朱逢春

(中共宜賓市委黨校,四川宜賓 644002)

改革開放以來行政價(jià)值觀的嬗變對(duì)行政發(fā)展的影響

朱逢春

(中共宜賓市委黨校,四川宜賓 644002)

在實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展目標(biāo)的行政活動(dòng)中,行政主體都以其秉持的價(jià)值觀為指導(dǎo)將自己的精神屬性賦予行政生活世界。改革開放以來,行政主體的價(jià)值觀念逐漸嬗變、價(jià)值評(píng)價(jià)體系亦漸臻完善。這就促使行政主體在政府職能體系、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、行政法制、行政管理方式等諸多方面展開了一系列的探索與改革。梳理行政價(jià)值觀的嬗變軌跡及對(duì)行政發(fā)展的影響,并把握其中的影響機(jī)理,對(duì)于深化行政價(jià)值研究、推動(dòng)行政發(fā)展的進(jìn)程具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

改革開放;行政價(jià)值觀;行政發(fā)展

行政發(fā)展是指行政主體通過對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、行政制度、管理方式等方面進(jìn)行變革以實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值追求與政策目標(biāo)的正向態(tài)勢(shì)。十一屆三中全會(huì)召開后,黨的工作重心的及時(shí)轉(zhuǎn)移、“兩個(gè)凡是”方針的有效糾正、“解放思想、實(shí)事求是”思想路線的科學(xué)指導(dǎo),使行政主體逐漸擺脫了對(duì)教條觀念的崇拜,其價(jià)值評(píng)價(jià)體系發(fā)生了較大變化,并極大地影響了行政發(fā)展的進(jìn)程。把握改革開放以來行政價(jià)值觀的嬗變軌跡,梳理這種嬗變對(duì)行政發(fā)展的影響,對(duì)于推動(dòng)行政發(fā)展價(jià)值層面的研究以及行政發(fā)展進(jìn)程具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共行政價(jià)值觀的理性嬗變促進(jìn)了政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

作為社會(huì)意識(shí)范疇的行政價(jià)值觀,是一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的表現(xiàn)形式,影響著政府的職能結(jié)構(gòu)。不同的行政價(jià)值觀指向著不同的行政行為和政府職能發(fā)展的方向。改革開放前,政府職能的最明顯特征不僅僅在于泛政治化,而且在于政府包攬一切的模式中的政企不分、政事不分。十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了政府職能由泛政治化的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”向經(jīng)濟(jì)職能的歷史性轉(zhuǎn)變。在改革開放初期,政府職能的首要任務(wù)在于改變社會(huì)與經(jīng)濟(jì)倒退的狀況,改變以往單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而發(fā)展商品經(jīng)濟(jì),行政主體確立并秉持的是效率優(yōu)先的行政價(jià)值觀。這種行政價(jià)值觀指導(dǎo)下的政府發(fā)展允許差別的存在,從而有利于調(diào)動(dòng)部分地區(qū)特別是沿海地區(qū)的積極性。但是,效率優(yōu)先的行政價(jià)值觀更凸顯的是目的論或功利主義的行政價(jià)值觀。此外,由于過多關(guān)注行政效率,一些行政主體一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和盲目擴(kuò)大投資規(guī)模,甚至是以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

20世紀(jì)中后期,公平行政價(jià)值觀逐漸被納入公共行政的價(jià)值體系之中。行政主體在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下,又把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義提到更加突出的地位加以解決,并提出了優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)、增進(jìn)社會(huì)公平的要求。1999年 1月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》明確提出,政府職能必須“切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面上來”。2006年 10月黨的十六屆六中全會(huì)審議通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》旨在加強(qiáng)全面制度建設(shè),將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)”替代了“效率優(yōu)先”,“更加注重社會(huì)公平”替代了“兼顧公平”。同時(shí)黨和政府不僅注重當(dāng)代人之間的公平問題,還注重代際之間的公平,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境友好的和諧社會(huì)建設(shè)的聯(lián)系出發(fā)來重塑行政生態(tài)價(jià)值觀,優(yōu)化政府的職能體系。為了有效秉持效率行政價(jià)值觀與公平行政價(jià)值觀,行政主體將“社會(huì)管理”與“公共服務(wù)”的職能提升到重要位置,并通過各項(xiàng)舉措著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展,健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,從而使政府職能結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化,職能體系不斷健全。

