“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理制度規(guī)范化探討——金華市P縣財(cái)務(wù)管理實(shí)證研究

徐 銳 馬德龍

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是黨的十六屆五中全會(huì)提出的我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，正規(guī)化的村級(jí)財(cái)務(wù)管理是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障，村級(jí)財(cái)務(wù)管理既是國(guó)家財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分，也是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作的重點(diǎn)。搞好農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是加強(qiáng)黨和政府與農(nóng)民的密切聯(lián)系，穩(wěn)定、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，繁榮和振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要保障。因此，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，構(gòu)建農(nóng)村財(cái)務(wù)核算與管理體系，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，保持農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定等方面都具有十分重大的意義。

一、“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理制度的變遷

1.浙江省“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理制度的推行過(guò)程

1998年下半年，浙江省村級(jí)財(cái)務(wù)處理系統(tǒng)軟件得以開(kāi)發(fā)，浙江省農(nóng)業(yè)廳將上虞市做為“村賬鄉(xiāng)管”制度的試點(diǎn)，在試點(diǎn)時(shí)，并沒(méi)有形成完整構(gòu)架。1999年10月省紀(jì)委、省委組織部、省財(cái)政廳、省民政廳在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，在上虞市召開(kāi)了全省村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)和會(huì)計(jì)電算化現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出各地要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大試點(diǎn)。2000年，浙江省各縣（市、區(qū)）都選擇了2—3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了試點(diǎn)。2002年，“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理制度在經(jīng)過(guò)不斷的探索、實(shí)踐和完善后，才形成了比較完善的制度構(gòu)架。這種村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的推行引起了浙江省委、省政府甚至中央領(lǐng)導(dǎo)以及新聞媒體的關(guān)注。2001年以來(lái)，時(shí)任浙江省委書(shū)記、現(xiàn)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理職務(wù)的張德江同志曾4次作出批示，并多次在全省農(nóng)村“三個(gè)代表”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)中強(qiáng)調(diào)要全面推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制。

2.P縣實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”

在2002年，P縣針對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、財(cái)務(wù)制度不健全、財(cái)務(wù)管理混亂、集體上訪增多等問(wèn)題，按照“六統(tǒng)一、五不變”的要求，即：統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理制度，統(tǒng)一審核憑證，統(tǒng)一代理記賬，統(tǒng)一集中貨幣資金管理，統(tǒng)一財(cái)務(wù)公開(kāi)，統(tǒng)一建檔管理；村級(jí)集體基金所有權(quán)不變，使用權(quán)不變，開(kāi)支審批權(quán)不變，財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)不變，資金收益權(quán)不變。在全縣范圍內(nèi)相繼建立村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理中心，實(shí)行“村帳鄉(xiāng)管”。至2007年P(guān)縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）418個(gè)行政村和20個(gè)社區(qū)實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制，代管村級(jí)資金1.2億元，有效提升了村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理水平，有力促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)P縣進(jìn)行的大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制在實(shí)施過(guò)程中，仍然暴露出一些管理上薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.在管理層面上存在區(qū)域缺位

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，P縣有相當(dāng)一部分自然村擁有自己的集體資金，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)務(wù)委托代理中心管理的范圍只涉及到行政村一級(jí)，對(duì)自然村擁有的集體資金疏于管理，造成了自然村財(cái)務(wù)“行政村干部管不了，自然村村民監(jiān)督不了”的不良局面。由于一些自然村財(cái)務(wù)管理的混亂，引發(fā)了村民舉報(bào)和上訪自然村干部財(cái)務(wù)問(wèn)題的信訪案件時(shí)有發(fā)生，因此，自然村的財(cái)務(wù)亟待進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，變被動(dòng)審計(jì)為主動(dòng)審計(jì)，使審計(jì)成了懸在違規(guī)村干部頭上的一把“利劍”。

2.在審計(jì)方式上存在空間缺陷

實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制，只要求行政村在村級(jí)組織換屆選舉前進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，這種審計(jì)方式在實(shí)際操作中存在著一定的缺陷：一是審計(jì)時(shí)間跨度大，實(shí)行三年一審制，對(duì)村干部在任期內(nèi)的財(cái)務(wù)管理狀況缺乏必要的了解和制約，很難達(dá)到規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)的目的。二是審計(jì)范圍涉及面大，P縣有418個(gè)行政村、具有審計(jì)資格的工作人員只有69名，在村級(jí)組織換屆選舉前這段時(shí)間進(jìn)行審計(jì)，在人員、經(jīng)費(fèi)、精力上難以保障。一些村財(cái)務(wù)混亂主要原因是由于沒(méi)有一套規(guī)范而行之有效的村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理制度，審計(jì)監(jiān)管滯后，沒(méi)能從制度上把村級(jí)財(cái)務(wù)管理與村干部責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)范和防范。

