胡耀華

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理工作的中心環(huán)節(jié)，是高校實施發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動正常運行的保證，預(yù)算管理的水平將直接影響到學(xué)校各項事業(yè)的順利發(fā)展。本文結(jié)合高校的實際情況，針對目前高校預(yù)算管理中普遍存在的問題進(jìn)行探討并提出完善的建議。

一、目前高校預(yù)算管理中存在的問題

1.預(yù)算編報的內(nèi)容不完整

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，高校建設(shè)、發(fā)展需要與當(dāng)前財力可能之間出現(xiàn)矛盾，高校建設(shè)性貸款應(yīng)運而生，但其所體現(xiàn)的“負(fù)債經(jīng)營”的管理理念與高?，F(xiàn)行的“量入為出、收支平衡”預(yù)算編制總原則之間產(chǎn)生了沖突，負(fù)債產(chǎn)生的支出無法在預(yù)算中反映。另外，由于高等學(xué)校資金來源日益多元化，各院系、部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出，沒有全部納入預(yù)算，造成這部分資金游離于學(xué)校整體預(yù)算之外。

2.預(yù)算編制的方法不科學(xué)

預(yù)算編制是一個復(fù)雜、系統(tǒng)和嚴(yán)肅的工作。近年來盡管部門預(yù)算要求按照“零基法”編制，但受技術(shù)、人力等客觀因素和利益驅(qū)動等主觀因素的影響，目前相當(dāng)一部分高校在預(yù)算分配上仍采用“基數(shù)加增長”的方法，形成了只增不減的“增量預(yù)算”。這種方法最大的弊端是保護(hù)了各院系和部門的既得利益，不合理、不科學(xué)的因素較多，加之有些部門在上報預(yù)算經(jīng)費時，不能準(zhǔn)確的反映實際情況，夸大申報數(shù)據(jù)，預(yù)算項目及內(nèi)容沒有盡可能地細(xì)化，這樣不僅容易造成預(yù)算分配不公，預(yù)算監(jiān)督不力，還會嚴(yán)重影響預(yù)算支出的效率，造成資源浪費。

3.預(yù)算的控制力度不夠

預(yù)算管理程序不規(guī)范，預(yù)算管理制度執(zhí)行不到位，預(yù)算缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性。有的部門對預(yù)算執(zhí)行重視不夠，在編制預(yù)算中常常漏報、少報甚至不報項目，或在實際執(zhí)行時盲目使用資金，需要使用資金時要求學(xué)校追加預(yù)算。有的預(yù)算執(zhí)行者預(yù)算管理意識淡薄，認(rèn)為即使不按預(yù)算執(zhí)行也不會受到責(zé)任追究，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，超支現(xiàn)象嚴(yán)重。有的項目在編制時缺乏科學(xué)論證，執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)偏離較大。這樣極易造成預(yù)算的失控，又破壞預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。同時預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，事前監(jiān)督不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計監(jiān)督因受多種因素的制約效果不佳。

4.缺乏預(yù)算管理考核機(jī)制

目前高校普遍缺乏有效的預(yù)算管理激勵機(jī)制，績優(yōu)沒有獎勵，績差也沒有懲罰。預(yù)算執(zhí)行情況考核制度不健全，預(yù)算責(zé)任和預(yù)算權(quán)力脫節(jié)。輕視成本核算，缺乏效益觀念現(xiàn)象普通存在，造成資金利用率低。

二、完善高校預(yù)算管理的建議

1.實現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化

在預(yù)算編制的方法上，一是積極推行規(guī)范化的“零基預(yù)算”，依據(jù)機(jī)構(gòu)人員編制情況、學(xué)生人數(shù)、當(dāng)年的事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務(wù)，按照規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)確定的支出內(nèi)容，從零開始每年確定一次。“零基預(yù)算”編制方法可以克服“增量預(yù)算”編制方法忽視調(diào)整以前年度支出基數(shù)中不合理因素的缺陷，可以使資金投放更加趨于合理，使預(yù)算安排同年度發(fā)展規(guī)劃結(jié)合更為密切，有利于提高資金整體使用效益，有利于促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。二是建立項目預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算審批程序的管理。對人員經(jīng)費和正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費以外的建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費實行項目管理制度，將大型修繕項目、圖書采購、專項設(shè)備采購等納入項目管理，采用滾動預(yù)算法。由建設(shè)單位根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃審報立項，學(xué)校統(tǒng)一組織項目評審論證，對經(jīng)評審批準(zhǔn)立項的項目建立待建項目庫，并按輕重緩急排序，作為預(yù)算安排的依據(jù)。每年調(diào)整預(yù)算時，可對以后幾年的項目進(jìn)行更新、完善，使專項建設(shè)目標(biāo)與學(xué)?？傮w規(guī)劃相適應(yīng)。項目預(yù)算管理辦法是對零基預(yù)算分配方法的補(bǔ)充和完善，可以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高預(yù)算編制的規(guī)劃設(shè)計功能。

