綜觀幾十年來IMO對船舶安全和防污染公約、規(guī)則的修訂進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)它們幾乎都與一次次災(zāi)難事故密切相連。盡管每一次公約、規(guī)則的修訂都起到了重要的作用，但這種被動(dòng)地等到事故發(fā)生才進(jìn)行事后修訂的傳統(tǒng)做法逐漸引起人們的思考，人們開始把目光投向其他同樣屬于高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，如核工業(yè)、化工、海上石油開發(fā)等，以期借鑒這些行業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的經(jīng)驗(yàn)做法，尋找適用于控制船舶運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)管理的捷徑。綜合安全評估（FSA）方法就是在此背景下提出的，并且立即得到了國際海事組織及國際海事界的重視。

FSA的產(chǎn)生

由于核工業(yè)的行業(yè)特殊性，一旦發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故，后果將不堪設(shè)想，所以，早在20世紀(jì)50年代中期，人們就開始運(yùn)用概率論的方法分析核電廠的安全性。海洋工程領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分析研究始于20世紀(jì)80年代初期。英國石油公司為發(fā)展北海地區(qū)的石油開發(fā)項(xiàng)目，率先在海洋工程領(lǐng)域引入了風(fēng)險(xiǎn)分析方法，這一時(shí)期采用的方法主要是繼承了核電廠風(fēng)險(xiǎn)分析的成果，有關(guān)數(shù)據(jù)主要取自類似著名的WASH數(shù)據(jù)庫等。1993年，為了進(jìn)一步推動(dòng)石油工業(yè)的發(fā)展，在廣泛參考眾多國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，挪威石油管理部門出臺(tái)了NORSOK規(guī)范，以統(tǒng)一的NORSOK規(guī)范取代各石油公司的內(nèi)部規(guī)范以及其他的工業(yè)規(guī)范。

1998年英國海上石油與油氣平臺(tái)Piper Alpha發(fā)生爆炸事故，大火在3 h之內(nèi)摧毀了整個(gè)平臺(tái)，并造成167人喪生。為了避免類似災(zāi)難的再次發(fā)生，英國有關(guān)當(dāng)局通過了法規(guī)，要求所有近岸工程都應(yīng)準(zhǔn)備“安全案例”（Safety Case），以預(yù)防和應(yīng)對事故的發(fā)生。所謂“安全案例”是指由平臺(tái)經(jīng)營人準(zhǔn)備的包含已經(jīng)識(shí)別出的能夠引發(fā)事故的潛在危險(xiǎn)和將其風(fēng)險(xiǎn)盡可能降低到合理可行程度的措施的文件，文件中應(yīng)包括平臺(tái)的技術(shù)數(shù)據(jù)、管理文件和程序以及應(yīng)急預(yù)案等。

“安全案例”對保障平臺(tái)安全發(fā)揮了巨大的作用，它是綜合安全評估方法（FSA）的原型。但是，“安全案例”方法存在一個(gè)明顯的局限性，就是它的適用對象是特定的，不同的平臺(tái)需要編制不同的與之對應(yīng)的“安全案例”。所以，海運(yùn)業(yè)希望在“安全案例”方法的基礎(chǔ)上找到一種更科學(xué)的、普遍適用于整個(gè)海運(yùn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制方法。

英國海事局于1993年在IMO第62屆海上安全委員會(huì)（MSC62）上提交了采用FSA提高海上安全水平和保護(hù)海洋環(huán)境的提案，建議IMO把FSA作為一種戰(zhàn)略思想，逐步在海上安全和海洋環(huán)境環(huán)保公約和規(guī)則的制定、船舶設(shè)計(jì)及船舶營運(yùn)管理中加以應(yīng)用。

FSA的概念

綜合安全評估（Formal Safety Assessment，F(xiàn)SA）是一種通過風(fēng)險(xiǎn)分析與費(fèi)用受益評估，提高海上安全包括保障人命、健康、環(huán)境與財(cái)產(chǎn)的結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的方法。它包括危險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、提出風(fēng)險(xiǎn)控制方案、費(fèi)用受益評估與提出決策建議等5個(gè)步驟。該方法是要在事故之前就預(yù)估其發(fā)生可能性大小，并且系統(tǒng)地從整體出發(fā)全面考慮影響安全的各個(gè)方面，從而采取必要的安全措施，避免事故的發(fā)生或降低事故發(fā)生的概率或減輕事故后果，并且對風(fēng)險(xiǎn)控制措施進(jìn)行費(fèi)用受益評估，從而為制定或修訂公約、規(guī)則提供科學(xué)依據(jù)。

FSA可用于海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)等方面的新制定的公約、規(guī)則的評估，或者對現(xiàn)有公約、規(guī)則與擬做出的修訂進(jìn)行比較，以期在各種技術(shù)和營運(yùn)措施（包括人的因素）之間實(shí)現(xiàn)平衡，并在提高海上安全、加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)方面措施與所需要的費(fèi)用之間實(shí)現(xiàn)平衡。通過應(yīng)用FSA，IMO的決策者可以明確擬做出的規(guī)則的改變對整個(gè)海運(yùn)業(yè)產(chǎn)生的費(fèi)用和受益（例如減少的傷亡數(shù)量或者污染），以及給各成員國所帶來的影響。采用FSA方法做出的決策有利于實(shí)現(xiàn)不同利益方的公平、公正，因而有助于各方共識(shí)意見的達(dá)成。

FSA本身不是規(guī)則，只是一種工具，它不能替代IMO的公約或規(guī)則，只是在公約或規(guī)則的制定過程中起到輔助作用。IMO的成員國政府或者具有咨商地位的國際組織在向IMO提交關(guān)于修訂海上安全、海洋環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)急等方面政策的建議時(shí)，可以應(yīng)用FSA分析其建議可能產(chǎn)生的影響；IMO的委員會(huì)或者接受委托的分委會(huì)等機(jī)構(gòu)可以應(yīng)用FSA方法對政策框架進(jìn)行全面審議，以識(shí)別出優(yōu)先事項(xiàng)、重點(diǎn)問題，并分析所提出建議的收益和可能產(chǎn)生的影響。

FSA并不是在所有的情況下都適用，但是對于那些可能在費(fèi)用（包括對全社會(huì)和對海運(yùn)業(yè)所產(chǎn)生的費(fèi)用）、執(zhí)法和監(jiān)管負(fù)擔(dān)等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的建議，應(yīng)當(dāng)應(yīng)用FSA方法予以評估。此外，對于一些確實(shí)有必要降低風(fēng)險(xiǎn)水平，但是所需要采取的措施并不明朗的情況，F(xiàn)SA方法也非常有用。