張 輝

(吉林大學行政學院,吉林 長春 130021)

黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度改革的政治學分析

張 輝

(吉林大學行政學院,吉林 長春 130021)

民主、公開、競爭、擇優(yōu)方式是圍繞著我國黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度所做的改革和探索。這些方式的運用使黨政領(lǐng)導干部的選拔任用由以往的機關(guān)本位向社會和公眾本位的方向轉(zhuǎn)變,民主貫穿于干部選拔任用工作的全過程。無疑地,黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度所做的這種改革,有利于加強我國的政權(quán)建設(shè),體現(xiàn)了民主集中制原則,改善了共產(chǎn)黨與人民群眾之間的關(guān)系;也有利于干部人事制度改革的政治生態(tài)向良性互動方向轉(zhuǎn)化,是我國干部人事制度改革的重大突破;有利于提高選人用人的公信度。如何進一步深化黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度改革、提高選人用人的公信度,需要我們運用馬克思主義政治學的觀點、立場與方法來加以分析和思考。

一、民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部是國家民主制度的一部分

民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部是人民主權(quán)原則的生動體現(xiàn),是國家一切權(quán)力屬于人民的國家本質(zhì)的體現(xiàn)。這表明了深化干部選拔任用制度改革具有堅實的政治學理論基礎(chǔ)。根據(jù)馬克思主義國家理論,國家機關(guān)中的各類公職人員是組成專門從事國家管理的“特殊集團”的一部分;他們所行使的權(quán)力也是公共權(quán)力的一部分。他們代表國家行使權(quán)力、執(zhí)行國家法律、管理國家與社會的公共事務(wù),是“整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)”。[1]因而,在本質(zhì)屬性的規(guī)定上,國家機關(guān)中的各類黨政領(lǐng)導干部要具有集中反映和代表整個社會利益與意志的本質(zhì)屬性。

專門從事國家管理的“特殊集團”的出現(xiàn)與國家的起源具有密切聯(lián)系,這是馬克思主義政治學關(guān)于國家起源的一個基本觀點。列寧曾明確指出,“國家一直是從社會中分化出現(xiàn)的一種機構(gòu),一直是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者,后者居于社會之上,稱為統(tǒng)治者,是國家代表”。[2]這種“特殊集團”和國家公共權(quán)力的存在必然導致國家權(quán)力所有者與權(quán)力行使者之間的分離。這種分離是產(chǎn)生代議制的基礎(chǔ)。在理念上,這種代議制是當今世界上可以選擇奉行的治理國家的最適合的方式,是現(xiàn)代國家政治制度不可缺少的組成部分。[3]沒有代議制,便沒有民主?，F(xiàn)代民主政治從國家制度上說,主要是指代議制民主。根據(jù)這一理念的邏輯,一切國家機關(guān)的組織活動都必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上;否則,就會喪失其合法存在的理由。人民授權(quán)是通過選舉國家機關(guān)的組成人員或通過代議機關(guān)制定憲法或法律的方式進行的。人民把管理國家和社會的權(quán)力委托給黨和政府及其工作人員的過程,實際上就是人民利益和意志的表達過程。西方資產(chǎn)階級政治學從維護“主權(quán)在民”的憲政原則出發(fā),運用社會契約論來解釋這種權(quán)力分離的現(xiàn)象;馬克思主義政治學則是運用人民代表制的代議制民主理論來解釋的,從而使對這種權(quán)力分離現(xiàn)象的解釋更具科學性。

在我國,社會主義制度的建立,確立了人民在國家和社會生活中的主體地位。一切權(quán)力屬于人民,人民是國家和社會最高的和最根本的權(quán)力主體,這已為新憲法所確認,并從國體意義上表明了我國人民民主專政的國家本質(zhì)。然而,由于我國還只是處于社會主義的初級階段,國家政權(quán)的作用在一定程度上和一定范圍內(nèi),不僅不能削弱,而且還必須加強。沒有這種國家公共權(quán)力的行使,就不能建立和維護社會秩序。我國社會主義政治和經(jīng)濟的發(fā)展,也還沒有創(chuàng)造出使這種“特殊集團”消亡的條件。因此,人民的權(quán)力也還不可能在全社會范圍內(nèi)由人民群眾自己直接行使,而只能通過人民中的先進階級先進分子組成的政黨——共產(chǎn)黨來實現(xiàn),通過人民中選舉出來的代表以一定的組織方式來實現(xiàn),由這種專門從事管理的“特殊集團”來行使。作為國家權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會也并不等于就是由全體人民自己直接來行使國家權(quán)力。權(quán)力所有者與權(quán)力使用者的這種分離雖然并不是社會主義國家本質(zhì)的要求,但卻是客觀存在的。

