姜愛(ài)林

摘 要:新一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢,困難重重,焦點(diǎn)主要集中在現(xiàn)階段是否要改革、為何越改越少、為何不改公務(wù)員、如何進(jìn)行分類等方面。究其原因主要是:改革的時(shí)機(jī)不好;改革拉低了事業(yè)單位的福利標(biāo)準(zhǔn);只改事業(yè)單位不改公務(wù)員;待遇雙軌制使然;法律法規(guī)和政策不健全;人員眾多,單位結(jié)構(gòu)復(fù)雜等。因此要采取切實(shí)的政策措施,積極推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:公務(wù)員、事業(yè)單位與企業(yè)三位一體同時(shí)改革,構(gòu)建公平有序的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系;加快事業(yè)單位分類改革步伐,分步推進(jìn)人事工資投入配套改革;建立職業(yè)年金制度,實(shí)施社會(huì)化管理,提高退休收入水平;盡快建立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)制度,實(shí)現(xiàn)全國(guó)性區(qū)域性養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;改革試點(diǎn);推進(jìn)狀況;制約因素;破解對(duì)策

中圖分類號(hào):D523.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-7168(2010)03-0053-09

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事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分,多年來(lái)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一直備受人們的廣泛關(guān)注。早在1992年,原人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開(kāi)始局部試點(diǎn)工作。但最終由于各地試點(diǎn)步調(diào)不一致,一直沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面改革方案等原因,改革以失敗告終。2009年1月國(guó)家人力資源社會(huì)保障部再次下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》,將山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市列為試點(diǎn)地區(qū),方案一經(jīng)公布立刻受到社會(huì)各界的極大關(guān)注。基于此,本研究報(bào)告擬就事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)狀況、爭(zhēng)議熱點(diǎn)、制約因素與破解對(duì)策等問(wèn)題進(jìn)行一些探討。

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:五省市試點(diǎn)推進(jìn)狀況

(一)試點(diǎn)改革政策要點(diǎn)

1筆緣愀母鏌求就是老人老辦法,中人逐步過(guò)渡,新人新制度?；攫B(yǎng)老金的計(jì)發(fā)對(duì)象根據(jù)參加工作時(shí)間的不同,主要分為三種情況:《改革方案》實(shí)施前已退休人員(簡(jiǎn)稱老人);《改革方案》實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休且個(gè)人繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)累計(jì)滿15年的人員(簡(jiǎn)稱中人);《改革方案》實(shí)施后參加工作、個(gè)人繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)累計(jì)滿15年的人員(簡(jiǎn)稱新人)。

2.籌資結(jié)構(gòu)是單位繳一部分,個(gè)人繳一部分?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同承擔(dān),單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例,一般不超過(guò)單位工資總額的20%。個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%。繳納工資基數(shù)低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY60%的,按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。繳納工資基數(shù)最高不得超過(guò)當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的300%。

3.基本養(yǎng)老金領(lǐng)取條件與計(jì)算。一是《改革方案》實(shí)施前已退休人員在《改革方案》實(shí)施后仍然按照國(guó)家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金,并參加國(guó)家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金調(diào)整。也就是說(shuō)在《改革方案》實(shí)施后原事業(yè)單位退休人員在社保機(jī)構(gòu)領(lǐng)取的養(yǎng)老金,從第一個(gè)月起均不得低于原來(lái)的退休工資標(biāo)準(zhǔn)。二是《改革方案》實(shí)施前參加工作,實(shí)施后退休且個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員,在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上,再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。三是在《改革方案》實(shí)施后參加工作,個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)滿15年的人員,退休后其基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù),繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)。

4.在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,事業(yè)單位建立工作人員職業(yè)年金制度。職業(yè)年金實(shí)質(zhì)就是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),它是為了避免事業(yè)單位工作人員在退休后工資收入降低對(duì)自己生活的影響,而在基本養(yǎng)老金之外增加的一項(xiàng)退休收入。職業(yè)年金與企業(yè)年金最大的不同在于:企業(yè)年金是在企業(yè)具備負(fù)擔(dān)能力的情況下為職工增加的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn);而職業(yè)年金是對(duì)每個(gè)事業(yè)單位工作人員給予的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)福利,這種福利具有強(qiáng)制性,事業(yè)單位必須辦理并繳納。而企業(yè)是否為職工辦理企業(yè)年金由企業(yè)自主決定,不具有強(qiáng)制性。

