)的最主要途徑。它對保護農(nóng)村的土地質(zhì)量,維持社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。但我國土壤保護的環(huán)境執(zhí)法狀況并不容樂觀,存在著諸多問題:

第一,監(jiān)管部門的權力沖突。依據(jù)我國現(xiàn)有的法律體制,對于土壤的法律保護,涉及多個行政部門。由于土壤污染的來源多樣,情況復雜,所以除了職責最多聯(lián)系最為緊密的環(huán)境保護部門、農(nóng)業(yè)部門有環(huán)境行政監(jiān)管權力外,許多其他的部門如水利部、國土資源行政主管部門等在特定的情況下也有管理權限。《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門對土壤污染問題的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責①《中華人民共和國環(huán)境保護法》第七條:國務院環(huán)境保護行政主管部門,對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。。同時依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》,農(nóng)村農(nóng)用地的污染,由農(nóng)業(yè)部門進行農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法。當前由于工礦企業(yè)開發(fā)引起的間接污染耕地的情況屢有發(fā)生,但礦山開發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國土資源行政主管部門管理。由于農(nóng)田的灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),水污染也成為導致農(nóng)用地污染的一個重要原因,依據(jù)《水污染防治法》,水資源保護執(zhí)法應當由水利部門執(zhí)行。這看似是一個既有統(tǒng)一又有分工的監(jiān)管體系,然而由于法律并沒有賦予環(huán)境保護執(zhí)法部門對其他行政主管部門的環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權,同時對于各個執(zhí)法部門之間在土壤污染處理上應當如何相互配合的重要問題也沒有做出規(guī)定,這就導致了在具體的土壤保護的執(zhí)法當中多頭執(zhí)法,交叉執(zhí)法,執(zhí)法不到位,甚至部門之間借執(zhí)法來爭奪各自的利益,降低了土壤保護的整體實效,損害了土壤保護的整體利益。

第二,污染的嚴重后果和執(zhí)法效力不足之間的矛盾。我國土壤污染損失巨大,每年因為土壤污染造成的直接經(jīng)濟損失達 200億元[6]。依據(jù)甘肅省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院的估算,僅甘肅省蘭州市每年的污染就達到了 10億元,如進行土壤污染治理將投入費用超過 7億元[7]。特別是農(nóng)村的土壤污染,其治理難度高,修復成本大,對依靠土地為生的農(nóng)民的損害是根本的、致命的。

然而,我國現(xiàn)有的法律對污染土壤的最高處罰額度只有 10萬元。只是在新修訂的《水污染防治法》中對特大、重大水污染事故的處罰額度達到了直接損失的 30%②《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第四十三條第二款。?？傮w來說,這遠遠不足以彌補對土壤造成的損害。同時,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,排污企業(yè)的實力規(guī)模也將不斷擴大,相對較低的處罰額度對企業(yè)的威懾力將進一步下降,企業(yè)的違法成本低于守法成本,導致企業(yè)寧愿選擇污染環(huán)境來謀求更大的經(jīng)濟利益。

第三,農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在諸多阻礙因素。農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法主要是行政執(zhí)法,大量農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法任務主要由縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層環(huán)保機構來擔當。從我國目前情況來看,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設置環(huán)保機構,縣級環(huán)保部門又較少在其所轄村鎮(zhèn)設立派出機構。這使得基層環(huán)保部門對一些環(huán)境違法行為實在是無能為力[8]。

此外,由于土壤污染具有潛伏性、復雜性,對于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員的技術和專業(yè)技術設備都有很高的要求。許多縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構,特別是地處偏遠、貧困地區(qū)的環(huán)保機構,無論是物質(zhì)裝備還是人員配備都有很大的不足,不可避免地阻礙了環(huán)境執(zhí)法的有效進行。

