加強村級集體經(jīng)濟審計的幾點思考

陳琛凝

近年來，隨著農(nóng)村集體財務管理規(guī)范建設的推進，各地立足實際，積極探索，不斷創(chuàng)新，扎實工作，使農(nóng)村集體財務管理工作取得了明顯成效。但是，一些地方村級財務管理不規(guī)范、制度不健全、核算不準確、公開不完善、監(jiān)管不到位等問題仍不同程度存在。為此，各地都加大了村級集體經(jīng)濟審計的力度，健全了各項審計制度，在加快農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展、深化農(nóng)村黨風廉政建設、促進社會主義新農(nóng)村建設過程中發(fā)揮非常重要的作用。但從審計實踐看，還存在不少問題，有待進一步完善和提高。

一、現(xiàn)有村級集體經(jīng)濟審計存在的問題

目前，我國村級集體經(jīng)濟審計主要是地方農(nóng)經(jīng)部門（或其內(nèi)設審計部門）對村級集體經(jīng)濟組織進行審計的模式。這種模式主要依據(jù)的是1992年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi)部審計暫行規(guī)定》和一些省制定的本地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定來設置的，是當前各地采取的最基本和最普遍的審計模式。這種審計模式雖然對規(guī)范和促進村級集體經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極作用，但仍然存在一定的問題，具體表現(xiàn)為：

（一）審計獨立性不強

在上述模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站既是村級集體經(jīng)濟組織的管理者、經(jīng)營者，又是會計工作的指導者、監(jiān)督者，不可避免地存在著一定的主觀因素和人為因素，不但違反了審計獨立性原則，而且其審計結(jié)論也可能違反客觀性和公正性原則。由于獨立性的嚴重缺失，在這種制度環(huán)境下對村級集體經(jīng)濟的審計效果自然較差。另外，當面臨一些涉及上下級之間利益沖突的問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站往往首先服從于上級機關的意志，令審計的獨立、客觀、公正性受損。

（二）審計經(jīng)費短缺，審計力量不足

審計經(jīng)費短缺是各地村級集體經(jīng)濟審計工作中碰到的一個普遍問題。以溫州市為例，2009年全年村級集體經(jīng)濟審計經(jīng)費140萬元，扣除市本級50萬元，承擔集體審計任務的縣（市、區(qū)）只有90萬元經(jīng)費，平均到每個村審計三年賬務只有583元。不少地方村級審計隊伍力量薄弱，審計人員配備與所應承擔的審計任務不適應。截止2009年底，溫州市村級審計人員僅491人，其中持有審計證的464人，按年度審計計劃平均一人每年要審計3個村，工作相當繁重。

（三）審計法律與制度規(guī)范不夠健全

到目前為止，我國有關村級集體經(jīng)濟審計的法律、法規(guī)、制度還很不完善，在全國范圍內(nèi)還沒有一部關于村級集體經(jīng)濟審計的專門法規(guī)。在實際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、省轄市結(jié)合各自實際，不斷摸索制定村級集體經(jīng)濟審計辦法，為具體的審計工作提供了指導，但由于沒有統(tǒng)一、權(quán)威的國家立法指導，各地具體做法有一定差異。從各地的村級集體經(jīng)濟組織審計實踐來看，由于缺乏統(tǒng)一的制度與規(guī)范，審計行為顯得比較隨意，這在一定程度上影響著審計工作的質(zhì)量，也帶來了潛在的審計風險。

（四）審計信息不對稱

在村級集體經(jīng)濟關系中，全體村民是村合作經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)的所有者，而村支兩委是全體村民民主選舉產(chǎn)生的集體資產(chǎn)的經(jīng)營者，其對村集體經(jīng)濟的發(fā)展和集體資產(chǎn)的安全與增值等負受托責任?，F(xiàn)有的村級審計機構(gòu)一般是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設部門，只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，沒有解決村集體經(jīng)濟組織成員與經(jīng)營者信息不對稱的問題，作為村集體經(jīng)濟所有者的村民卻無權(quán)看到對本集體經(jīng)濟組織的審計結(jié)論，無法了解本組織的經(jīng)營和財務情況，容易產(chǎn)生財產(chǎn)所有者、受托經(jīng)營者和受托監(jiān)督人之間的關系錯位。