高校財務(wù)部門可以根據(jù)學(xué)校的總體目標(biāo)，提出指導(dǎo)性預(yù)算。各部門要根據(jù)自身的長期和短期目標(biāo)，擬定部門的預(yù)算計劃。一方面預(yù)算編制要尊重部門的合理要求，發(fā)揮部門的主觀能動性；另一方面也要認(rèn)真考察部門項目的必要性、可實施性和時效性，保證資金向更有效的方向流動。另外，要對部門預(yù)算支出項目、支出標(biāo)準(zhǔn)充分細(xì)化，改變“一管就死、一放就亂”的局面，提高預(yù)算編制的質(zhì)量和透明度，保證預(yù)算分配公平、公正、公開。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性管理和約束力

高校的預(yù)算管理作為“決策未來、監(jiān)控過程、關(guān)注結(jié)果”的重要措施，是一種與高校目標(biāo)管理相適應(yīng)，且涉及到各部門的權(quán)力和職責(zé)的責(zé)任安排，因此，應(yīng)建立健全預(yù)算管理制度，強(qiáng)化各院系、部門負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理意識，提高預(yù)算管理技能和管理水平；應(yīng)建立責(zé)任預(yù)算指標(biāo)體系，將責(zé)任層層分解、分級負(fù)責(zé)，形成以責(zé)權(quán)利為主要內(nèi)容的分權(quán)制管理方式，將預(yù)算管理分解為各責(zé)任主體的責(zé)任預(yù)算；要采取有效措施增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)化對預(yù)算的剛性管理，支出預(yù)算不得隨便更改，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算合理安排本單位的支出，建立“一筆帳”制度，嚴(yán)把支出關(guān)，對于重大項目經(jīng)費支出，必須按規(guī)定的程序申請、報批，嚴(yán)格按照預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行；要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的全過程監(jiān)控，建立一套自上而下的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)，財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格控制支出項目，及時掌握、檢查、分析預(yù)算收支情況，一旦發(fā)現(xiàn)超預(yù)算或無預(yù)算用款現(xiàn)象，立刻提出預(yù)警或禁止信息，有效地控制預(yù)算執(zhí)行；要完善預(yù)算調(diào)整制度，預(yù)算一經(jīng)確定批準(zhǔn)，原則上不得隨意調(diào)整和追加預(yù)算，遇特殊情況需要對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整時，必須按規(guī)定程序?qū)徟?，在學(xué)校經(jīng)費允許的情況下方可作為追加預(yù)算處理，而且這種調(diào)整只能是必要的微調(diào)，不是經(jīng)常性的大幅度調(diào)整，要增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

3.建立預(yù)算績效考核和獎懲制度

預(yù)算管理作為高校財務(wù)管理的中心內(nèi)容，管理效果要通過預(yù)算執(zhí)行情況分析來反映，對預(yù)算管理應(yīng)建立追蹤問效制度，加強(qiáng)預(yù)算分析的績效考核功能，通過對預(yù)算項目實施的跟蹤評價，來反映預(yù)算資金的使用效益和投入產(chǎn)出效果，樹立績效意識，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。同時應(yīng)實施激勵與約束機(jī)制，強(qiáng)化二級部門預(yù)算責(zé)任意識，將各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任和財經(jīng)工作實績的考核納入干部考核之中，使其制度化，真正做到責(zé)權(quán)利相結(jié)合。要制定配套的獎懲措施，對預(yù)算執(zhí)行情況良好的院系、部門，在考核時給予一定的獎勵；對違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行差的院系、部門，則給予相應(yīng)的處罰，或在下年度該部門的預(yù)算指標(biāo)中扣除一定的額度。通過考核與獎懲相結(jié)合，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，充分調(diào)動各方面預(yù)算管理的積極性，不斷提高資金使用效益。

4.在預(yù)算編制中增加對學(xué)校債務(wù)預(yù)算的附注說明

隨著高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，高校的銀行貸款金額達(dá)到了空前的數(shù)額，由此而引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。各級政府高度重視高校的基建債務(wù)清理和化解工作，相繼出臺了一系列控制政策并劃拔化債專項資金。但要從根本上控制和防范高校貸款風(fēng)險，高校應(yīng)建立科學(xué)有效的高校債務(wù)管理機(jī)制和科學(xué)決策、預(yù)警、報告機(jī)制，將高校債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)，在預(yù)算中體現(xiàn)債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容，揭示債務(wù)給學(xué)校財務(wù)帶來的償付壓力以及學(xué)校本身的承受能力，及時、準(zhǔn)確、全面地反映高校債務(wù)資金的使用情況，更加有利于學(xué)校資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。