另一個嚴重阻礙農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的因素是地方保護主義盛行,農(nóng)村環(huán)境保護得不到有效的重視。由于與環(huán)境保護這個“軟指標”相比,經(jīng)濟增長是更加重要的考核地方官員政績的指標。許多農(nóng)村領導干部出于經(jīng)濟利益,在急功近利思想的支配下,對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法采取消極抵制的態(tài)度,使環(huán)保部門屈從于行政壓力而執(zhí)法不力甚至是不執(zhí)法,使許多農(nóng)村環(huán)境保護主管部門由此產(chǎn)生了許多不敢設置、出臺“土政策”阻撓環(huán)境執(zhí)法,從而使農(nóng)村環(huán)境保護主管部門產(chǎn)生不敢查的顧慮,對工業(yè)區(qū)不敢查,對重點保護企業(yè)放行。一些基層環(huán)境保護行政主管部門甚至成了通風報信、應付上級環(huán)境檢查的“幫手”。

這些人為的和體制上的障礙,不可避免地造成了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的非正?，F(xiàn)象:一方面,執(zhí)法任務得不到高質(zhì)量、高效率的完成;另一方面,污染農(nóng)村土壤的行為也難以得到有效追究。

(三)司法方面

目前,我國涉及土壤污染訴訟的案例很少,但從僅有的幾個案例中,也不難發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土壤司法救濟中存在的問題。

1999年 12月 20日大慶市紅崗區(qū)杏樹崗鎮(zhèn)民吉村十三戶農(nóng)民向大慶市中院起訴,要求被告大慶油田有限責任公司賠償原告土地污染損害賠償518431.06元。本案中十三戶農(nóng)民的土地污染發(fā)生于 1993年,但是當年只給付原告青苗補償款。由于農(nóng)民對土地是否被污染不懂,在 1999年前沒有提起訴訟,但一直以上訪的形式找鎮(zhèn)政府、土地局以及被告單位要求解決,雖在 1999年 11月 4日達成協(xié)議,但未實際履行。1999年 12月,原告向大慶市農(nóng)業(yè)局申請對受污染的農(nóng)田進行取樣化驗鑒定。2000年 1月農(nóng)業(yè)局進行了取樣,并由市農(nóng)業(yè)局送省質(zhì)量檢驗檢測中心檢驗。2001年 5月農(nóng)業(yè)局根據(jù)檢驗結果又組織五位專家現(xiàn)場勘查,做出鑒定意見:已造成受污染農(nóng)田土坡次生鹽漬化,對農(nóng)作物已造成嚴重危害。

該案件從 1999年 12月到 2003年 12月,經(jīng)兩級法院長達四年的審理,最終法庭調(diào)解結案,被告賠償原告損失 159607.38元,一、二審訴訟費用由被告承擔。值得注意的是在案件審理過程中。大慶中院以原告超訴訟時效為由,判決駁回原告的訴訟請求。判后原告不服,但由于農(nóng)民多年未耕種土地無收入沒有上訴費用,為維護原告人合法權益,由代理人交上訴費 10196.00元,才使得農(nóng)民的合法權益能夠得到最終的保護[9]。

第一,農(nóng)民實現(xiàn)環(huán)境訴權存在障礙。在 2008年的一次廣東農(nóng)村農(nóng)民環(huán)境權益問卷調(diào)查中,有 40%的農(nóng)民不知道環(huán)境污染是否違法,其中有將近9.7%的人甚至認為環(huán)境污染不違法。在調(diào)查中還顯示,在遭受環(huán)境污染的情況下,只有不到 1.9%的農(nóng)民會選擇通過司法途徑尋求救濟。這樣的調(diào)查結果顯示了農(nóng)民在環(huán)境保護中處于弱勢地位。這其中有農(nóng)民自身因素的限制。農(nóng)民的知識相對缺乏,缺乏環(huán)境信息的來源,對企業(yè)的污染認識不足,又由于土壤污染的長期性、隱蔽性,無法對環(huán)境變化做出及時的反應。同時,農(nóng)民的環(huán)境維權意識淡薄,法律觀念缺乏,自我保護意識不強,這都導致土壤污染司法上的難以救濟。