5.省級(jí)統(tǒng)籌與接續(xù)轉(zhuǎn)移。事業(yè)單位養(yǎng)老金是否實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,根據(jù)試點(diǎn)城市的具體情況而實(shí)施。如果暫時(shí)不具備條件的,可實(shí)行與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的統(tǒng)籌層次,即以市或地區(qū)為統(tǒng)籌單位。事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金現(xiàn)階段獨(dú)立建賬,與企業(yè)職工基本養(yǎng)老基金分別管理、使用。事業(yè)單位工作人員如在同一統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動(dòng)的,只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,不轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。如果跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動(dòng)的,在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的同時(shí),個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移。事業(yè)單位工作人員因工作安排到國(guó)家機(jī)關(guān)工作時(shí),其原有的連續(xù)工齡與進(jìn)入機(jī)關(guān)工作后的工作年限合并計(jì)算,退休時(shí)按國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定計(jì)發(fā)退休工資。已建立的個(gè)人賬戶由社保機(jī)構(gòu)繼續(xù)管理,退休時(shí)其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額每月按1/120計(jì)發(fā),并相應(yīng)抵減按國(guó)家機(jī)關(guān)辦法計(jì)發(fā)的退休工資。事業(yè)單位工作人員因工作安排或者其他原因到企業(yè)工作的,參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),將養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移至企業(yè),并同時(shí)轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。

(二)試點(diǎn)改革推進(jìn)狀況

全國(guó)總體推進(jìn)情況。到2009年6月,五個(gè)試點(diǎn)單位進(jìn)展緩慢,有的省市開(kāi)了會(huì),有的省市在調(diào)研、論證,有的發(fā)布了征求意見(jiàn)稿。沒(méi)有正式發(fā)文件、出臺(tái)具體方案、進(jìn)入實(shí)施階段的省市。到2009年12月,尚未見(jiàn)哪個(gè)省市出臺(tái)正式的改革實(shí)施方案,也沒(méi)有得到哪個(gè)省市真正啟動(dòng)試點(diǎn)的正式消息。各地都在猶豫與觀望,看其他地方試點(diǎn)的情況和效果如何,決定本地區(qū)是否跟進(jìn)。結(jié)果導(dǎo)致各地改革試點(diǎn)都謹(jǐn)小慎微,進(jìn)展遲緩,上半年很熱,下半年變冷。

地方各省市推進(jìn)情況。廣東改革推進(jìn)狀況:2009年前后開(kāi)始出臺(tái)征求意見(jiàn)稿;有關(guān)改革方案正在論證和調(diào)研中,沒(méi)有正式實(shí)施試點(diǎn)工作。浙江改革推進(jìn)狀況:目前沒(méi)有啟動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革試點(diǎn),也沒(méi)有出臺(tái)任何相關(guān)政策或方案,有許多方案仍在研究與論證之中,等待省政府決策。上海改革推進(jìn)狀況:改革方案制定中,目前還沒(méi)有公布具體的政策文件與實(shí)施方案。重慶改革推進(jìn)狀況:目前改革試點(diǎn)還沒(méi)有啟動(dòng),有關(guān)改革方案正在論證和調(diào)研中。山西改革推進(jìn)狀況:改革還沒(méi)見(jiàn)動(dòng)靜,在等待部里的指示,還停留在調(diào)研階段,也在留意其他省市試點(diǎn)的情況。個(gè)別地市開(kāi)始事業(yè)單位分類工作:太原、朔州、長(zhǎng)治等地市先后召開(kāi)動(dòng)員大會(huì),在進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)一攬子改革的同時(shí)實(shí)施事業(yè)單位分類改革。太原市從2009年6月起,對(duì)全市所有事業(yè)單位展開(kāi)全面清理規(guī)范和分類改革,預(yù)計(jì)年底前完成事業(yè)單位清理規(guī)范和分類改革,2010年年底前完成相關(guān)工資、保險(xiǎn)等配套改革。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:焦點(diǎn)、熱點(diǎn)與爭(zhēng)議點(diǎn)

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革消息一出,可以說(shuō)一石激起千層浪,人們競(jìng)相發(fā)表自己的觀點(diǎn)。歸納起來(lái)看主要有:贊成派、反對(duì)派與折中派等。