二、加強村級集體經(jīng)濟審計的幾點思考

（一）將注冊會計師審計引入村級集體經(jīng)濟審計監(jiān)督，增強審計的獨立性

在溫州，根據(jù)浙江省的部署和目標考核任務，每年要審計1500個村，這對農(nóng)村專職審計人員少、大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員兼職的溫州來說，按目前的機構(gòu)和人員配置來看，幾乎是難以完成的硬任務。隨著農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，特別是一些城郊結(jié)合村，農(nóng)村土地被大量征用，村級集體經(jīng)濟組織對審計需求較高，造成農(nóng)村審計任務重且時間緊，而注冊會計師因力量強大、專業(yè)勝任能力高、適應性強等優(yōu)勢而被大家認同。在村級經(jīng)濟組織內(nèi)部，還沒有一個能讓各方都滿意、一旦出現(xiàn)利益沖突能公道地給出客觀結(jié)果的角色。因此，在由政府部門主導的村級審計之外，聘請注冊會計師開展獨立審計，也是一些基層政府和村級集體經(jīng)濟組織明確自身權(quán)益、借以實現(xiàn)村級財務公開和民主理財?shù)囊环N有效途徑和有益嘗試。注冊會計師進入村級集體經(jīng)濟審計監(jiān)督領域，參與對村級財務公開及民主理財效果的檢驗和監(jiān)督，是村級集體經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，受托經(jīng)濟責任擴展的需要。

（二）建立健全人才流動和培訓機制，促進村級集體經(jīng)濟審計隊伍專業(yè)化

當前農(nóng)村審計隊伍力量不足、審計人員專業(yè)素質(zhì)不高是阻礙村級集體經(jīng)濟審計工作順利開展的兩大瓶頸。建立健全人才流動和培訓機制，促進村級集體經(jīng)濟審計隊伍專業(yè)化，是解決以上問題的根本出路。當前，應從以下方面著手：一是建立人才流動機制。要有計劃、有步驟地從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門、財稅部門、經(jīng)濟管理部門以及村組織會計人員中公開考核選拔一批懂政策、有經(jīng)驗、有技能，并具備良好職業(yè)道德人員進入村級集體經(jīng)濟審計隊伍；創(chuàng)造條件從大中專畢業(yè)生中招聘審計人員。同時，要努力提高審計人員的福利待遇，吸引各類優(yōu)秀人才進入這一行業(yè)。二是建立長效培訓機制，努力提高審計人員的專業(yè)技術水平。要建立地區(qū)農(nóng)村審計人員定期學習交流制度，經(jīng)常交流工作經(jīng)驗；邀請專家給一線審計人員授課，提高專業(yè)理論水平；要鼓勵審計人員通過自學等多種形式報考專業(yè)技術資格，有關部門給與一定的物質(zhì)獎勵；在有條件的地區(qū)，可以選派部分優(yōu)秀審計人員前往高等學府進修。

（三）針對村級集體經(jīng)濟審計工作量大的實際，探索對村級集體經(jīng)濟實施動態(tài)審計

我國村級組織眾多以及村級財務管理較為混亂等特點要求在審計對象的確定上應統(tǒng)籌兼顧、突出重點，不僅要考慮村級集體經(jīng)濟審計工作的覆蓋面，力爭對盡可能多的村進行村級集體經(jīng)濟審計，同時要對那些群眾呼聲強烈、信訪頻繁、干群關系緊張的村進行重點審計。審計周期的確定也要靈活，不應搞一刀切，可以對村級財務進行動態(tài)審計。在準備階段，由有關部門結(jié)合當?shù)貙嶋H制定完整、科學、規(guī)范的等級評價指標體系。在第一年對所有村進行審計，并按照等級評價指標體系由優(yōu)到劣評出A、B、C三個等級（也可根據(jù)需要修改等級層次，每一等級審計對象的數(shù)量比例可根據(jù)需要確定），相應的審計周期為三年一次、二年一次、一年一次。以后各年的審計對象根據(jù)以前年度的審計評級和相應的審計周期來確定。對村級集體經(jīng)濟審計進行動態(tài)管理不僅統(tǒng)籌兼顧、抓住重點，減少了審計工作量，提高審計的工作質(zhì)量，它還是一種激勵機制，可以促進村級集體經(jīng)濟財務管理水平的提高。

