■ 汪陽紅

實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容

基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。建立有效的基本公共服務(wù)體系，維護(hù)不同地區(qū)居民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要，是使經(jīng)濟(jì)增長成果轉(zhuǎn)化為人的全面發(fā)展的有效途徑。當(dāng)前，區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的突出矛盾，加快推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化對促進(jìn)社會公正、維護(hù)社會穩(wěn)定和邊疆安全、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的政治意義，也是構(gòu)建服務(wù)型政府與和諧社會的主要目標(biāo)。促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，有利于促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成，推動人才、資本等生產(chǎn)要素按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律在區(qū)域間自由流動，實(shí)現(xiàn)要素資源空間配置效率的最大化。促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，可以在相當(dāng)程度上緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的貧困程度，改善其生存狀態(tài)，拓展其發(fā)展機(jī)會，從而使欠發(fā)達(dá)地區(qū)跳出“貧困陷阱”，進(jìn)而為縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距奠定基礎(chǔ)。促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，提高基本公共服務(wù)水平，可以使欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民實(shí)際可支配收入得到較大幅度的提高，從而對提高其消費(fèi)能力、刺激國內(nèi)需求產(chǎn)生積極影響。

區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化是為滿足不同區(qū)域間人們生存和發(fā)展最基本條件的均等，它內(nèi)含并要求在不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)的內(nèi)容和水平的均等化、服務(wù)設(shè)施和條件及資源占有的均等化以及不同地區(qū)的居民都具有相同的權(quán)利和機(jī)會，不會因身份和地區(qū)的不同享有不同的待遇。我國區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)首先要強(qiáng)調(diào)“底線均等”，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民能夠享受到不低于其它地區(qū)居民最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，保證全國各地區(qū)居民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；其次，地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距應(yīng)控制在一定的范圍以內(nèi)；第三，均等化必須尊重各地區(qū)居民的自由選擇權(quán)，即基本公共服務(wù)均等化并不要求各地區(qū)公共服務(wù)的一律化或絕對平均，鼓勵有能力的地方在滿足人們基本公共服務(wù)的同時根據(jù)自身的條件向人們提供更優(yōu)良的公共服務(wù)。受我國各地自然地理?xiàng)l件、歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化在我國人群、城鄉(xiāng)、區(qū)域間三個層面的均等化中屬于任務(wù)最為艱巨的層面，必須加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)，分步推進(jìn)。

當(dāng)前我國區(qū)域間基本公共服務(wù)水平仍有較大差距

當(dāng)前我國區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距仍很明顯。在教育發(fā)展方面，以教育資源、財政投入、設(shè)施條件等主要指標(biāo)看，東中西差距如表1、2所示，中西部地區(qū)發(fā)展水平低于東部地區(qū)，其中中部地區(qū)在許多指標(biāo)方面處于最低水平；以東中西部地區(qū)生師比為例，西部地區(qū)普通小學(xué)的生師比比東部地區(qū)高2.3人。目前西部地區(qū)尚有42個縣沒有完成“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)，適齡兒童未入學(xué)率有的地區(qū)還高達(dá)30%以上。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，以萬人擁有床位和醫(yī)生數(shù)量指標(biāo)看，東中西差距如表3所示，其中東部地區(qū)萬人床位數(shù)比西部地區(qū)高2.1個，東部地區(qū)萬人醫(yī)生比西部地區(qū)高3.1人。中西部貧困人口的衛(wèi)生服務(wù)可及性和可得性較差，許多村沒有衛(wèi)生室，大多數(shù)鎮(zhèn)村醫(yī)生無執(zhí)業(yè)證書，醫(yī)療設(shè)備簡陋。在社會保障方面，區(qū)域間保障覆蓋面和保障水平有較大的差距。2007年中西部每萬城鎮(zhèn)就業(yè)人口中參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)只相當(dāng)于東部地區(qū)的50%和32%，參加醫(yī)療保險人數(shù)只相當(dāng)于東部地區(qū)的89%和80%。受社會保障制度地區(qū)分割、統(tǒng)籌層次低的影響，勞動力、人才在區(qū)域的自由流動受到較大制約，制約了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展步伐的加快。

加快推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化步伐

1.有重點(diǎn)、分步驟地推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。“十二五”乃至未來相當(dāng)長的時期內(nèi)推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化必須根據(jù)政府能力、各地發(fā)展差異和歷史、社會發(fā)展和人們需求的總體趨勢，區(qū)分出輕重緩急，制定區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化分階段、分領(lǐng)域、分區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、循序漸進(jìn)地推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，加快促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！笆濉睍r期區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是支持中西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是西部地區(qū)的貧困人口、落后農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)；加強(qiáng)中央財政對中西部落后地區(qū)基本公共服務(wù)建設(shè)的支持，引導(dǎo)各級政府加大投入力度，切實(shí)提高中西部地區(qū)基本公共服務(wù)的水平；重點(diǎn)加快義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化的步伐；鞏固現(xiàn)有基本公共服務(wù)建設(shè)成果，在逐步擴(kuò)大覆蓋面的基礎(chǔ)上，確保服務(wù)質(zhì)量的提升，按照“廣覆蓋、?；?、小差別、能流轉(zhuǎn)、可持續(xù)”的原則推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的不斷提高；鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)水平，率先實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，要通過構(gòu)建無空間差異的基本公共服務(wù)供給平臺，為人口在區(qū)域間的自由流動消除障礙，使無論居住在何地的居民，都能夠享受到大致均等的基本公共服務(wù)水平。

