仲崇玲 趙國勇

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

警察使用槍支的法律規(guī)制

仲崇玲 趙國勇

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

槍支是法律賦予警察威懾與懲治違法犯罪的有力武器，而警察使用槍支的法律規(guī)范則是作為公權(quán)力代表的“警察權(quán)”與作為私權(quán)利代表的“公民權(quán)”博弈的結(jié)果。在面對(duì)警察使用槍支可能侵害公民權(quán)利并有不斷擴(kuò)張和任意行使的危險(xiǎn)時(shí)，國家多采用較為嚴(yán)格的立法手段進(jìn)行管控，于是“最小使用武力原則”便成為警察使用槍支的基本準(zhǔn)則。我國迄今為止涉及到警察使用槍支的法律規(guī)范已不下十余部，在它們陸續(xù)頒布實(shí)施的幾十年時(shí)間里，諸種不足也在警務(wù)實(shí)踐中顯露端倪，需要我們盡快加以彌補(bǔ)和完善。

警察使用槍支；立法控制；完善措施

警察在任何一個(gè)國家的權(quán)力體系中都是具有相當(dāng)特殊性的，他們往往是國家公務(wù)員群體中唯一有權(quán)做出即時(shí)的、強(qiáng)制的、單方面的、不可撤銷的限制公民自由甚至剝奪生命的決定。尤其是警察使用槍支的行為——當(dāng)警察舉起手槍扣動(dòng)扳機(jī)的那一刻，子彈以每秒幾百米的速度沖向嫌疑人，這個(gè)尚未有機(jī)會(huì)經(jīng)過周密審查的決定恐怕就不再有任何挽回的余地了。所以，各國立法者往往對(duì)警察使用槍支的法律規(guī)制倍加關(guān)注。這不僅僅是因?yàn)榉删哂蟹€(wěn)定、權(quán)威、明確的特質(zhì)，具有指引、規(guī)范、教育、制裁的功能，更因?yàn)榉删哂袊?yán)密的邏輯思維，表述的確定方式和明細(xì)的操作規(guī)范，這有利于為警察使用槍支行為劃定清晰的邊界，從而更好地在國家利益與公民權(quán)利之間尋求平衡。

一、警察使用槍支法律規(guī)制的價(jià)值選擇

一種法律制度如果沒有特定的理念為指導(dǎo)，它就不會(huì)是自覺的、理性的和科學(xué)的，而必定是盲目的、非理性的和支離破碎的。各國警察使用槍支的法律規(guī)范是在其特定的法治文化背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來的關(guān)于警察槍支使用的一整套規(guī)則體系。這些規(guī)則實(shí)質(zhì)是各國立法者在不同時(shí)期對(duì)待“自由”和“秩序”的不同價(jià)值追求，更是一國之內(nèi)作為公權(quán)力代表的“警察權(quán)”與作為私權(quán)利代表的“公民權(quán)”互相博弈的結(jié)果。

現(xiàn)代意義上的警察系指依據(jù)法令，以維持公共秩序，保護(hù)社會(huì)安全，防止一切危害，促進(jìn)人民福利為目的，并以指導(dǎo)、服務(wù)、強(qiáng)制為手段的行政作用。警察權(quán)則是由憲法和法律賦予警察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。契約理論認(rèn)為，國家是人們?yōu)楦玫貙?shí)現(xiàn)自身的權(quán)利而對(duì)自由和某些權(quán)利進(jìn)行讓渡的結(jié)果，警察權(quán)作為國家公權(quán)力的代表之一，也可以看作是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)常態(tài)自由而接受某種強(qiáng)制力量對(duì)個(gè)人的非常態(tài)自由進(jìn)行的正當(dāng)限制。然而，這從某種角度又構(gòu)成了悖論：一定限度內(nèi)的警察權(quán)是保障公民權(quán)所必需的，而超越這種限度的警察權(quán)，則有侵奪公民權(quán)的危險(xiǎn)。警察使用槍支行為，由于關(guān)涉到警察能否依據(jù)緊急情勢而危及甚至直接剝奪公民的生命，更將這一矛盾推向風(fēng)口浪尖。