(一)贊成派:大約為10%,主要是政府主管部門及其官員,一些政府直屬事業(yè)單位研究人員,極少數(shù)專家學(xué)者等。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是一種必然的趨勢(shì),有利于減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),提高事業(yè)單位的效益,增強(qiáng)職工的活力,保障提高職工的總體收入,理應(yīng)得到大家的理解與支持。從基本趨勢(shì)判斷,公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也是遲早的事。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,各種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)正在建立之中,相信會(huì)逐漸完善。應(yīng)對(duì)反對(duì)派的代表性觀點(diǎn)有:一種指出事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重?zé)o關(guān);另一種強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不會(huì)降低退休人員的退休待遇水平。事實(shí)上,當(dāng)前之所以要實(shí)施這項(xiàng)改革,就是因?yàn)樨?cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重,無(wú)法解決巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付問(wèn)題;方案的標(biāo)準(zhǔn)就是將事業(yè)單位目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)降低與企業(yè)拉平,以解決目前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)比事業(yè)單位低的問(wèn)題。事業(yè)單位職工退休費(fèi)一般達(dá)到總工資的80%～90%,而企業(yè)則只能達(dá)到退休前的30%～50%不等。

(二)反對(duì)派:大約為85%,大部分研究單位、專家教授、科研人員以及一部分政府官員,都反對(duì)或不贊成該項(xiàng)改革方案。為數(shù)不少的學(xué)者表示,撇開(kāi)公務(wù)員,單改事業(yè)單位職工,而且還要降低福利,這樣的改革無(wú)人支持,最后必然無(wú)法推行。當(dāng)前看得見(jiàn)的負(fù)面影響表現(xiàn)在:引起提前退休潮;大部分事業(yè)單位工作人員人心惶惶;助推公務(wù)員熱;紛紛想法擠進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍;社會(huì)就業(yè)秩序混亂等。

代表性觀點(diǎn)有:有學(xué)者指出,推行這樣的改革必然會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)混亂。中國(guó)事業(yè)單位是一類非常特殊的社會(huì)組織,龐大的事業(yè)單位體系,確實(shí)消耗了大量的財(cái)政資源,在經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的基礎(chǔ)上,推進(jìn)事業(yè)單位體制改革是完全必要的。但是,一些事業(yè)單位的工作人員不應(yīng)該承受如此大的代價(jià)。當(dāng)年加快行政機(jī)構(gòu)改革,他們服從大局,放棄自己手中的權(quán)力,進(jìn)入到事業(yè)單位,如果大幅度降低事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)金,勢(shì)必會(huì)損害這一部分人的切身利益,他們必然會(huì)以各種方式進(jìn)行抗?fàn)?。由于這些事業(yè)單位工作人員具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn),而且具有一定的組織能力和號(hào)召力,假如他們組織起來(lái),可能會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的“群體性事件”。降低事業(yè)單位退休養(yǎng)老金,是一個(gè)非常不明智的改革舉措。人力資源和社會(huì)保障部強(qiáng)制推行這項(xiàng)改革,必然會(huì)導(dǎo)致大批職工提前退休,而這樣一來(lái),必然會(huì)打亂事業(yè)單位正常的工作秩序。另外,還有一些學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)在推行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)機(jī)并不合適,表現(xiàn)在:一方面,整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不健全,還需要再過(guò)幾年;另一方面,2008年發(fā)端的金融危機(jī)導(dǎo)致財(cái)政收入減少與廣大的事業(yè)單位職工收入減少,推行減少福利的改革必然受阻。