2.重點(diǎn)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。推進(jìn)區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展。加快中西部地區(qū)貧困人口、少數(shù)民族和邊境地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平。在確保義務(wù)教育數(shù)量的同時，大幅度提升質(zhì)量。應(yīng)繼續(xù)在辦學(xué)條件、師資水平、教育質(zhì)量等方面進(jìn)一步縮小區(qū)域間差距，鞏固九年義務(wù)教育成果，繼續(xù)支持并盡快完成西部地區(qū)剩余42個縣的“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)；通過采取“教師定期輪換流動制”，加強(qiáng)地區(qū)之間師資力量的均衡發(fā)展；提高基本設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化水平，改造農(nóng)村初中和中小學(xué)校舍，確保校舍安全，加大危房改造和農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)力度；加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)；繼續(xù)實(shí)行和擴(kuò)大中西部農(nóng)村教師特設(shè)崗位計(jì)劃；支持民族地區(qū)“雙語”教育；加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的財政投入力度，使教育基本投入和教師工資待遇得到保障。

促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化。國家制定基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，為不同地區(qū)的城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一提供疾病預(yù)防控制、婦幼保健、健康教育等基本公共衛(wèi)生服務(wù)，建立全國統(tǒng)一的居民健康檔案。實(shí)施國家重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，有效預(yù)防控制重大疾病及其危險因素，進(jìn)一步提高突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件處置能力。推進(jìn)中西部農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步健全以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在縣醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化等醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)中給予西部地區(qū)更大傾斜。支持邊遠(yuǎn)地區(qū)村衛(wèi)生室和建設(shè)，大力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，提高服務(wù)質(zhì)量。建立城市醫(yī)院對口支援農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的制度，發(fā)達(dá)地區(qū)要加強(qiáng)對口支援貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，城市大醫(yī)院要與縣級醫(yī)院建立長期穩(wěn)定的對口支援合作制度，采取臨床服務(wù)、人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)備支援等方式，幫助其提高醫(yī)療水平和服務(wù)能力。加強(qiáng)重大疾病、地方病預(yù)防控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置等工作，加強(qiáng)對邊境地區(qū)禁毒防艾工作的支持力度。

3.建立有利于勞動力流動的基本社會保障制度。重點(diǎn)推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，同時盡快研究制訂基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的具體方案，直接將當(dāng)前的縣級統(tǒng)籌上升為全國統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是指在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)收統(tǒng)支。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是全國統(tǒng)籌的組織基礎(chǔ)，要求建立全國統(tǒng)一、地方對中央負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，集中管理養(yǎng)老保險基金的征收、管理和發(fā)放。統(tǒng)一繳費(fèi)比例要求企業(yè)和個人不因所在區(qū)域的不同而承擔(dān)不同的繳費(fèi)率。

完成城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療并軌，因地制宜推動各地醫(yī)療保險由縣級統(tǒng)籌過渡到市級統(tǒng)籌?，F(xiàn)階段乃至相當(dāng)長的一個時期內(nèi)（2020年前）以地市級統(tǒng)籌是指在地市級區(qū)域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民的一元化制度安排，這種一元化制度安排將消除城鄉(xiāng)居民的身份差異，在統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)所有居民中進(jìn)行風(fēng)險分?jǐn)偱c互助共濟(jì)。建立以中央與地方政府共同分擔(dān)、城鄉(xiāng)融合的綜合救助制度，包括基本生活保障、災(zāi)害救助、住房補(bǔ)貼、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的、保障水平適度的綜合型社會救助體系。

4.制訂明確全國基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。在每個公共服務(wù)領(lǐng)域中都涵蓋了豐富的服務(wù)子類（項(xiàng)目），如公共衛(wèi)生服務(wù)至少包括計(jì)劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、基本醫(yī)療、食品安全、艾滋病防治、特殊人群健康服務(wù)等等。受現(xiàn)實(shí)條件限制，這些服務(wù)項(xiàng)目不可能同時同步均等化，必須確定一個優(yōu)先順序，在確定了優(yōu)先順序后，還要確定均等化的標(biāo)準(zhǔn)，如果標(biāo)準(zhǔn)定得太高，不切實(shí)際，難以實(shí)現(xiàn)，若標(biāo)準(zhǔn)定得太低，有可能難以達(dá)到均等化本身預(yù)期的縮小差距的目標(biāo)，同時標(biāo)準(zhǔn)的選擇還必須具有可操作性，能夠?yàn)閷?shí)際工作提供現(xiàn)實(shí)參考。短期內(nèi)均等化測度的指標(biāo)主要反映在“投入”類指標(biāo)上，但隨著公共服務(wù)投入的逐步改善，測度的重點(diǎn)要逐步向“產(chǎn)出”和“效果”轉(zhuǎn)變。如在義務(wù)教育領(lǐng)域除了教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、人力資源等指標(biāo)均衡的基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過學(xué)生的輟學(xué)率、完成率、初中畢業(yè)生升入高中的比率、學(xué)生素質(zhì)等產(chǎn)出狀況來衡量?！笆濉睍r期應(yīng)針對基本公共服務(wù)的不同領(lǐng)域，研究提出具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備、人員、財力標(biāo)準(zhǔn)，以及根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)建立的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和全國數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，為制定規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃、評估規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。在一些條件成熟的領(lǐng)域，加緊出臺促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的系列標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)辦法。如在義務(wù)教育領(lǐng)域，盡早出臺并實(shí)施全國統(tǒng)一的義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施全國統(tǒng)一的義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，保障義務(wù)教育的均衡發(fā)展。