因此,為了使一切權(quán)力屬于人民的國家本質(zhì)、民主憲政原則真正得到實現(xiàn),就必然要實行社會主義的代議制民主,因為“人民民主是社會主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性”。[4]從權(quán)力現(xiàn)象的角度來分析,這種民主主要表現(xiàn)為一種自下而上運行的權(quán)力。它是在政治管理系統(tǒng)中處于被管理地位的多數(shù)人對于處于管理地位的少數(shù)人的制約。這種制約方式表現(xiàn)為:一是決定由社會上的哪些人去充當管理者,這是以選舉和授權(quán)形式實現(xiàn)的;二是影響政府的決策和政策的執(zhí)行,這是以選舉之外的其他政治權(quán)利形式實現(xiàn)的。代表的產(chǎn)生、職位資格的認定由人民自己來決定是管理國家和社會的權(quán)力由人民推選出來的代表來行使的保證。從根本上說,這是人民當家作主、行使管理國家的權(quán)力的體現(xiàn)。國家權(quán)力由人民代表來行使和代表的產(chǎn)生、職位資格的認定由人民自己決定是社會主義民主和一切權(quán)力屬于人民的國家本質(zhì)不可或缺的。它們相互聯(lián)系、相互影響。

二、黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度改革中堅持民主取向的重大意義

民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部是我國社會主義市場經(jīng)濟與民主政治相互關(guān)系作用的結(jié)果,也是我國社會上層建筑各要素相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果。它的實行必將進一步推動我國干部選拔任用制度的新發(fā)展。概括地說,它有助于預防和整治選人用人上的不正之風;有助于落實干部群眾對于干部選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán),建立健全科學的干部選拔任用機制和監(jiān)督管理機制;有助于深化干部人事制度改革,推進干部工作的科學化、民主化和制度化;有助于在各級、各領(lǐng)域形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導層,保證黨的基本路線的貫徹執(zhí)行,保證黨的事業(yè)興旺發(fā)達和國家長治久安。具體地說,其現(xiàn)實意義主要表現(xiàn)為:

第一,民主方式拓寬了黨政機關(guān)選人用人的視野,優(yōu)化和提高了領(lǐng)導干部隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)。黨政機構(gòu)改革和選拔任用干部借助現(xiàn)代先進的計算機信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),通過國際互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立“公開選拔領(lǐng)導干部”平臺和專欄,面向全社會公開選拔領(lǐng)導干部。這種民主方式打破了單位、行業(yè)和地區(qū)壟斷與封閉的做法,實行了跨單位、跨系統(tǒng)和跨地區(qū)選拔。從而改變了過去只在少數(shù)中選人的狀況,拓寬了選人用人的視野,優(yōu)化和提高了黨政機關(guān)中層干部隊伍結(jié)構(gòu)與素質(zhì)。廣東省的統(tǒng)計表明,民主方式使廣東省各級黨政機關(guān)領(lǐng)導干部的年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)都得到了明顯改善。例如,廣東以省政府機構(gòu)改革為契機,堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則,采取公開遴選方式選拔了 38名副廳級干部。這是廣東省委繼 2008年實施“雙百”領(lǐng)導干部人才計劃之后,推進干部人事制度改革的又一創(chuàng)新之舉,取得了良好成效。

第二,民主方式確立了與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的選人用人新機制,從根本上打破了干部能上不能下的問題。民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部是一種不同于傳統(tǒng)用人方式的新機制,它具有公開性、民主性和競爭性,在探索干部能上能下的用人新機制方面取得了突破性進展,并確立了職位、條件、程序、成績、結(jié)果公開的民主、公平、公正競爭機制。從而使干部選拔任用的全過程置于社會和公眾的監(jiān)督之下,做到了民主、公開、平等、競爭、擇優(yōu)。民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部的制度進一步擴大了民主,提高選人用人公信度擴大了民主,體現(xiàn)了群眾公認原則,使民意在領(lǐng)導干部選拔中真正管用。

第三,民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部的用人導向,有利于形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導集體。民主方式選拔任用干部包含了科學命題與規(guī)范考評并舉、定量分析與定性分析并舉等多種形式來實際檢驗干部的綜合素質(zhì)和能力。這種檢驗的結(jié)果表明:平時不注意學習和思考的人,知識面就窄、筆試和演講的能力就差;政治素質(zhì)不高的人,民主測評和組織考察就過不了關(guān);不干實事、跑官鉆營的人,群眾就不會投他的票。因此,民主方式所采取的各種檢驗方式,創(chuàng)新了選人用人的方法,使對領(lǐng)導干部的評價更加客觀公正,對干部的德能、才能和潛能等綜合素質(zhì)的評判更加全面、準確。這有利于樹立正確的選人用人導向,有助于增加黨政領(lǐng)導干部的壓力和危機感。

