張 虎

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對一國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著決定性作用。長期以來，農(nóng)業(yè)在各國國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占份額雖然在逐漸減少，但其作為國民經(jīng)濟(jì)中最基本的物質(zhì)生產(chǎn)部門，在為工業(yè)生產(chǎn)提供主要原材料及解決就業(yè)等方面，依然發(fā)揮著重要作用。在工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的沖擊下，農(nóng)業(yè)已成為弱勢產(chǎn)業(yè)。在此背景下，世界各國都對農(nóng)業(yè)提供各種各樣的支持政策，以促進(jìn)其發(fā)展。其中，金融支持在農(nóng)業(yè)支持政策中占據(jù)著重要地位，而政策性金融在金融支持手段中占一定的比重。

中國的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)主要由成立于1994年的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)運營。設(shè)立16年以來，該行的職能多次調(diào)整，業(yè)務(wù)不斷萎縮，支農(nóng)職能弱化，其生存和發(fā)展面臨著嚴(yán)重問題，與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村金融的要求存在較大的差距，不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。因此，中國農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能有必要重新加以規(guī)劃及定位。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的日本已形成了較成熟的農(nóng)業(yè)政策性金融體系，在其農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。本文將對日本農(nóng)業(yè)政策性金融的特點進(jìn)行分析及總結(jié)。

一、農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)——日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部

日本農(nóng)村金融體系主要包括合作性金融（農(nóng)協(xié)金融）和政策性金融兩部分，其中民間合作性質(zhì)的農(nóng)協(xié)金融占主體地位，政府的農(nóng)業(yè)政策性金融是其重要的補(bǔ)充。日本農(nóng)業(yè)政策性金融，也可稱為日本農(nóng)業(yè)制度金融。是在日本政府的支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠的存貸利率或條件，支持日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種金融活動。

1953年，日本政府根據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》，全額出資設(shè)立了由農(nóng)林水產(chǎn)省和財務(wù)省共同管理的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫這一農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)時設(shè)立的目的可以理解為：通過向農(nóng)業(yè)提供充足的資金，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。后該機(jī)構(gòu)根據(jù)新發(fā)布的《日本政策金融公庫法》，在2008年10月1日，和國民生活金融公庫、中小企業(yè)金庫公庫、國際協(xié)力銀行（國際金融業(yè)務(wù)）以及沖繩振興開發(fā)金融公庫（將于2012年后實施兼并）合并為日本政策金融公庫。原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的業(yè)務(wù)由日本政策金融公庫（農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部）繼續(xù)承擔(dān)。

截至2008年3月，日本各類金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款余額為20.1萬億日元。其中，農(nóng)協(xié)系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的貸款為17.9萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的89%；日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部（原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫）的貸款為1.5萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的7%；其它民間機(jī)構(gòu)的貸款為0.6萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的3%。日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部的主要業(yè)務(wù)種類有：強(qiáng)化經(jīng)營基礎(chǔ)資金；推進(jìn)機(jī)構(gòu)改善資金；綜合設(shè)施資金；取得農(nóng)地資金；鞏固自農(nóng)資金；共同利用資金；土地改良資金；其他資金等。截至2008年3月末，公庫貸款余額中，農(nóng)業(yè)占51%；林業(yè)占29%；食品產(chǎn)業(yè)占18%；漁業(yè)占2%。

二戰(zhàn)后，日本農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，在較短的時期內(nèi)實現(xiàn)了以土地改良、良種化、化學(xué)化和機(jī)械化為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在此過程中，日本政策金融公庫提供的長期資金，有力的支持了日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

二、日本農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的主要特點

1.貸款支持范圍廣

日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部提供的貸款業(yè)務(wù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供了全方位的融資支持。如：為改善農(nóng)業(yè)用地、保障農(nóng)業(yè)用地面積及其使用權(quán)、購買農(nóng)用機(jī)具、建造農(nóng)用設(shè)施、栽培果樹及花木、購入家畜及安定農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀等貸款；為植樹造林、建設(shè)和改善林中道路、保障林業(yè)用地、購買林業(yè)機(jī)具、建造菌類生產(chǎn)設(shè)施及安定林業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀等貸款；漁港的改修、漁船的建造、漁機(jī)具的購置及漁業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀的安定等貸款；為建造農(nóng)林水產(chǎn)品的加工設(shè)施、建造產(chǎn)地流通設(shè)施、整頓完備批發(fā)市場以及開發(fā)農(nóng)林水產(chǎn)品的新用途等貸款；涉及日本糧食安全戰(zhàn)略的重點貸款；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合的貸款；促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口等相關(guān)貸款等。

貸款總量自組建后不斷增長。以農(nóng)業(yè)專項貸款為例，1963年的貸款余額為603億日元，1980年增長為4679億日元，達(dá)到歷史最高峰。上世紀(jì)八十年代以后，由于日本農(nóng)業(yè)總投資大幅度下降，也影響到日本農(nóng)業(yè)政策貸款業(yè)務(wù)的開展。如，2008年貸款余額約為1785億日元。

2.資金充足，來源以政府的郵政儲蓄資金為主

2001年以前，日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部資金來源渠道以日本郵政儲蓄資金為主。日本郵政儲蓄以其龐大的郵局網(wǎng)絡(luò)為依托，相對商業(yè)銀行較為優(yōu)惠的利率，吸收了大量的資金，保證了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源。2002年以后，隨著日本郵政民營化改革的開始，養(yǎng)老金和日本政府財政投資債等也開始為日本農(nóng)業(yè)政策性金融提供部分資金。