(三)折中派:大約為5%,除贊成派、反對(duì)派以外,一些溫和的研究學(xué)者則采取既不完全反對(duì),也不全部贊成,而是折中行事。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為:事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)當(dāng)慎重。理由是:對(duì)事業(yè)單位的養(yǎng)老體制進(jìn)行社會(huì)化改革,本身無(wú)可厚非。但是,對(duì)于這樣一個(gè)涉及數(shù)千萬(wàn)人的改革,在形成正式的方案之前,必須經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查和研究,否則必將引起巨大的反彈,并有可能因?yàn)樽枇μ蠖型矩舱?。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方案,必須在充分體現(xiàn)民主原則的基礎(chǔ)上制定。無(wú)論是總的原則還是具體的細(xì)節(jié),都應(yīng)當(dāng)在媒體上全面公開(kāi),允許社會(huì)輿論對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)乃至批評(píng),并建立有效的民意匯集機(jī)制,讓最終的改革方案充分體現(xiàn)各方的真實(shí)訴求,防止改革方案被某些居于優(yōu)勢(shì)的群體所綁架。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一定要慎之又慎,必須在符合民主法治原則的前提下進(jìn)行[1]。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為:事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)有緩沖期。廣東省的不少學(xué)者認(rèn)為,雖然改革是發(fā)展的必然,人們擁護(hù)改革,但更希望改革給人們帶來(lái)實(shí)惠,希望改革有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)有緩沖期。理由與建議在于:一是改革應(yīng)該充分論證。一項(xiàng)涉及全體事業(yè)單位的重大改革,必須應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者、改革的受益者(事業(yè)單位當(dāng)事者)等方面的代表,也可以請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與論證。而目前的改革方案卻沒(méi)有充分論證。二是改革要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和試驗(yàn)點(diǎn)。雖然中央要求廣東進(jìn)行改革試驗(yàn),為何廣東不可以先從個(gè)別市、個(gè)別縣先做試點(diǎn),以點(diǎn)帶面。建議廣東省的全面改革應(yīng)推遲一年或二年進(jìn)行。小范圍的試點(diǎn),不受此影響。三是改革要求穩(wěn)定,才能不出亂子。改革方案應(yīng)調(diào)整,中人可以與老人同樣的政策。這樣經(jīng)過(guò)十年至二十年使改革漸進(jìn)到位。因?yàn)橹腥耸窃诖舜胃母镏耙压ぷ髁藥啄?、幾十年的“相?duì)老人”,穩(wěn)定了中人,就穩(wěn)定了改革的大局,這是改革成功的關(guān)鍵。此次改革意見(jiàn)主要來(lái)自中人,中人是事業(yè)單位的中堅(jiān)力量。第四,改革方案要依法。事業(yè)單位的工作人員,涉及衛(wèi)生、教育、文化、新聞等行業(yè)。而其中教師的待遇在《教師法》中有明文規(guī)定,教師的退休金是教師工資的延伸部分,必須得到法律保證,絕不能降低其待遇水平[2]。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:制約因素與基本原因

截至目前,五個(gè)試點(diǎn)省市在實(shí)施過(guò)程中普遍出現(xiàn)推進(jìn)難現(xiàn)象,多數(shù)省市仍在進(jìn)行方案的調(diào)研與論證。與此同時(shí),受“越改越少”的認(rèn)識(shí)影響,一些試點(diǎn)地區(qū)還出現(xiàn)了提前退休潮。究竟是何原因?qū)е赂母镞M(jìn)展緩慢,難以推進(jìn)?制約因素是什么?

(一)時(shí)機(jī)不好。一方面,在目前全球金融危機(jī)的背景下,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩,事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革,必然會(huì)給尚未退休者造成巨大的心理壓力,增加改革的阻力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí),公眾對(duì)于涉及自身利益的改革承受力比較強(qiáng);否則,就會(huì)適得其反。另一方面,試點(diǎn)改革與中國(guó)政府新一輪機(jī)構(gòu)改革沖突疊加,影響試點(diǎn)工作。2009年上半年,各地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,人事部門與勞動(dòng)保障部門合并重組,單是人員安排已是左右不是,無(wú)暇或不愿意再增加額外改革工作。

(二)越改越少,拉低了現(xiàn)行事業(yè)單位的福利標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)改革的重要內(nèi)容是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)基本一致,換言之,改革后事業(yè)單位人員養(yǎng)老金將大幅降低。而近年來(lái),中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)企業(yè)退休職工人均月養(yǎng)老金仍只有1080元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位3000～5000元的水平。推動(dòng)諸多養(yǎng)老保險(xiǎn)體系合一、建立平等而普遍的國(guó)民退休保險(xiǎn)體系的方向是正確的。如果降低事業(yè)單位的養(yǎng)老金,必然會(huì)令事業(yè)單位的退休者的生活水平協(xié)同下降,更會(huì)對(duì)尚未退休者構(gòu)成一大心理壓力。各國(guó)福利制度的實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)研究早就證明,福利是具有剛性的,只能增加而很難減少。向下合并、讓事業(yè)單位員工負(fù)擔(dān)加重而受益減少的改革,其成功的可能性是非常小的。