二、集權(quán)向民主行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型促進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善

從歷史發(fā)展過程來看,幾千年的封建專制集權(quán)體制對(duì)中國(guó)政府與社會(huì)的發(fā)展影響是很深的。由于受到這種集權(quán)體制的影響,政府系統(tǒng)中形成了傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行模式和集權(quán)的行政價(jià)值觀。新中國(guó)成立后,公共領(lǐng)域中借鑒和采用了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的模式,對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)實(shí)行統(tǒng)一集中管理。在政企、政事和政社關(guān)系上,政企不分、政事不分、政社不分,以政代企、以政代事、以政代社,企事業(yè)和社會(huì)的權(quán)力高度集中于政府部門及其高層管理人員,由此派生了國(guó)家包攬一切的管理體制以及企事業(yè)單位“聽命”式的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。盡管高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制在我國(guó)的建立和運(yùn)行有其歷史合理性,但是這種高度集中的權(quán)力運(yùn)行模式,導(dǎo)致企事業(yè)和社會(huì)失去了應(yīng)有的管理自主權(quán),限制了企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人積極性的發(fā)揮。

隨著改革開放的推進(jìn),公民的參與意識(shí)及參與公共管理的能力顯著增強(qiáng)。在此背景下,集權(quán)行政價(jià)值觀受到較大沖擊,而與之相對(duì)的民主行政價(jià)值觀、民主精神則逐漸被行政主體和社會(huì)公眾所認(rèn)同和接納。改革開放以來,行政主體秉持并不斷踐行民主行政價(jià)值觀,將其貫穿到政府權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié):首先,權(quán)力配置過于集中、政府的自由裁量權(quán)過大等現(xiàn)象得到有效遏制。改革開放以來按照政企分開、政事分開的原則所實(shí)行的權(quán)力下放,使政府與市場(chǎng)、政府與企事業(yè)單位、政府與社會(huì)的關(guān)系得到了逐步的理順。同時(shí)公民不再被動(dòng)地接受各種行政指令,而是可以主動(dòng)通過各種渠道來表達(dá)自身的利益訴求,從而直接或間接地影響著政府的各項(xiàng)決策。其次,行政主體逐漸明確了政府行動(dòng)的范圍、行動(dòng)的方向以及行為的邊界,為企業(yè)、市場(chǎng)、民間組織不斷提供發(fā)展空間,逐步扭轉(zhuǎn)了政府壟斷公共物品供給的局面。再次,政府的決策、執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行程序逐漸被置于民主監(jiān)督的框架內(nèi)。隨著集權(quán)行政價(jià)值觀向民主行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型,政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制得到不斷健全,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系亦逐步形成。

三、人治向法治行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型推動(dòng)了行政法制建設(shè)進(jìn)程

