李國(guó)棟

（山西省河道管護(hù)服務(wù)總站，太原 030002）

0 引言

河流由河道與地表徑流組成。河流的干流與匯入干流的各級(jí)支流共同組成水系，每個(gè)水系都從一定范圍的陸地表面獲得水資源補(bǔ)給，這部分陸地面積就是該水系的流域。崇山峻嶺、千溝萬(wàn)壑的地形條件，使得山西擁有眾多的河流，全省流域面積大于10 000km2的較大河流有5條，流域面積小于10 000km2、大于1 000km2的中小河流有48條，流域面積小于1 000km2、大于100km2的中小河流有397條。

河道砂石有兩個(gè)屬性。首先河道砂石是河床的重要組成部分，河道砂石的利用直接關(guān)系到河勢(shì)的穩(wěn)定、防洪的安全、涉河工程的正常運(yùn)行以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)。其次河道砂石是一種有限的資源。從管理上來(lái)說(shuō)，首要的不是資源管理的問題，而是安全管理的問題，是涉及河勢(shì)穩(wěn)定的問題，涉及防洪安全的問題。資源管理和安全管理相比，安全是第一位的。采砂是人為改變河床自然形態(tài)的一項(xiàng)活動(dòng)，必須遵循河道及砂石資源的自然演變規(guī)律。缺乏科學(xué)規(guī)劃和有序管理的采砂活動(dòng)將必然處于失控狀態(tài)，給河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全等方面都帶來(lái)很大危害。

1 河道采砂整治情況

為規(guī)范河道采砂行為，2009年山西省水利廳安排部署了在全省范圍內(nèi)開展河道非法采砂專項(xiàng)整治活動(dòng)。在河道非法采砂專項(xiàng)整治活動(dòng)開展以來(lái)，各級(jí)水利部門聯(lián)合其他部門對(duì)河道非法采砂保持嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，采取了下發(fā)通知、召開會(huì)議、加大宣傳力度、制定整治方案、成立專門機(jī)構(gòu)、派專人巡查河道、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等措施對(duì)河道采砂進(jìn)行了專項(xiàng)整治。河道非法采砂專項(xiàng)整治活動(dòng)對(duì)非法采砂行為予以取締、過度采砂予以制止，消除了部分非法采砂帶來(lái)的安全隱患，有效地遏制了在河道內(nèi)因非法采砂、亂采濫挖破壞河勢(shì)、影響河道堤防和險(xiǎn)工控導(dǎo)工程安全的情況，取得了明顯的效果，較好地凈化了河道采砂環(huán)境。整治較好的有：汾河從源頭至汾河水庫(kù)庫(kù)尾段基本禁采；朔城區(qū)水利局聯(lián)合其他部門出動(dòng)執(zhí)法人員對(duì)恢河非法采砂較為突出的河段，采取了搗毀采砂器具，拆除非法建筑，對(duì)恢河內(nèi)禁采砂區(qū)的采砂戶堅(jiān)決予以取締；呂梁市文水縣文峪河段對(duì)非法采砂戶予以取締，拆除非法采砂設(shè)備、工棚、機(jī)具等，有效地打擊了非法采砂行為。

然而在這次整治行動(dòng)中取得了明顯階段性成果的同時(shí)，部分河段非法采砂問題仍普遍存在，形勢(shì)嚴(yán)峻不容樂觀。

2 非法采砂存在的原因

（1）非法采砂利潤(rùn)豐厚，暴利驅(qū)使一些采砂戶挺而走險(xiǎn)。近年來(lái)建筑市場(chǎng)上砂石料價(jià)格高漲，非法采砂效益步步上升，而開采成本相對(duì)較低，尤其是逃避管理和不交納管理費(fèi)后，獲利豐厚。非法采砂主實(shí)力不斷擴(kuò)大，使河道采砂管理環(huán)境進(jìn)一步惡化。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建筑骨料的需求拉動(dòng)強(qiáng)勁，推動(dòng)了非法采砂的活躍。特別是近幾年社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，沿河道的市縣，對(duì)建筑骨料的需求量巨大，而規(guī)劃的可采區(qū)有限，其他途徑的砂料來(lái)源又很少且采砂成本高。因此，市場(chǎng)上砂石料供不應(yīng)求，不管采到的砂質(zhì)量是優(yōu)是劣，都不愁銷路。