除此以外,過高的訴訟費用也是阻礙農(nóng)民行使訴訟權利的一大障礙。我國大部分農(nóng)民以農(nóng)業(yè)收入為生,生活也相對比較貧困。與此同時,土壤污染對農(nóng)民造成的損失是長期的也是巨大的。在我國司法實踐中,訴訟費用直接與訴訟標的額掛鉤,且實行訴訟費用預交制度,農(nóng)民很有可能會因為交不起訴訟費用而無法得到司法保障。上文中提到的案例就有這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二,污染損害賠償?shù)馁r償額度難以確定。土壤污染的損害后果和損害程度的計算都比較復雜。首先,土壤污染的損失程度和范圍就必須由專業(yè)的評估機構進行評估。其次,農(nóng)村土壤污染直接影響農(nóng)作物的收成和農(nóng)民的收入,而且這個影響在一定時間內(nèi)很難消除。再次,農(nóng)村土壤的污染還會通過糧食等農(nóng)作物直接影響農(nóng)民的身體健康。對于這些損害的賠償范圍和賠償額度的確定,并沒有相應的法律、法規(guī)、條例等可以依循,這也成為了土壤污染損害司法救濟的一個難題。

第三,沒有成熟的程序規(guī)則可以依循,案件審理周期長。我國對于土壤污染的司法救濟尚沒有明確的法律規(guī)定,法院在審理土壤污染案件時也沒有成熟的程序規(guī)則可遵循,甚至沒有成熟的案件可以借鑒。這樣才會出現(xiàn)法院對此類案件常常久拖不決的現(xiàn)象。

三、我國農(nóng)村土壤污染防治的法律對策

(一)完善我國農(nóng)村土壤污染防治立法

第一,農(nóng)村土壤污染的防治亟須制定一部專門性的土壤污染防治法。隨著農(nóng)村環(huán)境問題的凸顯,農(nóng)村土壤污染的加劇,現(xiàn)有的土壤污染立法已經(jīng)不能應對我國嚴峻的土壤污染形勢,也不符合專門、綜合控制土壤污染的趨勢和客觀要求。國家對土壤污染防治立法表現(xiàn)出高度的重視,2005年 11月國家環(huán)?？偩忠呀?jīng)明確將《土壤污染防治法》納入了“十一五”的立法規(guī)劃之中[10],這為《土壤污染防治法》的制定提供了良好的政策保障。同時,2006年 7月,國家環(huán)保局和國土資源部聯(lián)合開展全國土壤污染狀況調(diào)查[11],這將是土壤污染防治立法不可多得的科學依據(jù)。我國在環(huán)境污染防治的專門性立法方面已經(jīng)制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等多部法律,這也為我國土壤污染防治法的制定提供了有益的經(jīng)驗。

第二,農(nóng)村土壤污染防治有法可依不是僅僅一部專門性立法就可以做到的,還需要一個健全和完備的土壤污染防治法律、法規(guī)體系才能實現(xiàn)。建立土壤污染防治的立法體系,要注意新的《土壤污染防治法》與相關立法的銜接,既不能完全不考慮現(xiàn)有的法律法規(guī)的相關規(guī)定另起爐灶,也不能將這些規(guī)范和條文“匯編”、“復制”,被現(xiàn)有的規(guī)定所束縛,固步自封。首先,應當將《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中抽象的原則性規(guī)定具體化,提高其可操作性;其次,要將其他的污染防治法律中《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》的相關規(guī)定相互協(xié)調(diào),解決它們之間相互矛盾、相互沖突的問題;最后,對于落后的不符合現(xiàn)實情況的規(guī)定和標準,應當及時更替,吸收和創(chuàng)設新的制度和標準。

第三,從我國土壤污染防治的現(xiàn)狀和實際需要來看,我國現(xiàn)階段的土壤污染防治立法應當從防和治兩個方面加以規(guī)定?，F(xiàn)有的土壤污染防治的相關法律法規(guī)中,大多是關于“防”的規(guī)定,“治”的規(guī)定相對薄弱。一些國家如日本在土壤污染的修復和整治方面的立法和實踐已經(jīng)取得了很大的成效,這里面有許多我們可以借鑒的有益經(jīng)驗。結合我國的現(xiàn)實情況,我國的土壤污染惡化的情況正在逐漸加劇,許多污染的來源我們還不能很好地杜絕和控制,而《土壤污染防治法》作為我國土壤污染防治方面的第一部專門性基本法律,在內(nèi)容上可側重于“治”的制度創(chuàng)設,但“防”也絕不能偏廢。

