■張 莉

地方政府債務風險初探
——基于分稅制和地方政府融資平臺的研究

■張 莉

本文認為，造成目前地方政府債務風險加大的直接原因在于地方政府財權(quán)和事權(quán)的嚴重不匹配，而更深層次的原因則在于1994年的分稅制改革；而催化地方政府債務風險的另一個重要因素是大量地方政府融資平臺的產(chǎn)生。針對上述原因，本文提出了旨在解決地方政府債務風險增大問題的政策建議，即從財稅體制上完善相關制度，同時加強對地方政府融資平臺的管理和完善，并輔助相關的配套措施，包括提高建立償債專門基金、完善地方政府財政監(jiān)督、建立風險評估與預警機制、擴大財政收入來源等。

債務風險 分稅制改革 地方政府融資平臺

引言

當下歐洲的主權(quán)債務危機不斷地引發(fā)人們的思考和警惕，而中國地方政府的債務問題也得到越來越多的關注。目前我國地方債務風險不斷增大，而與之相伴隨的是地方政府融資平臺的不斷增大。按照財政部財政科學研究所的估算，2007年末我國地方債務總余額約4萬億元（其中政府融資平臺債務約1萬億元），約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。同時，根據(jù)2009年5月的銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，2009年地方政府的投融資平臺的負債總額約為7.38萬億元，其規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。另外，據(jù)相關的估算，2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。

而在2010年6月23日的十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44%、71%和78%。這些地方政府的債務總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務余額約1.75萬億元，當年新增約1.04萬億元。審計還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。

總之，如今我國地方政府的融資需求不斷得到增強，債務規(guī)?？焖偕仙苯佑绊懙截斦陌踩?。因此筆者以為，在分析債務增多原因的基礎上找到有效的解決方案，有其必要性。故而，本文試圖對這一問題作初步探究。

地方政府債務風險增大的原因

對于地方政府債務不斷擴大的原因，筆者以為主要包括如下兩個方面：

（一）體制原因：1994年分稅制改革

1994年分稅制改革提高了中央財政收入在整個財政收入體系中的比重，主要的收入穩(wěn)定的稅種歸中央，地方分到的稅種多數(shù)征管難度大，收入不穩(wěn)定，增長緩慢。但這次改革并沒有對中央政府和地方政府的事權(quán)做重新調(diào)整，地方政府承擔大量的地方事務，很多帶動地方發(fā)展的任務如城市建設、醫(yī)療和教育方面等等歸于地方，中央只負責小部分。以應對本次金融危機，中國4萬億的經(jīng)濟刺激計劃為例，中央政府的公共投資數(shù)額是1.18萬億元，剩余的2.82萬億投資需要由地方財政承擔。也就是說，從我國中央和地方的關系來看，由于我國實行的是財權(quán)和事權(quán)分開的制度，地方政府財權(quán)小但事權(quán)大，地方政府要用較小的財力完成較多的地方事務，承擔大量公共事務的支出，財權(quán)和事權(quán)在中央地方政府間的劃分是不匹配的。

由于這種體制上的財權(quán)上移、事權(quán)下移的原因，地方政府在財權(quán)小、財力不足的情況下，要努力挖掘一定途徑生財進而進行投資等活動帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展、充分發(fā)揮自己的事權(quán)，完成各項地方事務。地方政府的生財之道，主要圍繞三個方面：一是對雖然法定所有權(quán)歸國家、但位于本轄區(qū)的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權(quán)；二是通過舉債等各種金融運作，擴大本級政府可支配資金；三是設法爭取更多的上級轉(zhuǎn)移支付。

地方政府財政上要受到中央較多控制，同時面臨很多轉(zhuǎn)移支付上的困難，但在地方事務上有較多自主權(quán)，在中央依靠推動當?shù)氐慕?jīng)濟增長、基礎設施建設等硬性指標考察當?shù)卣兊那闆r下，地方就要在有限的稅收收入下想其他辦法擴張自己的財力，地方政府融資平臺應運而生，把資產(chǎn)注入一家公司，然后以資產(chǎn)作抵押舉債，經(jīng)過長期積累就使得地方不得已的債臺高筑，產(chǎn)生種種債務風險。而如果地方政府的這種財權(quán)和事權(quán)更好的匹配，用該有的財力完成相當?shù)牡胤绞聞眨敲吹胤秸蜎]有用融資平臺等渠道籌資的必要，債務風險問題就不會加深。自分稅制改革以來，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調(diào)動地方政府的積極性成為財政體制改革的焦點。

（二）助推劑：地方政府融資平臺

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。盡管地方融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式進行融資，但大多數(shù)地方政府投融資平臺的財務狀況不佳，資產(chǎn)負債率較高，不具備發(fā)行債券的資格，能達到上市融資條件的投融資公司也只有極少數(shù)，再加上地方投融資平臺的融資狀況不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債。