（3）沿河各村鎮(zhèn)和部分管理部門從當(dāng)?shù)乩婧蜁簳r(shí)安穩(wěn)考慮，對(duì)非法采砂管理不嚴(yán)，處理從寬，甚至干預(yù)執(zhí)法，在一定程度上縱容了非法采砂行為。

大規(guī)模無(wú)序違規(guī)采砂，使原本平整的河床變得十分混亂，大小砂坑遍布河道，河勢(shì)極其紊亂，導(dǎo)致部分丁壩和護(hù)坡的基礎(chǔ)出露，嚴(yán)重破壞了河堤安全和河勢(shì)穩(wěn)定。

3 河道采砂管理存在的問題及原因

3.1 現(xiàn)有的法律法規(guī)不健全，執(zhí)法能力不足

現(xiàn)有的水利法律法規(guī)的執(zhí)法依據(jù)難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的采砂管理形勢(shì)，針對(duì)性、操作性不強(qiáng)；執(zhí)法手段和辦法不多，執(zhí)法能力不強(qiáng)；非法采砂處罰力度與非法采砂所獲暴利相比根本起不到威懾作用。

3.2 河道管理經(jīng)費(fèi)不足

由于經(jīng)費(fèi)不足，河道管理部門無(wú)法編制采砂規(guī)劃，即使編制采砂規(guī)劃，深度不能滿足要求，進(jìn)度往往滯后，這給河道管理、采砂規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。

3.3 河道管理隊(duì)伍薄弱

河道管理執(zhí)法隊(duì)伍薄弱，機(jī)構(gòu)管理職責(zé)不明確，監(jiān)管能力低。一些基層人員反映，現(xiàn)在非法采砂活動(dòng)的組織化程度、專業(yè)化水平越來(lái)越高，河道管理部門在人力、裝備等方面非常落后，對(duì)非法采砂者只限于下發(fā)通知、驅(qū)趕等方式，非法采砂者趕了再來(lái)，有限的管理人員疲于奔命，卻沒法將其徹底根除，從而使采砂管理工作的難度日趨增大。

3.4 采砂管理環(huán)境混亂

個(gè)別縣政府拍賣河道砂場(chǎng)以及國(guó)土部門對(duì)河道采砂管理權(quán)的干預(yù)和交叉，無(wú)法正常收取采砂管理費(fèi)，加大了河道采砂的管理難度，使河道管理部門不能在采砂河段對(duì)采砂堆棄或遺留的廢料進(jìn)行有效監(jiān)管，嚴(yán)重影響和降低了河道的行洪能力。

3.5 管理權(quán)有限

堤防背水側(cè)保護(hù)范圍外管理權(quán)限屬國(guó)土部門，其間由于非法采砂活動(dòng)遺留的砂坑危急堤防穩(wěn)定，存在安全隱患，水利部門無(wú)法管理。

4 做好河道采砂工作的措施

對(duì)于非法采砂打而不絕的情況，應(yīng)盡快完善法規(guī)政策，加強(qiáng)防范與打擊，以實(shí)現(xiàn)對(duì)河道非法采砂的有效防控和長(zhǎng)效管理。

4.1 完善法規(guī)規(guī)章，堅(jiān)持依法監(jiān)管

完善河道采砂管理法規(guī)體系的建設(shè)，盡快出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)、可操作的《山西省河道采砂管理辦法》，明確省、市、縣各級(jí)水利部門、各級(jí)水利部門和相關(guān)部門職責(zé)、權(quán)限、范圍等內(nèi)容，為規(guī)范河道采砂行為提供政策依據(jù)。