第四,民主選拔任用方式中所包含的基本程序,以及所采取的嚴格政策、規(guī)范操作等具體措施有效地防止了人員定崗和分流工作中的不正之風。2009年 4月廣東省委組織部印發(fā)了《干部選拔任用工作“一報告兩評議”試行辦法》,認真開展干部選拔任用工作“一報告兩評議”。同時,還集中出臺了干部選拔任用工作的 7個規(guī)范性文件,包括《關(guān)于嚴格干部職位職數(shù)配備管理的若干規(guī)定》、《規(guī)范領(lǐng)導干部初始提名試行辦法》等,進一步規(guī)范了干部選拔任用工作,擴大了干部工作中的民主,為提高干部工作滿意度和選人用人公信度打造了良好的制度平臺;還制定了《關(guān)于進一步加強縣委書記隊伍建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于從基層和生產(chǎn)一線選拔黨政領(lǐng)導機關(guān)干部的若干意見》,樹立注重基層、注重實干的導向;還確定了 9個深化干部人事制度改革試點地區(qū),積極穩(wěn)妥地推進干部人事制度改革。這些制度、措施的健全與完善,對民主選拔任用黨政領(lǐng)導干部的指導思想、基本原則、競爭范圍和對象、基本程序和方法步驟、工作要求都進行了明確的規(guī)定。從而統(tǒng)一了標準,規(guī)范了操作,防止了各自為政問題的發(fā)生,有效地避免和克服了可能出現(xiàn)的人為因素的影響,使民主選拔任用方式在公開、平等的基礎(chǔ)上通過競爭和擇優(yōu)實現(xiàn)了定崗和分流。

三、增強干部選拔任用的動力機制,健全民主選拔任用方式

干部選拔任用的動力機制問題,實質(zhì)是國家機構(gòu)民主政治建設(shè)的動力來源問題。馬克思主義認為,兩種生產(chǎn),即物質(zhì)生產(chǎn)和人類自身的生產(chǎn)決定社會制度的理論,這并不是一個簡單的結(jié)論,而是人類社會發(fā)展過程的總結(jié)。低下的生產(chǎn)力水平和小農(nóng)經(jīng)濟,對于中央集權(quán)模式的強化有著極其重要的作用,這種分散的、封閉式的自給自足的自然經(jīng)濟,必然要求一個強有力的中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。[5]

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和物質(zhì)生產(chǎn)水平的提高,特別是進入到商品經(jīng)濟以及商品經(jīng)濟高度發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下,人的依賴關(guān)系已經(jīng)從作為物種的個體而非獨立的個體發(fā)展到人的獨立發(fā)展形態(tài)。由于商品經(jīng)濟是一種以主體的平等獨立和平等自由的交換為基礎(chǔ)的經(jīng)濟形式,大量的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟行為表現(xiàn)為獨立的市場主體之間橫向平等的契約關(guān)系和平等的競爭關(guān)系,以及行使約定的權(quán)利和履行約定義務(wù)的行為,市場主體為著各自的利益而進行經(jīng)濟活動,參與市場競爭和進行市場交易。因此,這種經(jīng)濟形式,一方面要求具有強制力的國家制度以其內(nèi)含統(tǒng)治階級所認可的價值標準對利益是否正當、合理作出權(quán)威性的區(qū)分與認定,并以法定權(quán)利鼓勵對正當、合理利益的追求;另一方面,又內(nèi)在地要求權(quán)威化的國家制度來保護平等與自由,限制或阻止對不正當?shù)姆欠ɡ娴淖非?從而維護經(jīng)濟秩序,實現(xiàn)主體自身的最大化利益。每個社會成員都有權(quán)以合法方式和途徑最大限度地追求利益,社會也應(yīng)當保障個人利益的實現(xiàn)。[6]

因此,在商品經(jīng)濟高度發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下,必然會產(chǎn)生這樣的政治要求:第一,公共部門的權(quán)力是來自于個體公民的贊同,自由選舉就是這種政治要求的集中體現(xiàn);第二,政治代議制,作為一種制度,它不是秩序、等級、社會功能和階層的體現(xiàn),而是個人的體現(xiàn);第三,公共權(quán)力行使的目的在于滿足個人的需要,保護個人的權(quán)力,使個人能夠去追求他自身的利益和維護公共秩序。