另外，由于一些地方政府尤其是縣級以下政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，債務管理分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負債和擔保狀況，而同時銀行在對地方政府相關項目進行審查時處于相對弱勢地位，對地方政府的總體負債和擔保承諾情況大多不清楚，對其債務風險的識別無法到位，一些商業(yè)銀行為擴大市場份額，夸大了地方財政性收入等擔保的信用，沒有真正重視地方融資平臺的信貸風險。而實際上抵押在金融機構(gòu)的資產(chǎn)多為土地，由于房地產(chǎn)市場存在多種不確定性，土地隨時有較大減值的可能，這就使得這些抵押資產(chǎn)的價值會大打折扣。

此外，地方政府投融資平臺絕大部分項目為鐵路、公路、基礎設施建設項目，投資金額大、投資回收期長、收益率低、見效慢，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，無法償還貸款，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力。

自2009年年底以來，中國經(jīng)濟評價中心聯(lián)合相關部委，對全國120個城市進行了政府融資平臺債務風險情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僅有10%的債務償付可依靠項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為第一還款來源，其他均須地方土地收益和財政兜底來保障。而如以2009年的土地銷售收入來償還2009年地方融資平臺的7.38萬億元債務，需要6.15年時間，這還不包括債務利息和未來兩年平臺余額要達到自然增長的峰值，以上估算是假定未來的土地出讓收入將全部用于償還當前債務，將不會有多余的資金用于基礎設施建設，可見償還地方融資平臺的債務對地方財政而言任務極重，債務風險很大。而就目前，最基本的還是支付貸款利息，地方政府在向銀行支付貸款的利息時只依靠地方稅收收入是不夠的，還需要出讓土地獲得的財政收入，而如果因房地產(chǎn)市場的低迷，土地價格下降，可能連付息都做不到，更不用說還本。

解決思路探究

針對上述原因，筆者提出如下三方面的政策建議，希冀在化解地方政府債務上有所裨益。

（一）加快推進財稅體制改革

目前，地方政府財政支出責任與財政收入的不匹配是導致地方政府債務增多的體制性因素，為了減輕地方政府財政壓力，應該進一步加快財稅體制改革，這樣可以確保地方政府在減輕支出責任的同時，擁有更穩(wěn)定更多的收入來源，進而平衡財政收支。

1．適當上移部分支出責任

相應的財政體制改革的重點應是適當上移基層政府的教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的事權(quán)到省級政府或中央政府，促進各級政府間支出責任的明確劃分，以便從體制上減輕地方政府尤其是縣級及其以下政府的財政支出負擔，進而使各級政府（特別是基層政府）的財權(quán)與事權(quán)相匹配。

2．加快房地產(chǎn)稅制改革

在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)下，地方財政的主要稅收來源包括營業(yè)稅、增值稅、所得稅等，這些稅收收入不穩(wěn)定，不足以償還債務，而在國外，房地產(chǎn)稅是地方政府償債的資金來源。在我國，土地出讓金長期游離于預算管理，并能使政府分享到增加基礎設施投入所帶來的土地增值收益，土地成為融資平臺舉債的資本，地方政府過度依賴土地，土地降價風險大使得地方債務風險增大。因此，有關部門要加快推進房地產(chǎn)稅制改革，增加對房屋持有環(huán)節(jié)的稅負，為地方政府償還債務提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時加強政府預算對土地出讓金的控制，使得地方政府在積極償債的同時減少利用土地抵押獲得貸款的動力。

3．完善預算管理體制

有關部門要加強對地方政府債務的管理，努力將地方政府的各類債務性融資全部納入到預算管理，對可能存在風險的項目進行清查分類，對其實行硬預算約束，這樣可以明確地方政府的償債責任，激勵其對已產(chǎn)生的債務及時清償，同時避免產(chǎn)生道德風險，抑制地方政府無限擴大借債規(guī)模的動力，以此規(guī)范地方政府的舉債行為。

4．完善轉(zhuǎn)移支付制度

針對當前地方財政自給能力嚴重不足的現(xiàn)狀，要適當增加上級政府的轉(zhuǎn)移支付，努力協(xié)調(diào)政府間的財政關系，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度：一是要完善地方表達機制，使地方利益能夠得到及時有效的反映，實現(xiàn)中央與地方財政的有效配合；二是完善監(jiān)督機制，加強對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，對各類轉(zhuǎn)移支付資金的效果進行考評；三是設計合理的激勵機制，使地方政府如實反映所需補助額。

（二）加強并完善對地方政府融資平臺的管理

由上述可知，融資平臺是造成目前我國地方政府巨額債務的重要原因之一，因而加強融資平臺建設對與控制地方債務風險具有積極意義。

1．對各種融資平臺實行分類管理

對于運行狀況良好的投融資平臺可以直接采取市場化的融資途徑；而對于包括區(qū)縣一級投融資能力和還款能力明顯不足的平臺應當納入重點風險管理的范圍，監(jiān)控內(nèi)容可包括資本金是否充足、抵押擔保是否規(guī)范、資金流向和使用效率、地區(qū)財政風險度等多種因素。建議借鑒中國社會科學院中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價的研究成果，在其數(shù)據(jù)庫和研究方法的基礎上，對地區(qū)財政金融狀況進行綜合評估，對地方政府債務的投融資方式、管理方法、風險等進行全面評估，并進行動態(tài)的綠燈、黃燈、紅燈區(qū)域的監(jiān)測跟蹤。