4.2 科學(xué)編制規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)有序開采

編制采砂規(guī)劃目的是維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，保障防洪安全，科學(xué)、合理、適度地利用河道砂石資源，達(dá)到維護(hù)河流健康，充分保護(hù)和發(fā)揮河流的多功能作用，更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定全面、可持續(xù)發(fā)展的采砂規(guī)劃。特別是對(duì)棄渣處理和現(xiàn)場(chǎng)清理要具有可操作性；對(duì)于采砂過度的部分河段，應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)禁采，通過河道來(lái)水的沖淤變化恢復(fù)或修復(fù)河道主槽和灘地的自然形態(tài)。

4.3 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管能力

做好采砂執(zhí)法管理工作，必須有一支能力強(qiáng)、素質(zhì)高、作風(fēng)好的執(zhí)法隊(duì)伍。因此，要高度重視采砂管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題，落實(shí)專門的機(jī)構(gòu)、人員、裝備、經(jīng)費(fèi)，明確職責(zé)，規(guī)范管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化管理和責(zé)任，提高監(jiān)管能力。一是落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，要將人員和工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃；二是規(guī)范河道采砂管理費(fèi)的征收和使用，解決各縣市經(jīng)費(fèi)不足的問題；三是根據(jù)采砂管理工作實(shí)際需要，為采砂管理機(jī)構(gòu)配備必須的執(zhí)法車輛、調(diào)查取證設(shè)備和通訊工具。

4.4 根據(jù)市場(chǎng)需求，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入

應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)采砂市場(chǎng)進(jìn)行清理整頓，規(guī)范市場(chǎng)秩序，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)行有序管理，將整個(gè)采砂管理置于可控可管狀態(tài)。在采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)問題上，可以嘗試引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以“公開、公平、公正”的方式實(shí)施河道采砂許可。對(duì)采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)通過招投標(biāo)、拍賣等形式而取的費(fèi)用，應(yīng)明確作出管理和使用的規(guī)定，?？钣糜诤拥勒魏筒缮肮芾?，不得挪作他用。

4.5 明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任

具體明確省直河道管理部門和地方河道管理部門在河道管理中各自的職責(zé)及河道采砂管理工作中的職能定位。

4.6 建立健全打擊非法采砂的長(zhǎng)效管理機(jī)制

沿河市縣之間要完善邊界河段的協(xié)調(diào)機(jī)制，加大巡查和打擊力度，共同維護(hù)邊界河段的穩(wěn)定。各地水利部門之間，水利部門與公安、交通部門之間，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，明確各部門的協(xié)調(diào)機(jī)制和職權(quán)。逐步健全聯(lián)合打擊、信息交流溝通等協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)管合力，促進(jìn)長(zhǎng)效管理。

4.7 繼續(xù)做好河道管理有關(guān)法律、法規(guī)的宣傳工作

（1）通過各種途徑宣傳正、反面典型，使河道沿岸干部群眾及采砂業(yè)主、員工增強(qiáng)法律意識(shí)，進(jìn)一步明確開采河道砂石必須辦理采砂許可證及繳納采砂管理費(fèi)，任何單位和個(gè)人不得以任何手段非法采砂和破壞河道工程.

（2）要讓廣大干部群眾清醒認(rèn)識(shí)到河道砂石利用和管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)河道砂石的需求是必然的，而河道砂石的可利用量是有限的，超出了河道的承載能力將會(huì)帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的影響。

（3）在河道內(nèi)采砂一是要符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定；二是要符合流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，與相關(guān)的專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)；三是要服從維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪安全、保證涉河工程的正常運(yùn)用以及保護(hù)生態(tài)與環(huán)境的要求。要處理好保護(hù)與利用的關(guān)系；處理好需要與可能的關(guān)系，也就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)河道砂石需求與河道的承載能力的關(guān)系；正確處理好人與自然的關(guān)系。逐步建立規(guī)范、有序、健康的采砂秩序。