馬克思主義的上述原理為正確認識黨政領(lǐng)導干部選拔任用的動力來源提供了理論依據(jù)。可以肯定地說,黨政領(lǐng)導干部選拔任用采用民主方式,它的動力來源于生產(chǎn)力的發(fā)展和物質(zhì)生產(chǎn)水平提高及其所引起的經(jīng)濟形式、權(quán)力結(jié)構(gòu)形式、社會結(jié)構(gòu)形式和社會管理目標、管理主體與管理方式的變化,從而使人們的利益關(guān)系進入正常的、以機會均等為前提的競爭中去。社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展過程與完善程度必然決定我國社會主義民主政治發(fā)展有一個從不完善到完善、從程度較低到程度較高的發(fā)展過程,從而也就決定了我國干部人事制度的改革和完善過程是一個不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程。民主方式選拔任用黨政領(lǐng)導干部制度作為黨政機構(gòu)改革中領(lǐng)導干部選拔任用制度的新嘗試,它的施行已經(jīng)在社會上產(chǎn)生較大的反響。但是,對照中共中央關(guān)于《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》的具體要求,這種制度在施行的過程中還存在著不足,還有待進一步地完善與發(fā)展。要完善與發(fā)展它,當務(wù)之急就是要做好以下幾方面的工作。

第一,堅持制度化方向,使民主選拔任用黨政領(lǐng)導干部這種新的選人用人機制所包含的各個環(huán)節(jié)、各個程序制度化。將這些環(huán)節(jié)和程序用明確的制度形式固定下來,在具體的操作過程中就不至于因為具體實施的人不同、認識不同而有所不同。同時,還必須法律化,也就是要把黨對領(lǐng)導干部選拔任用的具體要求與政策,通過法律程序上升為國家意志,制定為法。法律要對干部選擇的原則、條件、程序等進行明確的規(guī)定,要規(guī)定任何違反原則、條件、程序和紀律來選拔任用干部的行為都要承擔法律責任;并明確規(guī)定責任形式與承擔方式。只有這樣,才能有效維護干部選拔任用的權(quán)威性和公正性。

第二,健全促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制,建立、健全一套科學、有效的績效評估體系、評價標準和考核評價機制,來對選拔任用對象的各種能力、工作績效和德行等綜合素質(zhì)進行測定。民主選拔任用的過程,就是按照既定的測定標準體系來對選拔任用對象進行綜合測定的過程。這樣,不僅可以增強選拔任用過程的可操作性,而且有利于客觀、公正地反映選拔任用對象的能力,選拔真正的人才。健全考核機制,一是要建立崗位職責規(guī)范,這是考核評價的基礎(chǔ)和依據(jù);二是實行平時考核與定期考核相結(jié)合,注重眼前績效與長遠績效之間的關(guān)系;三是改進考核方法,包括完善民意調(diào)查、實績分析等方法,實行績效評估與信息化手段有機結(jié)合;四是強化考核結(jié)果的運用,把考核的結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù),并與干部的培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督、激勵約束等有機結(jié)合起來。

第三,建立崗位職責規(guī)范,特別是要明確和建立一套完整的、反映黨政機關(guān)、各個行業(yè)、各個層級中的各個職位的資格要求體系。在現(xiàn)代信息社會條件下,這個體系應(yīng)成為崗位職責規(guī)范信息庫和職位的資格要求信息庫,以數(shù)字化的形式存在,能夠通過網(wǎng)絡(luò)傳遞與交換共享。這樣,便于社會上符合條件的人了解,也便于那些現(xiàn)在不符合條件的人根據(jù)這個資格體系來創(chuàng)造條件。從而有利于更進一步地開發(fā)和挖掘人的潛能。

第四,要加強干部選拔任用工作的全過程監(jiān)督。這項目工作包括:堅持和完善干部選拔任用工作的監(jiān)督檢查辦法;堅持和完善干部選拔任用工作有關(guān)事項報告、干部任用前征求紀檢監(jiān)察機關(guān)意見、干部監(jiān)督工作聯(lián)席會議等制度;堅持和完善干部選拔任用工作“一報告兩評議”制度;規(guī)范領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的要人行為,進一步發(fā)揮黨委全委會的作用,健全組織部門干部選拔任用工作的內(nèi)部監(jiān)督機制。通過這項工作的有效實施,促使干部選拔任用和管理監(jiān)督制度更加科學完備,用人上的不正之風得到有效整治,選人用人公信度得到明顯提高。

(致謝:本論文在寫作的過程中,蔡立輝教授提供了指導和幫助,在此表示感謝。)

[1] 馬克思恩格斯選集.北京:人民出版社,1985:348.

[2] 列寧全集:第 4卷.北京:人民出版社,1985:45.

[3] 田穗生.中外代議制比較.商務(wù)印書館,2000:13.

[4] 中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會文件匯編:第 1版.北京:人民出版社,1992:34.

[5] 蔡立輝.黨政領(lǐng)導職位競爭上崗的政治學分析.探索,2002(6).

[6] 蔡立輝.政府法制論.北京:中國社會科學出版社,2002:125.

D262

A

1000-5455(2010)02-0141-04

2010-03-20

張輝 (1966—),吉林東豐人,吉林大學行政學院博士研究生。

【責任編輯:王建平】