政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是指:“在合理劃分與配置政府權(quán)力的基礎(chǔ)上,為保證政府權(quán)力公正、高效、廉潔運(yùn)轉(zhuǎn),通過制度安排而形成的政府權(quán)力系統(tǒng)各個(gè)要素之間的相互聯(lián)系和相互作用的模式及其運(yùn)作方式”[1]。傳統(tǒng)文化中的人治主義傳統(tǒng)培植了根深蒂固的人治惡果和人治觀念,并對(duì)行政主體的觀念系統(tǒng)造成較大的影響。這主要表現(xiàn)在:行政主體重視行政客體可能的道德發(fā)展,把行政客體當(dāng)做有倫理天性的“人”來管理,主張組織或個(gè)人的權(quán)威高于法律的權(quán)威。這種觀念認(rèn)為,國(guó)家的長(zhǎng)治久安不僅在于有完善的法律制度,而且在于有賢明的領(lǐng)導(dǎo)人,因而強(qiáng)調(diào)憑借道德要求來促進(jìn)各種行政價(jià)值的產(chǎn)生。新中國(guó)成立后,雖然實(shí)行了社會(huì)主義人民民主制度,但由于傳統(tǒng)觀念的改變總是落后于所有制的改變,人治的觀念形態(tài)仍積淀在社會(huì)意識(shí)結(jié)構(gòu)之中,仍以各種方式殘留在一些行政主體的潛意識(shí)中。這些行政主體都不同程度地對(duì)人治觀念產(chǎn)生心理認(rèn)同,而這種認(rèn)同的后果即是以個(gè)人喜好為標(biāo)準(zhǔn),不能按照法律法規(guī)辦事。例如,一些行政主體仍單憑個(gè)人好惡、情緒意志進(jìn)行決策;權(quán)大于法的現(xiàn)象還沒有完全根除,一些行政主體特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”,并未將各項(xiàng)法律真正落實(shí)到行政活動(dòng)之中。

為了遏制這些形形色色的官僚主義和特權(quán)現(xiàn)象,行政主體逐漸意識(shí)到人治行政價(jià)值觀的弊端和行政法制建設(shè)的重要性。鄧小平認(rèn)為,黨政機(jī)構(gòu)已經(jīng)無章可循,因此,“要通過改革,處理好法治和人治的關(guān)系”[2]。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治與社會(huì)文明的快速發(fā)展,法治行政價(jià)值觀逐漸被廣大行政主體所接受,同時(shí)樹立法治理念、弘揚(yáng)法治精神成為眾多行政主體和廣大群眾的一致呼聲。伴隨著人治行政價(jià)值觀向法治行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型,行政主體開始摒棄權(quán)大于法的人治觀念,并將行政法制的建設(shè)作為行政發(fā)展的重要步驟。據(jù)統(tǒng)計(jì),從 1979年到2008年 8月底,國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律議案共 225件,制定行政法規(guī)1 110件。備案可查的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例共計(jì)14 205件,規(guī)章25 563件?？v覽行政法制建設(shè)的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn),人治行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型、法治行政價(jià)值觀的確認(rèn)以及實(shí)踐創(chuàng)制推進(jìn)了行政法制的建設(shè)進(jìn)程,有效抵制和依法糾正了一些以權(quán)壓法、以言代法的現(xiàn)象,切實(shí)維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和統(tǒng)一。

四、經(jīng)驗(yàn)向科學(xué)行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型促進(jìn)了行政管理方式創(chuàng)新

改革開放初期,行政經(jīng)驗(yàn)對(duì)行政主體行政活動(dòng)的開展以及行政管理的方式造成了較大的負(fù)面影響。首先,在行政決策方面,行政主體的某些決策行為不是建立在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,方案的產(chǎn)生缺乏充分的依據(jù)和科學(xué)的論證。行政主體往往憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或個(gè)人價(jià)值偏好進(jìn)行決策,這使得行政決策帶有濃厚的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)感情色彩并受到個(gè)人的主觀隨意性的限制,從而造成了許多行政決策的失誤。其次,改革開放初期,一些政府部門囿于以往經(jīng)驗(yàn)式的行政指導(dǎo),比較重視靠政策或文件并運(yùn)用行政手段進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理,慣于通過作決定、下命令等方式進(jìn)行管理。再次,受經(jīng)驗(yàn)的行政價(jià)值觀的影響,行政主體對(duì)行政活動(dòng)的信息公開程度不高,這造成了行政系統(tǒng)對(duì)外保守而又自我封閉,對(duì)社會(huì)成員的公共參與接納不足,從而阻隔了社會(huì)民眾對(duì)公共事務(wù)的參與機(jī)會(huì)。