在法治主義視野里，警察使用槍支主要是通過立法來有效控制警察的自由裁量權(quán)而實(shí)現(xiàn)的。但是，不同國家的立法者在不同的立法背景下進(jìn)行價(jià)值選擇的結(jié)果往往是不同的。“放權(quán)論”認(rèn)為，應(yīng)以效率和秩序?yàn)槠渲饕獌r(jià)值目標(biāo)，授予警察在使用武力方面較大的自由裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)警察對(duì)國家利益的有效保護(hù)。所以，警察法在規(guī)定警察任務(wù)的同時(shí)，不需要對(duì)警察使用槍支的情形做出特殊規(guī)定，依靠警察的自由裁量即可?！跋迿?quán)論”則認(rèn)為，警察使用武力的自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格地限制在法律框架之內(nèi)，以保障公民擁有更多的機(jī)會(huì)和資源來對(duì)抗警察權(quán)。尤其是警察使用槍支的行為，由于其構(gòu)成對(duì)公民生命最大限度的威脅，這種即時(shí)強(qiáng)制必須要有特別法律條款的明確列舉方能實(shí)施。由此，各國警察使用槍支的法律規(guī)制大致可以劃分為以下四種類別：第一種，允許警察配槍，并享有完全的自由裁量權(quán)。立法不對(duì)警察使用槍支的條件做出具體規(guī)定，警察僅需依緊急情勢的特殊要求以及長期的警務(wù)訓(xùn)練和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)做出是否用槍的判斷。第二種，允許警察配槍，并享有部分的自由裁量權(quán)。立法摒棄對(duì)警察使用槍支放任的做法，它要求警察在保護(hù)自身和他人生命安全所必須的情形下可以依法使用槍支。于是，警察在判斷是否會(huì)對(duì)他人造成進(jìn)一步的傷害或死亡的合理可能性上存在自由裁量。第三種，允許警察配槍，但不享有自由裁量權(quán)。立法規(guī)定警察只能為保護(hù)自身生命而使用槍支，這意味著除非警察自身的生命受到急迫威脅，否則不得使用致命性強(qiáng)制力。第四種，不允許警察配槍，也無任何自由裁量權(quán)可言。由于警用槍支的潛在危險(xiǎn)以及攜帶武器的進(jìn)攻性形象使公眾難于接受，立法便不允許警察配槍。在執(zhí)行勤務(wù)時(shí)，警察只能使用非致命性武器。前述第二種“允許警察配槍并享有部分自由裁量權(quán)”的類型為目前包括我國在內(nèi)的大多數(shù)國家所采。

二、警察使用槍支法律規(guī)制的基本原則

現(xiàn)代法制國家，當(dāng)警察使用槍支可能侵害公民權(quán)利并有不斷擴(kuò)張和任意行使的危險(xiǎn)時(shí)，多采用更為嚴(yán)格的法律手段進(jìn)行管控；而當(dāng)警察權(quán)力削弱和正當(dāng)執(zhí)法權(quán)得不到保障時(shí)，也往往采用法律手段進(jìn)一步放寬對(duì)警察使用槍支的種種限制。所以，在那些允許警察配槍并享有部分自由裁量權(quán)的國家，正是在賦予警察配槍權(quán)的基礎(chǔ)上，以法律規(guī)則的制定和不斷修改來動(dòng)態(tài)地界定警察使用槍支時(shí)自由裁量的“度”，從而使警察權(quán)能夠“合時(shí)宜”地在保護(hù)公民權(quán)利和限制公民自由之間游走，以實(shí)現(xiàn)警察權(quán)與公民權(quán)的和諧相處。但應(yīng)該指出的是，無論這個(gè)“度”怎樣變化，“最小使用武力原則”都是現(xiàn)代各國制定警察使用槍支法律規(guī)范所普遍遵從的基本原則。

