開創(chuàng)先河潤澤后世
——讀奧托·邁耶的《德國行政法》札記

姚 芳

(東臺人民法院，江蘇東臺 224221)

開創(chuàng)先河潤澤后世
——讀奧托·邁耶的《德國行政法》札記

姚 芳

(東臺人民法院，江蘇東臺 224221)

德國現(xiàn)代行政法學的奠基人奧托·邁耶創(chuàng)建了符合時代所需的行政法學理論體系。他于1895年出版的《德國行政法》富有開創(chuàng)性意義。該書采擷已較為發(fā)達的民法學的研究方法并依據(jù)普遍的宏觀的觀點來構建統(tǒng)一的德國行政法是其研究特色。奧托·邁耶的《德國行政法》是有關自由法治國家時代行政法的經典論述，并創(chuàng)立了諸多描繪現(xiàn)代行政法的核心概念，不僅對于德國19世紀行政法的發(fā)展有重大的主導力量，而且對大陸法系國家行政法的影響也極其深遠。

奧托·邁耶;《德國行政法》; 行政法學

奧托·邁耶所處的時代是德國從封建專制國家向具有專制和民主因素國家轉變的時期。在法學理論中，奧托·邁耶研究的目標在于克服極權國家或警察國家的弊端和建立法治國家。他于1895年出版的《德國行政法》具有開創(chuàng)性的意義。該書是有關自由法治國家時代行政法的經典論述，并以其明確的概念性、內在的完整性和持久的實踐性而著稱。

一、奧托·邁耶的理論貢獻

1.建立行政法學理論體系

奧托·邁耶的《德國行政法》一書分為上下兩冊，但編入公法名著譯叢的《德國行政法》只截取了其上冊，即總論部分，亦是最具有影響力的部分。總論部分分三編介紹了行政法的歷史發(fā)展階段、行政法制的基本特點和行政事務中的法律保護等內容，建立了完整的行政法學理論體系。

邁耶把19世紀中期以前德國行政法的發(fā)展歷史分為邦君權國、警察國和法治國三個時期，其中“邦君權國”大致是德國18世紀以前的歷史時期，“它是指中世紀結束后，德意志民族由多個分裂的諸侯國向統(tǒng)一的邦國過渡，國家權力從地方向中央緩慢聚合的時期?！保?］“邦君權國”可以說是警察國家的準備階段，而警察國家作為一種國家型態(tài)的典型時期是18世紀，由專制國家過渡到憲政(法治國家)的中間階段。邁耶以法學的角度討論警察國家的概念，特別是舉出了警察國家已發(fā)展出將國家視為一個國庫的法人組織，也使國家由專制國家遞嬗到現(xiàn)在的法治國家有一個過渡階段。國庫理論對于警察國法制的確立具有重大意義。國庫理論將國家在法律意義上劃分為兩個不同的法律主體身份:一個是實際的國家，即作為公法人的國家，這意味著這個國家是不受民法調整的。實體的國家并無財產，而是擁有國家權力，即普遍性的命令權。另一個是舊的國庫，把國家當作是一個“營業(yè)實體”或“私法人”，國家是一個可以擁有財產并從事經濟活動的私法人。私人于國家發(fā)生財產上的爭執(zhí)可向國庫請求賠償并向普通法院提起訴訟，涉訴以國庫為被告。國家不能受其自己的法院管轄，民法也不適用于國家，使警察國輝煌的觀念在這種國家概念中完整地得到了實現(xiàn)。而國家這個實體還有一方面是作為普遍私人而出現(xiàn)，與這種偉大的觀念首先要得以貫徹的無條件性是不相符合的，國庫理論是唯一能消除這種不和諧的理論。國庫理論在警察國時期發(fā)揮了巨大的作用。

隨著自由主義蔓延和發(fā)展，德國迎來了法治國時期。邁耶認為:“法治國就是經過理性規(guī)范的行政法治國家?！薄皯椃榇舜_定了提供法律規(guī)定的法律機制?！薄胺ㄖ螄馕吨鴮π姓M可能的司法化?！保?］從某種意義上說，行政法學之所以走向一個獨立的學科始于人們意識到了國家行政同樣需要引入法治國的原則。“在德國，對行政法及其基本原則產生最重要影響的因素是法治國思想。”［2］

關于行政法制的基本特點與行政事務中的法律保護方面，邁耶分章加以精辟論述，揭示出一個至今仍為行政法最重要的基本原則即依法行政原則。同時還闡述了行政法淵源、公法上之權利、違法職權行為的責任等等，已經涵蓋了國家行政權最重要的部分。