(三)只改事業(yè)單位,不改公務(wù)員,有失公平。公務(wù)員與事業(yè)單位職工都是國(guó)家的主人公,雖然職責(zé)分工不同但本質(zhì)上一樣,都是納稅人花錢購(gòu)買從事公共管理公共服務(wù)的仆人。只改事業(yè)單位而不改公務(wù)員,客觀上至少會(huì)在其心理上導(dǎo)致三重不公:一是本是一家人,減負(fù)均有份。事業(yè)單位在中國(guó)是一個(gè)特殊組織,現(xiàn)在其中大部分人員享受國(guó)家撥款吃“皇糧”,其退休金與機(jī)關(guān)公務(wù)員掛鉤捆綁。要說(shuō)財(cái)政不堪重負(fù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位皆有“減負(fù)”之份,改革只動(dòng)事業(yè)單位人員而機(jī)關(guān)公務(wù)員巍然不動(dòng)顯然有失公允。二是同在屋檐下待遇兩重天。近年來(lái)機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位和壟斷企業(yè)三者之間的收入養(yǎng)老金差距呈不斷擴(kuò)大,特別是壟斷國(guó)企與生俱來(lái)的天然超國(guó)民待遇大大超越事業(yè)人員待遇。公務(wù)員、壟斷企業(yè)人員不停地提高退休養(yǎng)老金待遇,如今事業(yè)人員卻要大幅下降,顯然對(duì)后者不公。三是價(jià)格剛性變革不能光犧牲事業(yè)人員。國(guó)人工薪退休待遇不成文規(guī)矩和不爭(zhēng)事實(shí)是“有漲無(wú)落”“只漲不落”,換言之,與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“價(jià)格剛性”一樣,勞動(dòng)者工薪退休待遇也呈現(xiàn)天然的“價(jià)格剛性”。如今只以事業(yè)人員犧牲物質(zhì)利益為制度改革墊背,而其他行業(yè)仍然沿襲“祖宗之法”也不算公平合理。公務(wù)員游離其外,讓事業(yè)單位人員無(wú)法接受。

(四)雙軌制使然。中國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革舉步維艱,“雙軌制”是重要原因。20世紀(jì)90年代以前,中國(guó)事業(yè)單位和企業(yè)人員的養(yǎng)老金都主要由政府財(cái)政支出,企業(yè)與行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位并無(wú)太大差異。為了擺脫越來(lái)越沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),我國(guó)從90年代初期開(kāi)始實(shí)施退休職工“雙軌制”,即機(jī)關(guān)和事業(yè)單位仍維持原有的財(cái)政養(yǎng)老制度,企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)則施行企業(yè)和個(gè)人按比例繳納養(yǎng)老費(fèi)的改革。由于企業(yè)欠繳職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金卻和工資一起不斷水漲船高,企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金差距越拉越大,很多企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金還不到機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的一半甚至更少。率先進(jìn)行的企業(yè)養(yǎng)老制度改革變成了“先改先倒霉”,原本也要跟進(jìn)的事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)養(yǎng)老制度改革也就遲遲沒(méi)有了下文[3]。

(五)法律法規(guī)和政策不健全。試點(diǎn)改革中遇到的諸多問(wèn)題沒(méi)有依據(jù),具體執(zhí)行和操作過(guò)程中困難較多。事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)保障沒(méi)有形成一套系統(tǒng)完整的相關(guān)法律法規(guī)體系,養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全?，F(xiàn)行的企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)政策殘缺所引起的種種負(fù)面后果,對(duì)當(dāng)下的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已經(jīng)是前車之鑒了,不能不防。

(六)人員眾多,單位結(jié)構(gòu)復(fù)雜。全國(guó)的各類事業(yè)單位涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域,125萬(wàn)個(gè)單位,工作人員超過(guò)3035萬(wàn)人,按每家3口人計(jì)算,差不多牽涉1億多人。如此狀況,改革當(dāng)然很難。