“最小使用武力原則”源自英國警察法。自1892年世界第一支警察隊(duì)伍組建伊始，該原則就成為英國警察所遵循的基本原則之一，并被世界各國廣為推崇。由于警察使用槍支是以制止犯罪和化解危機(jī)為目的，而非以消滅犯罪主體為動(dòng)機(jī)，所以它是警察迫于無奈的最后手段和不愿看到的極限性結(jié)果。在“最小使用武力原則”的指導(dǎo)之下，警察應(yīng)當(dāng)做到：能使用語言來警告或者說服對(duì)方的，則不能動(dòng)用肢體武力；能使用肢體控制解決問題的，則不能動(dòng)用警械；能使用非致命性警械的，則不能動(dòng)用致命性警械；能使用致命性警械擊打非致命部位制服對(duì)方的，則不能擊打致命部位。另外，當(dāng)違法犯罪行為人中止其對(duì)抗行為時(shí)，警察應(yīng)立即停止使用武力，不能對(duì)違法犯罪人造成持續(xù)的和不必要的傷害。比如：在美國警察部門的《警察行為準(zhǔn)則》和《警察手冊》中就有如何使用武力及其等級(jí)的圖解說明。1級(jí)，警察出現(xiàn)并及時(shí)表明身份；2級(jí)，大聲發(fā)出“鎮(zhèn)靜”、“走開”等口令命令；3級(jí)，徒手使用擒拿術(shù)對(duì)嫌疑人進(jìn)行約束控制；3級(jí)a，如果嫌疑人提高對(duì)抗程度，警察可擊打其非致命部位；4級(jí)，使用可能使行為人跌倒的化學(xué)劑；5級(jí)，使用非致命的沖擊武器，如警棍，擊打行為人的非致命部位；6級(jí)，如果行為人抽刀、拔槍對(duì)抗，企圖殺害或嚴(yán)重傷害警察和公民時(shí)，警察方可以使用致命性武力。只有當(dāng)較低一級(jí)的警察行動(dòng)達(dá)不到震懾行為人的目的時(shí)，才可以采用更高一級(jí)的方式，這是“最小使用武力原則”的核心要求。

三、我國警察使用槍支法律規(guī)制的框架體系

比較法大師勒內(nèi)·達(dá)維德說：“在法的問題上并無真理可言，每個(gè)國家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范都是適當(dāng)?shù)?。但傳統(tǒng)并非老一套的同義語，很多可以改進(jìn)，可以在別人已有的經(jīng)驗(yàn)中汲取?！碑?dāng)警察使用槍支行為已成為世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)時(shí)，在了解世界各國警察使用槍支法律規(guī)制的價(jià)值取向和基本原則的基礎(chǔ)上，反觀我國警察使用槍支法律規(guī)制的框架體系，便成為我國現(xiàn)階段立法界和警察法學(xué)界的重要任務(wù)。

新中國警察使用槍支法律規(guī)范始于上世紀(jì)五十年代制定的《中華人民共和國警察條例》。該條例第6條第4項(xiàng)規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)遇有拒捕、暴亂、襲擊、搶奪槍支或者其他以暴力破壞社會(huì)治安不聽制止的緊急情況，在必須使用武器的時(shí)候，可以使用武器。”隨后，1980年7月15日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部公布實(shí)施了《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》。1983年9月14日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部又聯(lián)合制定了《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》。這三個(gè)法律文件共同構(gòu)成了我國建國初期警察使用槍支法律制度的基本框架。但其中一些條款比較原則，缺乏可操作性，對(duì)警察使用槍支的法律后果沒有規(guī)定，使警察依法使用武器的職務(wù)行為往往受不到法律保護(hù)。因此，公安部自1988年開始，便著手對(duì)人民警察使用警械和武器等問題進(jìn)行調(diào)研，并于1992年10月形成《中華人民共和國人民警察使用警械條例（草案代擬稿）》，上報(bào)國務(wù)院。隨著治安形勢的不斷嚴(yán)峻，制定更加符合實(shí)際需要的警察使用槍支法律規(guī)范，已成為保障人民警察依法履行職責(zé)，同違法犯罪作斗爭的迫切需要，也是維護(hù)廣大公民和人民警察合法權(quán)利的迫切需要。

1995年新的《中華人民共和國警察法》在第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上通過了。作為一個(gè)契機(jī)，國務(wù)院加緊制定《中華人民共和國警察使用警械和武器條例》，最終于1996年1月16日頒布實(shí)施。該條例規(guī)定“人民警察……使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能發(fā)生嚴(yán)重危害后果的，可以依照本條例的規(guī)定使用武器。”并對(duì)“可以使用武器”、“不得使用武器”和“停止使用武器”的法定情形逐一列舉。以此為依據(jù)，《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》和《公務(wù)用槍配備辦法》相繼頒布，分別對(duì)警察使用槍支的配備、管理、佩帶、使用、保管和監(jiān)督等事宜進(jìn)行規(guī)范。此外，為了更好地落實(shí)警察使用槍支的法律責(zé)任，公安部又先后在《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈人民警察法〉有關(guān)問題的解釋》、《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》中對(duì)警察違法使用槍支的過錯(cuò)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。近幾年，少數(shù)基層公安機(jī)關(guān)警察使用槍支管理不規(guī)范，警察涉槍違法違紀(jì)案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的形象。為此，2002年公安部制定了《公安民警違反公務(wù)用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》，加大了對(duì)違反警察槍支管理使用規(guī)定的處理力度。2010年6月1日剛剛頒布實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》中也專門提到了警察違法使用槍支法律責(zé)任的問題。