第四,完善土壤污染防治管理制度。我國現(xiàn)有的土壤污染防治立法已經(jīng)設立了部分管理制度,但這些制度零星分散在各個法律、法規(guī)中,沒有一個總領的土壤污染防治體系作指導,很難實現(xiàn)土壤保護的目標。土壤污染防治完備管理制度體系應當包括土壤環(huán)境標準制度、土壤污染防治監(jiān)測制度、土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染環(huán)境風險評估制度、污染土壤管制區(qū)和污染土壤整治區(qū)制度、土壤污染以及土壤污染整治基金制度。制度設計的全面和完善才能保證土壤污染防治法律體系發(fā)揮最大的作用。

第五,建立相應的土壤污染責任制度。我國在《環(huán)境保護法》和各類專項污染防治法中有少數(shù)可以適用于所有污染類型的法律責任規(guī)則,沒有專門針對土壤污染的責任制度。并且縱觀這些法律責任制度都是針對排污者的,對于政府未能履行環(huán)境保護職責應當承擔什么樣的法律責任,法律上并沒有規(guī)定。而我國目前的情況是許多地方政府為了追求地方經(jīng)濟的增長,對企業(yè)農(nóng)田排污行為放任置之,對城市污染和垃圾向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移敞開大門,對農(nóng)村的土壤問題置之不理,這些情況都是導致農(nóng)村土壤污染進一步加劇的重要因素。因此,必須有相應的法律來規(guī)定政府應當承擔的環(huán)境保護法律責任。

(二)強化我國農(nóng)村土壤環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督檢查

首先,制定土壤污染防治法首要而迫切的任務是理順土壤污染防治的管理體制,明確各相關部門的職責和權限,確定土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門。目前,我國涉及土壤污染防治的部門很多,同時法律對于各個執(zhí)法部門之間在土壤污染處理上要如何相互配合的重要問題也沒有做規(guī)定,這就導致了各個行政主管主體對于土壤污染的管理權限競相爭奪或者互相推諉的現(xiàn)象。對此,較為現(xiàn)實有效的解決辦法就是在土壤污染防治專門立法中明確各相關管理部門的管理職責和權限范圍,規(guī)定具體的環(huán)境保護行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督、管理的權限。

其次,關于土壤污染防治的各項法律、法規(guī)和規(guī)章最終都是由基層環(huán)境保護行政主管部門貫徹到農(nóng)村去。我國的環(huán)境保護行政主管部門只設到縣一級,而且一般設在縣或者區(qū)的中心地區(qū),由于農(nóng)村地域廣闊,縣級環(huán)境保護行政主管部門很難對廣大農(nóng)村的土壤環(huán)境進行周全的監(jiān)管,這就導致了對農(nóng)村土壤環(huán)境監(jiān)管的力度不足。但全面增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的環(huán)境保護行政主管部門“派出機構”,需要的資源相當巨大,恐怕很難實現(xiàn)。解決這一問題的一條有效途徑就是對現(xiàn)有的政府基層組織的職能進行優(yōu)化,發(fā)揮他們在土壤環(huán)境保護方面的職能。目前,我國已有一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了環(huán)境保護辦公室,實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管。這一做法成效斐然,非常值得在廣大的農(nóng)村地區(qū)推廣實行。同時,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立環(huán)境保護工作辦公室對于在農(nóng)村地區(qū)進行環(huán)保知識宣傳,提高農(nóng)民的環(huán)保意識,意義重大。