（四）完善審計法規(guī)體系，保障村級集體經(jīng)濟審計依法有效開展

村級集體經(jīng)濟審計工作的高效開展，必須進一步完善我國的審計規(guī)范體系，從法律上明確村級集體經(jīng)濟審計機構(gòu)、人員、工作、經(jīng)費上的獨立性，為依法開展村級集體經(jīng)濟審計提供法律支撐。現(xiàn)階段，要根據(jù)村級集體經(jīng)濟審計的現(xiàn)狀，抓緊制定相關的法律法規(guī)，要突出村級集體經(jīng)濟審計的特殊性，重點對村級集體經(jīng)濟審計的基本原則、組織與管理、審計計劃、審計對象、審計管轄、審計目標、審計內(nèi)容、審計報告與審計成果運用、救濟途徑、法律責任等問題作出明確規(guī)定。同時，為推動村級集體經(jīng)濟審計工作不斷發(fā)展，應盡快制定村級集體經(jīng)濟審計準則，形成統(tǒng)一的村級集體經(jīng)濟審計工作目標、基本原則和框架，供各地開展村級集體經(jīng)濟審計工作時加以遵循。

（五）嚴格審計程序，細化審計標準，提高村級集體經(jīng)濟審計工作質(zhì)量

1.審計內(nèi)容全面覆蓋。在審計項目安排上，既有財務收支的常規(guī)審計，又有村干部經(jīng)濟責任審計、離任審計、信訪審計、收益分配審計以及涉及土地征收補償、惠農(nóng)支農(nóng)資金使用等的專項審計等五大類；在審計內(nèi)容要求上，既要包括經(jīng)濟指標及財務收支計劃的完成情況、財經(jīng)法紀及財務管理制度的執(zhí)行情況、集體資產(chǎn)的管理使用和保值增值情況、債權(quán)債務的形成及管理情況、收入支出的真實合規(guī)和規(guī)范管理情況、收益分配及各項提留的使用情況，又包括專項資金的使用和管理情況、重大經(jīng)濟事項決策的制定和執(zhí)行情況、對外投資和重大建設投資項目的管理效益情況等多個方面的內(nèi)容。審計內(nèi)容要覆蓋村級組織的全面經(jīng)濟運行過程。

2.審計開展程序規(guī)范。要在統(tǒng)一審計工作底稿、統(tǒng)一審計項目程序、統(tǒng)一審計報告基本格式等“三統(tǒng)一”的基礎上，規(guī)范農(nóng)村審計的“十二項”程序，即擬定審計計劃、制定審計方案、送達審計通知、提交有關材料、開展全面審計、草擬審計報告、征求報告意見、審定審計報告、提出處理意見、公開審計結(jié)果、意見落實反饋、搞好資料歸檔，對每一項程序都應有一定的細化標準。

3.審計手段科學運用。在具體審計中，科學運用審計方法和手段，做到五個結(jié)合，提高審計效率和工作質(zhì)量。一是將賬內(nèi)審計與賬外調(diào)查相結(jié)合，便于深入掌握經(jīng)濟活動的真實情況。二是全面查賬與聽取群眾意見相結(jié)合，便于明確審計的重點、提高審計的針對性和實效性。三是開展賬內(nèi)審計與分析有關資料相結(jié)合，便于集體討論分析問題。四是一般詢問與調(diào)查筆錄相結(jié)合，便于提高個案調(diào)查的嚴肅性。此外，在有條件的村，探索開展計算機審計，進一步提高審計效率。

4.審計結(jié)果公開透明。審計工作中，要堅持審計結(jié)果公開制度，做到整個審計過程公開。審計結(jié)束后，要對常規(guī)審計、村干部任期經(jīng)濟責任審計等，主要是在村務公開欄張貼公開；對信訪審計和其他專項審計，主要通過村民代表會議通報公開。為滿足廣大村民的需要，要注意村級集體經(jīng)濟審計報告編寫的靈活性，應采取既簡潔又通俗易懂的方式，讓村民看清看懂。