奧托·邁耶的行政法理論的目標在于在專制國家的基礎上建立起保護公民權利的法律制度，并建設法治國家。盡管他的理論不可避免地帶有時代的局限性，但是他所確立的行政法學理論框架至今仍有不可替代的積極意義。

2.創(chuàng)立行政法學基本概念和范疇

《德國行政法》全書共十八章幾乎每一章節(jié)都以一個基本概念為標題，例如“具體行政行為”、“公法上的權利”、“訴愿權”等，似乎在梳理了德國行政法發(fā)展歷史之外，邁耶主要研究成果就是這些行政法學的基本概念和范疇。奧托·邁耶所創(chuàng)立的“法律支配”也稱“依法行政”和其他兩項內容，即“法律優(yōu)先原則”和“法律保留原則”，以及“具體行政行為”、“公法的權利”等概念是描述現(xiàn)代行政法的核心概念，對于這些學說概念的精確界定是奧托·邁耶的最大理論貢獻之一。最值得一提的是，奧托·邁耶開創(chuàng)了行政處分(具體行政行為)的概念，且成為本書最重要的一章，舉凡行政處分的構成要件、附款、撤銷等等，皆有充分的討論，并且把行政處分當做是行政法的基礎。整個德國版的行政法學幾乎都是環(huán)繞在行政處分的周邊來發(fā)展，也是德國行政法的一大特色［3］，更是予后來行政法學發(fā)展以甚大之影響。

二、奧托·邁耶的研究特色

奧托·邁耶是一位能夠創(chuàng)建符合時代所需理論的行政法學大師，他選擇了把研究重點放在行政法的一般理論的抽象研究上，借鑒了當時已經較為成熟的民法學研究成果，并依據(jù)普遍的宏觀的觀點來構建統(tǒng)一的德國行政法。

1.宏觀的理論視角

奧托·邁耶的《德國行政法》總論專以各行政法所共通的原理為討論對象，不針對個別的行政權力，是迄今為止第一本以宏觀角度來討論行政權運作的著作。邁耶對大量零散的材料進行了細致研究，在準確描述和分析材料的基礎上，反復進行思辯和總結，探討出一個德國各邦可以通用的原理，而不是在逐個討論具體的行政權形態(tài)中喪失把握行政法學科的宏觀面貌的能力。

2.孜孜以求的學術風范

《德國行政法》一書展示了奧托·邁耶對基本概念的研究是精雕細琢、小心求證、一絲不茍的學術態(tài)度。其中對“行政”概念的確定就是最好的例證。邁耶從最早人們是用政府這個概念來表述全部國家活動開始探討，分析了立法、司法和行政逐步分離的過程，并一一對立法、司法進行界定，在此基礎上把“行政”概念確定為:“行政是國家在其法律制度范圍內，為實現(xiàn)國家目的而進行的除司法以外的活動?！保?］“行政”概念對邁耶的全部理論有著重要的價值。所謂“在其法律制度范圍內”，是國家行政活動的依據(jù)，國家行政活動必須受立法的約束?！皩π姓?，所有不在法制范圍內的國家為實現(xiàn)其目的而進行的活動都是不允許的。如果國家能這樣做，則完全違背了這個文明地完善起來的思想?！薄爸灰|動了法律的最高權威，行政這個處于法制之下的概念就走到了盡頭?！保?］僅“行政”這一概念邁耶就逐一分析了薩爾魏、莫澤、黑內爾、勒寧、拉班德等十幾位學者的學說和觀點，用了13余頁的篇幅，才濃縮成精簡的結論。從邁耶身上，我們看到了一代學術大師他那嚴謹?shù)膶W術態(tài)度、孜孜以求的學術風范。

3.采擷民法學的研究方法

邁耶在書中借助了較為發(fā)達的民法學的研究方法，流露出不少民法的思維痕跡。這應該是與德國在民法立法典方面的豐碩成就密切聯(lián)系。“德國雖然早在1814年即有產生該否仿效法國1804年之民法典制定一部德國民法典的爭議，但遲至1888年終于創(chuàng)立出第一個版本，事后跌經三易其稿，終于1896年完成三讀程序，并定于1900年開始實施，奧托·邁耶在撰寫行政法總論時正值德國民法完成立法的最后階段，此立法的偉大成就自然也影響了邁耶的理論架構。邁耶在其大作的序言中也屢屢提及他援用不少民法的用語及概念來補行政法的不足。”［1］例如:邁耶在書中寫道:“把行政執(zhí)行和警察強制理解為邦君主實現(xiàn)其主權的自力救濟完全是民法式的思維?！?/p>