再次,在農(nóng)村土壤環(huán)境執(zhí)法的手段上應當將限期治理的決定權等剛性的執(zhí)行權賦予環(huán)境保護行政主管部門。眾所周知,土壤污染防治的難度很大,但就目前的情況來看,環(huán)境保護行政主管部門缺乏必要的強制執(zhí)行權。在我國的環(huán)境保護法律中只有《噪聲污染防治法》和《固體廢物污染防治法》賦予了環(huán)境保護行政主管部門有限的限期治理權以外,其余的都將這份權力歸屬于地方政府,而環(huán)境行政主管部門只有通過向法院申請強制執(zhí)行來實現(xiàn)環(huán)保義務的履行。即使不考慮政府追求經(jīng)濟發(fā)展而對可能產(chǎn)生的對土壤保護的懈怠,這種做法很可能會延長污染的時間,對土壤帶來不可逆轉(zhuǎn)的危害。因此,在土壤污染防治專門立法中環(huán)境保護行政主管部門應當被賦予更充分的權力。

最后,政府目標管理責任制是另一個實現(xiàn)農(nóng)村土壤污染防治工作的有效制度。在我國許多的農(nóng)村地區(qū),由于經(jīng)濟水平不高,環(huán)境保護意識薄弱,地方政府部門在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突的時候,常常會選擇犧牲環(huán)境來謀求經(jīng)濟發(fā)展。為了切實地做到對農(nóng)村土壤環(huán)境的保護和治理,應當將土壤污染防治的目標放入地方政府和負責人的考核評價體系中去,將土壤污染防治目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人進行考核評價的內(nèi)容,以此來使政府的責任真正落到實處。

(三)加強對農(nóng)村土壤環(huán)境保護的司法保障

首先,在有條件和有需要的地方基層人民法院設立人民環(huán)境法庭。在此基礎上,針對農(nóng)村環(huán)境問題的特點,在縣級人民法院成立農(nóng)村環(huán)保巡回法庭,深入農(nóng)村,對涉及農(nóng)村環(huán)境污染和破壞的案件,進行就地專項審理。依據(jù)《人民法院組織法》第十九條①《人民法院組織法》(2006年修訂)第十九條:基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分,它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。,基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口情況可以設立若干人民法庭,這為基層人民法院環(huán)境法庭的設立提供了法律依據(jù)。與此同時,我國基層法院已經(jīng)有了設立環(huán)境法庭、環(huán)保巡回法庭的實踐,這體現(xiàn)了基層法院對環(huán)保司法專門化的需求。早在 1994年 6月,江蘇省鹽城市阜寧縣人民法院就有了設立環(huán)保巡回法庭的實踐,隨后為了強化環(huán)境監(jiān)管力度,為環(huán)境保護工作提供強有力的法律后盾,環(huán)保巡回法庭的設立呈現(xiàn)逐漸增長的態(tài)勢。現(xiàn)在我國已有為數(shù)不少的環(huán)保巡回法庭,如 2009年 10月四川省宜賓市翠屏區(qū)的環(huán)保巡回法庭也宣告誕生。農(nóng)村環(huán)保巡回法庭的設立向農(nóng)村社會做出了積極環(huán)境司法的姿態(tài),給了農(nóng)民對于因土壤污染遭受的損害可以得到有效救濟的信心;同時環(huán)境案件能在農(nóng)村就地統(tǒng)一審理,也能更好地發(fā)揮司法審判的宣傳和教育作用,加強農(nóng)民的環(huán)境保護法律意識,同時也刺激、鼓勵、引導農(nóng)民提起環(huán)境訴訟。