這近十部法律規(guī)范基本勾勒出我國現(xiàn)行的警察使用槍支法律規(guī)則體系，它們對(duì)于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)正規(guī)化建設(shè)，保證規(guī)范警察使用槍支行為，保護(hù)公民合法權(quán)益，防止槍支丟失、被盜、被搶和濫用起到了重要作用。但是，實(shí)踐中逐漸暴露的一些問題，也迫切地需要通過立法的修改來不斷加以回應(yīng)和完善。

四、完善我國警察使用槍支法律體系的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）在立法層級(jí)方面，重新規(guī)劃警察使用槍支法律規(guī)則體系

我國現(xiàn)行的警察使用槍支法律規(guī)則體系主要由三個(gè)層級(jí)構(gòu)成。首先是“法律”層級(jí)，即全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國警察法》，它規(guī)定了警察在執(zhí)行公務(wù)時(shí)有使用武器權(quán)；其次是“行政法規(guī)”層級(jí)，即國務(wù)院制定的《中華人民共和國警察使用警械和武器條例》，它具體規(guī)定了警察使用槍支的條件與限制；最后是“部委規(guī)章”層級(jí)，即公安部頒布的一系列警察使用槍支法律規(guī)范，它們主要涉及警用槍支在配備、管理、使用和責(zé)任等諸多方面。然而，現(xiàn)有警察使用槍支立法層級(jí)的設(shè)計(jì)，既不符合立法的規(guī)定，也難以體現(xiàn)科學(xué)性原則。

警察依法使用槍支在實(shí)踐中具有非常重要的意義，它不僅會(huì)在總體意義上影響人們對(duì)警察和國家的態(tài)度以及隨之而來的行為，而且必定會(huì)對(duì)公民的身體乃至生命造成直接威脅甚至剝奪。因此建議提高立法層級(jí)，及時(shí)調(diào)整我國警察使用槍支法律規(guī)則體系的整體設(shè)計(jì)。在最高層級(jí)上，應(yīng)當(dāng)在憲法條文賦予公民生命權(quán)之后，明確規(guī)定依法使用槍支造成死亡的不屬于侵犯公民生命權(quán)；在主干層級(jí)上，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)制定《中華人民共和國人民警察警械和武器使用法》，從基本原則上對(duì)警察使用槍支行為進(jìn)行指導(dǎo)，并明確列舉警察使用槍支的法定情形；在實(shí)施層級(jí)上，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院授權(quán)公安部對(duì)現(xiàn)有的部委規(guī)章進(jìn)行專項(xiàng)的法律清理，綜合制定《中華人民共和國人民警察警械和武器使用法實(shí)施細(xì)則》，具體規(guī)定警察使用槍支的配備、管理、使用和責(zé)任。

（二）在制度設(shè)計(jì)方面，不斷充實(shí)警察使用槍支法律規(guī)則體系

盡管法律的穩(wěn)定性是成文法和法律法典化追求的主要價(jià)值，但隨著我國警察使用槍支法律規(guī)則的陸續(xù)頒布實(shí)施，其制度設(shè)計(jì)方面的一些不足也在警務(wù)實(shí)踐中顯露端倪，需要我們盡快加以彌補(bǔ)和完善。

在警務(wù)槍支的管理方面：一是針對(duì)目前警察不愿配槍的現(xiàn)象在法律中明確必須配備和佩帶的情形，將配備和佩戴槍支作為警察的義務(wù)。二是在保障警察使用槍支安全管理的基礎(chǔ)上簡化呆板的槍支領(lǐng)取程序，避免警察因手續(xù)繁瑣而不愿領(lǐng)槍。三是明確槍支配備的主體條件，嚴(yán)把槍支管理和使用的“入口”關(guān)。四是制定警察使用槍支持槍證件辦理工作規(guī)程，明確申領(lǐng)辦理持槍證中審查、審批和核發(fā)各部門的責(zé)任、程序以及時(shí)限要求。