伴隨著我國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)、從封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的轉(zhuǎn)型,經(jīng)驗(yàn)的行政價(jià)值觀與科學(xué)的行政價(jià)值觀產(chǎn)生了激烈的撞擊,在其影響下行政主體對(duì)行政管理的方式進(jìn)行了逐步改進(jìn),具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,行政主體逐漸改變了傳統(tǒng)的決策觀念,即從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)新時(shí)期政府行政決策的科學(xué)化。同時(shí),行政主體逐漸認(rèn)識(shí)到,“行政決策的過程是理性與非理性的統(tǒng)一”[3],“非理性因素對(duì)理性因素具有誘導(dǎo)、調(diào)節(jié)、補(bǔ)充作用”[4],因而不斷注重習(xí)俗、意志、信念等非理性因素對(duì)行政決策的影響。同時(shí),行政主體廣泛運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的方法,建立了專家咨詢制度、社會(huì)聽證制度以及行政決策的反饋糾偏機(jī)制。其次,行政主體又意識(shí)到,必須淡化行政活動(dòng)的強(qiáng)制性和權(quán)力色彩,提出了剛?cè)岵?jì)的行政管理手段與方式。行政主體對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)從行政手段逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主;對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理從直接干預(yù)逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。再次,行政主體在觀念上將現(xiàn)代行政視為一種開放性的行政,注重行政體系與其他社會(huì)體系不斷進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交流,不斷增強(qiáng)行政行為的透明度。20世紀(jì) 90年代初以來,行政主體著力于實(shí)現(xiàn)行政管理方式向公開透明、便民高效的方向轉(zhuǎn)變,在政府管理的各個(gè)領(lǐng)域逐步推廣數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化技術(shù),在建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)的同時(shí)逐步擴(kuò)大社會(huì)民眾對(duì)公共事務(wù)的參與。

縱觀改革開放以來的實(shí)踐歷程,可以發(fā)現(xiàn),行政主體的價(jià)值觀念隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)生了巨大的變化,并極大地推進(jìn)了行政改革的步伐。但不容忽視的是,由于行政價(jià)值觀是行政主體在特定環(huán)境下經(jīng)過長(zhǎng)期的文化環(huán)境的熏陶和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響形成的,是以往全部?jī)r(jià)值生活經(jīng)驗(yàn)的積淀,并被行政主體內(nèi)化而鑄成,因而一旦形成,行政主體的思想行為傾向就表現(xiàn)出一貫性,從而在認(rèn)識(shí)、分析、解決各種行政問題時(shí)往往會(huì)不知不覺地保持相對(duì)固定的思維定式和價(jià)值取向。因此,落后的行政價(jià)值觀在行政主體的心理中積習(xí)相沿,形成了具有惰性的、穩(wěn)固的功能結(jié)構(gòu),成為行政發(fā)展的阻力和障礙。因此,要積極發(fā)揮行政倫理教育和輿論引導(dǎo)的作用,同時(shí)通過利益關(guān)系的調(diào)整、行政行為的規(guī)范、行政法治的建設(shè)等一系列的舉措來促進(jìn)行政主體價(jià)值觀念的更新,以推動(dòng)行政發(fā)展的進(jìn)程。

[1]顏佳華 .當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制重塑研究[M].長(zhǎng)沙:湖南人民出版社,2009:45.

[2]鄧小平文選:第 3卷[M].北京:人民出版社,1993:177.

[3]顏佳華 .充分發(fā)揮非理性因素在行政決策中的作用[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),1999,(1).

[4]顏佳華,蘇曦凌 .非理性因素影響行政決策的作用機(jī)制分析[J].中國(guó)行政管理,2010,(4).

[責(zé)任編輯:王詠梅]

D63-02

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1008-8520(2010)06-0015-03

2010-08-25

朱逢春 (1984-),男,湖北洪湖人,教師,碩士。

·科社新探 ·