3.信貸質(zhì)量較高，信貸風(fēng)險防范機(jī)制健全

日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部在信貸運作與管理機(jī)制方面，積累了許多值得借鑒的做法。如，針對貸款從申請到歸還和催收的整個過程，都定有嚴(yán)密的具體步驟。在做出貸款決策前，信貸管理部門必須反復(fù)核查貸款的程序及有關(guān)規(guī)章的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)被漏掉的步驟和不符合規(guī)章的操作。在受理貸款申請、客戶調(diào)查、信貸分析、貸款回收、信貸審批等環(huán)節(jié)實行審貸分離。

4.組織層次簡練，有效降低運營成本

2008年，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫設(shè)有總行、22個分行、922名工作人員。相關(guān)貸款業(yè)務(wù)主要委托各地的商業(yè)銀行和農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)代為辦理。簡練的組織結(jié)構(gòu)使得所有者約束強(qiáng)化，管理效率提高，大幅度減少了行政管理費用開支，有效降到了銀行經(jīng)營成本。

5.立法保障日本農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的正常運作

《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》是日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫建立和運作的法律基礎(chǔ)。該法對農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的法律地位、目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、組織形式和發(fā)展戰(zhàn)略等都做了詳細(xì)的表述。該法的實施促進(jìn)了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的持續(xù)健康發(fā)展。

三、對完善中國農(nóng)業(yè)政策性金融的啟示

1.制定相關(guān)法律保障中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)服務(wù)

出臺《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》是必要的。對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行予以專門立法，是規(guī)范該行內(nèi)部運行機(jī)制和處理其外部關(guān)系的基礎(chǔ)，是保障該行有效運行的必要條件。農(nóng)業(yè)政策性法律立法的滯后，嚴(yán)重制約了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展，也必然影響國家農(nóng)村金融體系的構(gòu)建。當(dāng)前，存在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行受政府干預(yù)過多、約束過強(qiáng)、政策性風(fēng)險較大等情況。貸款投放方向、貸款數(shù)量、貸款期限、貸款利率等受到了嚴(yán)格的管制?！吨袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》應(yīng)盡快納入立法規(guī)劃。通過法律來明確中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律地位、組織機(jī)制、權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)營范圍、融資方式、監(jiān)管體制等，促使農(nóng)發(fā)行走上規(guī)范化、程序化、法制化的軌道，保證農(nóng)業(yè)政策性投入，支持弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，早日成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行。

2.積極拓寬業(yè)務(wù)范圍

積極貫徹國家建設(shè)新農(nóng)村的號召，在立足于原有基本業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開辦多種新業(yè)務(wù)，拓寬業(yè)務(wù)范圍。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍局限于農(nóng)業(yè)流通環(huán)節(jié)，十分狹窄，甚至被稱為“糧食收購銀行”，完全不能滿足建設(shè)新農(nóng)村的需要。農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)把業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個方面，新的貸款業(yè)務(wù)應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)為重點。同時，也應(yīng)關(guān)注農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、文化教育、農(nóng)村中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等方面的資金需要。形成凡是涉農(nóng)的項目，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都可以為之提供融資服務(wù)。這既是支持新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行今后業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。

3.健全風(fēng)險防范機(jī)制

風(fēng)險防范機(jī)制的建設(shè)對于任何性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)來說，都是重要的。因為它關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)、穩(wěn)定運營。隨著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，需要通過健全信貸風(fēng)險防范機(jī)制。首先，建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系和信貸質(zhì)量評價制度，制定管理辦法，明確責(zé)任，強(qiáng)化信貸風(fēng)險監(jiān)督、評估、預(yù)測和處理；其次，建立信貸風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)一步完善貸款調(diào)查評估、審查審批和貸后管理責(zé)任制；最后，建立內(nèi)部約束機(jī)制，完善審、貸、查分離的內(nèi)控體系，強(qiáng)化對內(nèi)部各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的開展。

4.完善銀行治理結(jié)構(gòu)

建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行運營質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行競爭力的提高。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行需要和其他國有商業(yè)銀行一樣，從本行實際出發(fā)，把完善公司治理作為增強(qiáng)競爭力的基礎(chǔ)工程，進(jìn)一步健全公司治理架構(gòu)，從戰(zhàn)略、組織、流程、制度、機(jī)制、信息等各個方面、全方位推進(jìn)公司治理機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)公司治理制度建設(shè)、信息披露等管理，大力推進(jìn)改革發(fā)展戰(zhàn)略的實施，繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任和公司文化建設(shè)，建立以“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”為基本特征的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)政策性金融是農(nóng)業(yè)商業(yè)性金融的重要、必要的補(bǔ)充。走向健全發(fā)達(dá)的農(nóng)村商業(yè)化金融體系，是市場經(jīng)濟(jì)所要求的必然。但商業(yè)性農(nóng)村金融追逐高利潤和低風(fēng)險，又將導(dǎo)致低利潤與高風(fēng)險的項目無法獲得資金投入，特別是社會效益較高而又缺少直接利潤的項目更是很難獲得資金支持，進(jìn)而對農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)绊懙叫罗r(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。改變這一狀況的根本辦法，就是要依靠農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行補(bǔ)充，解決市場失靈現(xiàn)象。重新構(gòu)建新的中國農(nóng)業(yè)政策性金融具有重大意義，有必要從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的方向，不斷完善農(nóng)業(yè)政策性金融體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的作用。