在警務(wù)槍支的使用方面：一是明確界定“使用”的含義，將“拔槍”和“舉槍”也包含在“使用”之內(nèi)，并列明其可以實(shí)施的法定情形。二是明確警察使用槍支的程序規(guī)范，依次實(shí)施（1）評(píng)估危險(xiǎn)，判明情況；（2）表明警察身份；（3）命令在場無關(guān)人員躲避；（4）予以警告并命令犯罪行為人停止暴力行為；（5）經(jīng)警告無效可以直接向犯罪行為人射擊；（6）情形緊急、來不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重后果的，可以直接向犯罪行為人射擊。三是規(guī)定人民警察依法使用槍支制止違法犯罪活動(dòng)的行為受法律保護(hù)，并增加警察使用武器后的權(quán)益保障制度，以解除警察執(zhí)法時(shí)使用槍支的后顧之憂。

在警務(wù)槍支的責(zé)任方面：一是明確警察使用槍支發(fā)生爭議后的舉證責(zé)任；二是在警察使用槍支造成行為人傷亡后，給予其本人或家屬簡單便利的救濟(jì)渠道；三是當(dāng)管理和使用槍支不當(dāng)需要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)明確規(guī)定追究到哪級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，避免脫離實(shí)際情況搞簡單株連，造成對(duì)警察使用槍支的人為障礙。

（三）在法律技術(shù)方面，逐漸完善警察使用槍支法律規(guī)則體系

在現(xiàn)有的法律規(guī)范中，警察“可以”或“不得”使用槍支以及應(yīng)當(dāng)“停止”使用槍支的情形都是由法律條款逐一列舉的。然而，現(xiàn)實(shí)中警察可能遇到的情形千姿百態(tài)，開槍瞬間的事態(tài)發(fā)展也是瞬息萬變，單薄的法律條文無論規(guī)定的多么詳盡也不能窮盡所有。如果規(guī)定得過細(xì)，反倒束縛了警察的手腳，使得他們在面對(duì)危險(xiǎn)情況時(shí)束手無策，甚至錯(cuò)失良機(jī)。因?yàn)橐?guī)則越嚴(yán)格細(xì)致，它與警察執(zhí)法具體情形沖突的可能性與激烈程度就越高，而這種沖突會(huì)使“實(shí)質(zhì)合理”被“形式合理”所磨損。解決這一矛盾的最佳辦法就是在為公民生命權(quán)提供足夠保障的同時(shí)，也為警察槍支使用的自由裁量權(quán)留下一定空間。正如有學(xué)者所說，“過分尋求和依賴立法對(duì)行政裁量的規(guī)范效用恐怕未必是一劑 ‘救治良方’”，因?yàn)椤凹幢阍谟嘘P(guān)生活的更多領(lǐng)域中制定更加詳盡的法律規(guī)定也不意味著必然能為公民提供更大程度的法律安全與正義保證，恰好相反，過多的法律和規(guī)章反而損害了行政機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中適當(dāng)平衡各方利益的能力”。

[1]梅可望.警察學(xué)原理[M].北京：中央警官學(xué)校出版社，1971.

[2]惠生武.警察法論綱[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.

[3]劉伯祥.公安工作與和諧社會(huì)[M].北京：群眾出版社，2006.

[4][法]勒內(nèi)·達(dá)維德.當(dāng)代主要法律體系[M].漆竹生譯.上海：上海譯文出版社，1984.

[5]余凌云.亟待法治構(gòu)建的警察裁量權(quán) [J].法學(xué)家，2003，（3）.

Legal Regulations of the Police Use of Firearms

Zhong Chongling Zhao Guoyong
(The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang,Hebei,065000)

Firearms are the powerful weapons of the police to deter and punish crimes endowed by law,and these regulations are the game results of the"police power" on behalf of public authority and the"citizenship" on hehalf of the private rights.When the use of firearms brings the possibility of civil rights violations and the risk of continious expansioin and arbitrary exercises,the principle of"minimum use of force" becomes the basic norm of the police use of firearms.Up to now there has been no less than ten volumes of regulations of the police use of firearms.During the decades,in the successive promulgation and implementation of these regulations,many deficiencies appear in police practice.We should take measures to make up for the deficiencies,thus to perfect these regulations.

police use of firearms;legislative control;perfect measures

D631

A

1672-6405（2010）03-0061-03

仲崇玲（1978-），女，黑龍江肇東人，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院基礎(chǔ)部政法教研室講師。

趙國勇（1973-），男，河北棗強(qiáng)人，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院基礎(chǔ)部政法教研室講師。

2010-08-17

張欽]