邁耶將行政法分為總論和分論，并從實證和規(guī)范的角度，進行體系上的構造，這種思路正是對民法學理論框架的效仿。德國民事審判的高度發(fā)展，對行政法同樣產生了很大的影響。德國的行政審判的概念是從民事審判的概念而來的，表示的是另一類機關的活動，行政審判活動種類與民事審判具有一致性，行政審判活動與法院裁判民事爭議的活動是一樣的。民法的功能是保護私權并對抗公權，行政法的功能則是規(guī)范與限制行政權的擴張。“民法以人本主義為出發(fā)點張揚私權，但它又容易導致私權的泛濫。行政法是以國家本位主義為基礎，它可以保護私權的行使，但是它的某些行政偏好又可能助長不適當?shù)男姓U權。”［4］這要求行政法學者，對待民法學的態(tài)度，不僅要考慮法律部門之間的差別，同時也要考慮法律部門之間的聯(lián)系，從而建立起在整體立法體系框架內的各個部門法之間的互動機制。

三、奧托·邁耶的學術影響

1.《德國行政法》在德國的影響

奧托·邁耶的著作《德國行政法》一書出版后，在德國學界引起高度的反響，成為德國教科書的典范，引導德國行政法的發(fā)展方向。例如，1911年起出版了八個版本《德國行政法體系》及1928年出版三個版本《行政法論》，都是把邁耶的理論加以補實，成為行政法名著。流風所及幾乎沒有一本行政法教科書不依循奧托·邁耶的格式來論就行政法的原理。奧托·邁耶的《德國行政法》可謂是19世紀德國行政法發(fā)展的奠基之作。也說明了一個完整的行政法的總論體系是朝向一個周延的行政法總則法典的立法必經途徑。德國1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》便是在奧托·邁耶的《德國行政法》總論的理論基礎上建構的一部宏偉的法典。這恰好印證了一句拉丁名言:“自然的一切皆無法一蹴可及。每個進步的立法一定要花上許多法學者無盡的心力與創(chuàng)思，學術的基石必然是前輩心血積累的結果，前人種樹，后人乘涼，正是一個貼切的寫照?！保?］

2.《德國行政法》對大陸法系國家的影響

奧托·邁耶的巨著不僅對于德國19世紀行政法的發(fā)展有重大的主導力量，而且對大陸法系國家的行政法的影響也極其深遠。今天的日本、臺灣和中國都在學習、效仿、德國行政法的理論。例如，日本著名學者美濃部達吉所著的《行政法撮要》即是參考甚至是仿效奧托·邁耶的《德國行政法》一書而成的。直至今日，一般日本行政法的教科書盡管內容與立論有所改變，但行政法總論的基本架構，例如，行政處分、依法行政原則、行政強制、公用征收等，仍未有太大的改變，其中較為權威的版本可以說是德國行政法較為細化的翻版，保留了奧托·邁耶當年的大量研究成果。

四、結語

奧托·邁耶所處的時代是德國公法研究發(fā)展方興未艾，前人的思想火花噴濺已久，而宏大的理論體系呼之欲出的時代。邁耶準確界定行政法學的基本范疇，提煉出行政法學系統(tǒng)的理論架構，成德國行政法學的集大成者，被譽為“德國行政法學之父”。一個多世紀以來，他所創(chuàng)立的法學術語，已經成為今天行政法學的基本用語，他所確立的行政法學理論框架對整個大陸法系國家行政法學產生了不可估量的影響。我國行政法學理論主要學習和借鑒了臺灣、日本、蘇聯(lián)，而他們共同的理論淵源在德國，故而德國是我國行政法理論的發(fā)源地。作為德國現(xiàn)代行政法的開山鼻祖，邁耶開創(chuàng)了行政法學理論的先河，潤澤了一代又一代行政法學理論的繁榮與發(fā)展。

［1］ 奧托·邁耶．德國行政法［M］．劉飛，譯．北京:商務印書館，2002:28 －29，60，64．

［2］ 周佑勇．西方兩大法系行政法基本原則之比較［J］．環(huán)球法律評論，2002(4)．

［3］ 陳新民．德國公法學基礎理論(上)［M］．濟南:山東人民出版社，2001:130－131．

［4］ 李昌麟，岳彩申，葉 明．論民法、行政法、經濟法的互動機制［J］．法學，2001(5)．

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1672－6219(2010)增刊－0068－03

2010－12－06

姚 芳(1979－)，女，安徽池州人，東臺人民法院書記員，法學碩士，主要從事憲法學與行政法學研究。