2．強化投融資平臺風險內(nèi)控機制

投融資平臺作為地方政府債務的法律主體，構(gòu)成了政府債務風險的第一道防火墻。能否將債務風險防范和化解在平臺內(nèi)部將直接影響到財政的安全運轉(zhuǎn)和償債能力。因此，加強建立投融資平臺的風險內(nèi)控機制十分必要。具體措施包括：建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，保證企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)威，充分發(fā)揮專家智慧和科學程序的監(jiān)督作用；建立企業(yè)財務風險跟蹤監(jiān)督機制和預警體系，對投融資平臺財務風險的發(fā)生、發(fā)展進行全程跟蹤、識別、評價、預測和監(jiān)控；對每項存在風險的財務活動實行責任制，明確主要的風險承擔者，確立其應當承擔的責任和應得到的風險報酬，并執(zhí)行嚴格的考核兌現(xiàn)。

3．強化投融資平臺的外部監(jiān)管

必須盡快建立地方政府債務管理的長效機制，從外部加強對投融資平臺舉債的監(jiān)管，將地方政府債務控制在合理的范圍。具體包括：明確地方財政部門在地方政府債務管理中的權(quán)威地位。各級財政部門要盡快明確具體管理機構(gòu)和人員，制訂完善的債務管理制度和具體操作辦法。實施地方政府債務管理目標責任制，對債務規(guī)模、新增債務、債務償還額、資金使用績效等制訂管理目標，跟蹤問責和考核政府債務管理。各級財政、審計部門要加強橫向溝通聯(lián)系，加大財政和審計監(jiān)督力度，督促各地落實各項管理措施。

4．提高融資平臺市場化程度

利用市場機制提高融資平臺的管理效率，以降低政府債務風險。具體措施包括：深化融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)改革，按照《公司法》等規(guī)定，完善登記注冊等手續(xù)，且經(jīng)營期限要滿足還貸需要；企業(yè)在公司章程中必須建立問責機制，是利益相關人的權(quán)利、義及責任務得到明確；建立相應的制度及規(guī)定，確保所有股東、企業(yè)外部利益相關者待遇平等。此外，在上述治理結(jié)構(gòu)改良的基礎上，引入戰(zhàn)略投資者，在充實融資平臺的資本實力時，引入新的管理理念和人才。

（三）其他配套措施

緩解地方政府債務風險是一個非常復雜而又系統(tǒng)的工作，除了上述的兩個方面外，還應采取其他一些配套措施，以穩(wěn)步降低地方政府債務風險。

1．建立地方政府償債準備金制度

為緩解地方政府的償債壓力，保證地方政府債務風險在可控范圍內(nèi)，就需要建立一套地方財政的償債機制。具體而言，地方政府應建立專門的償債準備金，合理制定債務還本付息計劃，每年將一定比例的地方財政預算中經(jīng)常性收入劃入專項基金，以確保按時還本付息，維護地方政府的信譽，同時，允許償債基金參與臨時資金周轉(zhuǎn)，并按照規(guī)定使用和及時回補，以保證還貸準備金的完整和不斷增值。

2．完善地方政府債務監(jiān)督機制

為規(guī)范地方政府的舉債行為，要建立起地方政府投融資責任制度，在此基礎上充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督功能，同時強化中央政府對地方債務的監(jiān)督管理機制。地方政府大量隱性債務的存在不利于控制地方政府的債務風險，因此應提高地方政府債務信息的透明度，建立起更為健全的地方政府信息披露制度，例如建立地方政府的資產(chǎn)負債表。

3．建立風險評估與預警機制

對項目確立和資金籌措計劃進行評審論證和風險評估，并制定周全的風險防范應對措施。探索建立政府債務風險預警系統(tǒng)，以可量化的政府顯性負債為重點，按照負債率、債務率、新增債務率、擔保債務比重、償債率、利息支出率、資產(chǎn)負債率和債務依存度等相關指標，科學確定政府債務綜合風險預警指標體系以及地方債信用評級框架，實現(xiàn)地方政府債務風險預警的動態(tài)監(jiān)測和全過程監(jiān)管，對不同的風險情況分別制定相應的應急預案，及時化解和防范財政風險。

4．擴大財政收入的來源

可以適當減持國有資產(chǎn)，獲得的收入可以彌補部分地方政府償債資金不足的問題，降低政府的債務水平，在減持的同時進行國有資產(chǎn)的兼并重組，使資源分配更合理、利用效率更高，提高國有資產(chǎn)的盈利能力。另一方面，地方政府應該加快當?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，加大對實體經(jīng)濟、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的資金投入，開拓和發(fā)展新的經(jīng)濟增長點，引領當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，擴大財政收入的來源，提高地方政府的償債能力。

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（作者單位：南開大學經(jīng)濟學院經(jīng)管法）

責任編輯：藺懷國