其次,對因遭受土壤污染等環(huán)境污染提起環(huán)境訴訟的農(nóng)民,建立有效的制度減輕農(nóng)民的環(huán)境訴訟負擔,進一步擴大司法救助的范圍,實行農(nóng)村環(huán)境案件緩、減、免交訴訟費的制度。昂貴的訴訟費用是阻礙農(nóng)民對包括土壤污染在內(nèi)的環(huán)境污染尋求訴訟解決途徑的巨大障礙。2007年國務院出臺的《訴訟費用交納辦法》相比我國原有的司法救助規(guī)定,救助的范圍有所擴大,但鑒于環(huán)境訴訟的標的一般較大,對于提起這類訴訟的農(nóng)民這一特殊的弱勢群體,并沒有做出救助的規(guī)定。法院在受理農(nóng)村環(huán)境案件時,應當對無力承擔訴訟費用的農(nóng)民當事人,根據(jù)其提交的申請和當?shù)卮迕裎瘑T會的證明,做出允許農(nóng)民緩交、少交或者免交訴訟費用的決定。構建涉農(nóng)法律援助制度也是幫助農(nóng)民實現(xiàn)環(huán)境訴訟權利的有效做法。修改現(xiàn)行的《法律援助條例》,把農(nóng)民明確列為援助對象。在環(huán)境訴訟中,作為原告當事人的農(nóng)民如果需要法律幫助但又無法負擔起律師的費用,法院應當為其指定律師提供法律援助。這些制度的構建可以有效地解決農(nóng)民訴訟能力不足的問題,提高農(nóng)民環(huán)境司法保護的積極性。

再次,土壤污染損害具有后置性和持續(xù)性,對其鑒定需要極強的專業(yè)知識,所以污染損害的賠償標準和范圍也成為土壤污染損害司法救濟的難題。然而,在這個方面并沒有相應的法律、法規(guī)、條例做出規(guī)定,這就對污染損害賠償標準的制定提出了切實的要求。2009年 1月環(huán)境保護部副部長潘岳在介紹環(huán)境污染責任保險工作進展情況時提出“近期工作重點是提出試點工作方案、抓緊研究提出污染損害的賠償標準”[12],這就體現(xiàn)了國家對污染損害賠償標準的重視。污染賠償損害標準的制定將使司法中的賠償范圍和額度有法可依,提高工作的效率和質(zhì)量。

最后,對于環(huán)境案件的審理,法官由于環(huán)境法律知識的欠缺或經(jīng)驗不足,常常會使此類案件陷入困境。通過培養(yǎng)或培訓法官,使審理環(huán)境案件的法官熟識環(huán)境法律、法規(guī),了解環(huán)境案件中的舉證責任分配、因果關系判定以及裁判依據(jù)中的法條競合等問題,促進環(huán)境法律、法規(guī)的正確執(zhí)行,提高環(huán)境案件的辦案效率和審案質(zhì)量,使我國的司法制度及運行實踐與環(huán)境保護的實際需要相適應。

[1][3]全國土壤污染狀況調(diào)查及污染防治專項工作.http://www.zhb.gov.cn/natu/yjsp/ qgtrxzdc/200707/t20060725_91295.htm.

[2]環(huán)資委建議人大立法研究 土壤污染防治法胎動[N].南方日報,2004-03-09.

[4]李摯萍,陳春生.農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權保護[M].北京:北京大學出版社,2009.344.

[5]孫佑海.農(nóng)村比城市更需要環(huán)境立法[J].人民論壇,2007,(10).

[6]全國土壤污染狀況調(diào)查及污染防治專項工作會[EB/OL].http//news.sohu.com/20060718/ n244319890.sh tml.

[7]竇賢.蘭州:土壤污染 30年損失逾10億[N].地質(zhì)勘查導報,2008-04-12.

[8]王周.論農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法 [J],環(huán)境教育,2009, (3).

[9]宋長山.一件土地污染損害賠償案的艱難訴訟[J].黑龍江科技信息,2004,(5).

[10]國家環(huán)保總局.“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設規(guī)劃.http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/ 200910/t20091022_172365.htm.

[11]國家環(huán)?？偩?關于開展全國土壤污染狀況調(diào)查的通知.http://www.xhhb.gov.cn/ReadNews. asp?News ID=337.

[12]環(huán)保部:抓緊研究污染損害賠償標準[J].大眾標準化,2009,(2).

責任編輯:張 旸

D922.6

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1008-6951(2010)03-0182-06

2010-02-22

黃莎(1982— ),女,湖北潛江人,武漢大學環(huán)境與資源保護法學博士研究生。