3.在監(jiān)督環(huán)節(jié)上存在層次脫節(jié)

自推行村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理制以來(lái)，P縣統(tǒng)一實(shí)行村報(bào)賬員報(bào)銷(xiāo)制度，但在具體操作時(shí)，村報(bào)賬員報(bào)銷(xiāo)工作和村財(cái)務(wù)監(jiān)督工作容易造成分離，導(dǎo)致部分村出現(xiàn)坐收坐支、私立賬戶等現(xiàn)象，沒(méi)有很好執(zhí)行收支兩條線，使村財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式。特別是村財(cái)務(wù)公開(kāi)工作，各村財(cái)務(wù)公開(kāi)表普遍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)務(wù)委托代理中心統(tǒng)一制作后，直接交由村報(bào)賬員、村干部或駐村干部，產(chǎn)生一些村的財(cái)務(wù)報(bào)表未經(jīng)村監(jiān)委會(huì)（監(jiān)督小組）審核簽字而張貼公布，群眾有疑問(wèn)，民主舉措不到位。

4.在整治手段上存在措施乏力

除了對(duì)一些因嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)法規(guī)被紀(jì)檢和司法部門(mén)依法處置外，對(duì)在經(jīng)濟(jì)上有“小問(wèn)題”的村干部缺乏有效的整治手段，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂的村班子缺乏有力的整治措施，出現(xiàn)了一些村多次清賬、審計(jì)，但村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂的“頑疾”仍然得不到“根治”。反映村干部財(cái)務(wù)問(wèn)題的舉報(bào)和上訪情況依然較多。

三、對(duì)策建議

針對(duì)P縣財(cái)務(wù)委托代理制在實(shí)施過(guò)程中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)防因體制、機(jī)制、制度等原因造成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)違規(guī)出借、違反使用和流失情況的發(fā)生，結(jié)合財(cái)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，特提出實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)“雙集雙分”管理制度的建議。其主要做法是：

1.集中代理、分村公開(kāi)

一是延伸管理。在進(jìn)一步健全完善村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理的基礎(chǔ)上，把行政村下屬的自然村（有單獨(dú)財(cái)務(wù)）的集體經(jīng)濟(jì)也統(tǒng)一歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村級(jí)財(cái)務(wù)委托代理中心管理，對(duì)P縣192個(gè)自然村共計(jì)888萬(wàn)元集體資金進(jìn)行集中代理。二是民主管理。村報(bào)賬員對(duì)報(bào)賬的原始憑證進(jìn)行預(yù)審，核實(shí)其真實(shí)性、合法性、有效性、準(zhǔn)確性，并在審核經(jīng)辦人、審批人的簽字等手續(xù)程序是否完備的基礎(chǔ)上，提交由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（監(jiān)督小組）對(duì)收支賬目進(jìn)行逐筆審核，審核通過(guò)后，由村監(jiān)委會(huì)（監(jiān)督小組）負(fù)責(zé)人在報(bào)賬單上審簽，最后由報(bào)賬員按規(guī)定的日期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)務(wù)代理中心進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)。三是分村公開(kāi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代理中心根據(jù)各村財(cái)務(wù)實(shí)際情況，以電算化軟件每月（季）一次打印生成統(tǒng)一規(guī)格的村財(cái)務(wù)公開(kāi)表，交由各村報(bào)賬員負(fù)責(zé)按照規(guī)定的程序（需由村財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和監(jiān)督負(fù)責(zé)人簽字蓋章），在村公開(kāi)欄內(nèi)及時(shí)公開(kāi)。

2.集中審計(jì)、分等評(píng)價(jià)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，按照“ABC”分類(lèi)法，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)集中審計(jì)。年收入在10萬(wàn)元以上或者總資產(chǎn)在200萬(wàn)元以上的村列為A類(lèi)，每年審計(jì)一次；年收入在2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下或者總資產(chǎn)在50～200萬(wàn)元的村列為B類(lèi)，每屆審計(jì)二次；年收入在2萬(wàn)元以下的村列為C類(lèi)，每屆審計(jì)一次。審計(jì)時(shí)，縣農(nóng)經(jīng)站（或授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)經(jīng)站）成立審計(jì)小組，在審計(jì)前3天書(shū)面通知被審計(jì)村，被審計(jì)村要寫(xiě)出財(cái)務(wù)收支報(bào)告，于審計(jì)工作開(kāi)始后5天內(nèi)送交審計(jì)小組。審計(jì)完畢后，審計(jì)小組向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣農(nóng)業(yè)局提交審計(jì)報(bào)告，縣農(nóng)業(yè)局根據(jù)審計(jì)報(bào)告對(duì)村主要干部任期內(nèi)遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)、運(yùn)用財(cái)務(wù)權(quán)力、投資決策以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)。