四、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:事業(yè)單位分類與實(shí)踐模式

(一)事業(yè)單位分類的涵義與改革的必要性

1.事業(yè)單位分類涵義與種類。概括起來(lái)主要有:(1)現(xiàn)行事業(yè)單位分類。分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位與自主事業(yè)單位。這里的分類實(shí)際上是從財(cái)政視角進(jìn)行的分類。全額撥款事業(yè)單位是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家預(yù)算撥款的一種管理形式。主要包括沒(méi)有收入或收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位,如學(xué)校、科研單位、衛(wèi)生防疫、工商管理等事業(yè)單位。差額撥款事業(yè)單位,是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)部分由國(guó)家預(yù)算撥款的一種管理形式。按差額比例:財(cái)政承擔(dān)部分,由財(cái)政列入預(yù)算;單位承擔(dān)部分,由單位在稅前列支,如醫(yī)院等。差額撥款單位的人員費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政撥款,其他費(fèi)用自籌。這些單位的人員工資構(gòu)成中固定部分為60%,非固定部分為40%。自主事業(yè)單位是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部自己解決而國(guó)家不撥款的一種管理形式。(2)學(xué)者型事業(yè)單位分類。主要有:文化事業(yè)單位、教育事業(yè)單位與醫(yī)療事業(yè)單位;地方事業(yè)單位與中央級(jí)事業(yè)單位;國(guó)內(nèi)事業(yè)單位與境外事業(yè)單位;實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位與非實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位;行政執(zhí)法類事業(yè)單位、公共服務(wù)類事業(yè)單位與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位等。(3)改革方向性事業(yè)單位分類。未來(lái)改革方向性事業(yè)單位分類,主要是劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)大類。

2.事業(yè)單位分類改革的必要性。事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要條件與關(guān)鍵點(diǎn)。現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式分為企業(yè)類、公務(wù)員類、部分企業(yè)型事業(yè)單位、一般事業(yè)單位等幾種。更重要的在于:只有真正科學(xué)地劃分公益性、服務(wù)性事業(yè)單位,才能逐步消解日益嚴(yán)重、種類龐雜的125萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位,從而努力做到歸政府的歸政府,歸市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。在加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí),實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接,逐步縮小企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的收入差距。但無(wú)論如何分類與定位,事業(yè)單位就是一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),其實(shí)質(zhì)就是提供公共服務(wù)。2006年6月中編辦制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案(征求意見(jiàn)稿)》中提出,根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會(huì)功能,將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)大類。對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位,則再劃分為三個(gè)類別:不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的,所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障,不得開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不得收取服務(wù)費(fèi)用;可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的,所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按照不同方式給予不同程度的投入,鼓勵(lì)社會(huì)力量投入;可實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的,實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理,財(cái)政通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,具備條件的,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè),今后這類單位主要由社會(huì)力量舉辦。這一分類與浙江、深圳等地的實(shí)際做法差不多。可以預(yù)見(jiàn),中編辦的分類可能是未來(lái)分類改革的方向性分類。

(二)事業(yè)單位分類改革的實(shí)踐

1.廣東模式。2008年12月底發(fā)布的《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》將現(xiàn)行的事業(yè)單位主要分為三類:行政類事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位與公益類事業(yè)單位。其中只有公益類事業(yè)單位才是國(guó)家《試點(diǎn)方案》適用的對(duì)象,其他兩類事業(yè)單位前者要撤銷與國(guó)家機(jī)關(guān)合并,后者則進(jìn)行事業(yè)單位改制成為企業(yè)。公益性事業(yè)單位進(jìn)一步劃分為三大類:第一類是從事關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、公民基本權(quán)利、義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)的基本公益服務(wù),不能或不宜由市場(chǎng)配置資源。由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開(kāi)支由地方財(cái)政全額撥款,因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分應(yīng)由地方財(cái)政全額承擔(dān)。第二類是面向全社會(huì)提供公益服務(wù);涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源。由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開(kāi)支由地方財(cái)政不同程度地?fù)芸?因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分應(yīng)由地方財(cái)政按撥款的比例承擔(dān)。第三類是從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有一定公益屬性,但社會(huì)化程度較高,可基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源;自主開(kāi)展公益服務(wù)和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開(kāi)支主要實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理,只有在承擔(dān)政府有關(guān)公益任務(wù)的情況下,地方財(cái)政才給予相應(yīng)撥款,因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分主要由事業(yè)單位負(fù)擔(dān)。

廣州市文化事業(yè)單位模式:廣州市文化事業(yè)單位的改革分三種類型:第一類是公益性文化事業(yè)單位,包括圖書館、博物館(紀(jì)念館)、文化館(站)等;第二類是廣州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)、廣州電視臺(tái)、社科院等單位,該類單位將實(shí)行事業(yè)體制,由政府重點(diǎn)扶持;第三類是其他藝術(shù)院團(tuán),放映、演出、文化發(fā)行、電視劇和娛樂(lè)節(jié)目制作等經(jīng)營(yíng)性文化單位,要逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)企改革,面向市場(chǎng)。

佛山市事業(yè)單位模式:《佛山市事業(yè)單位分類改革的實(shí)施意見(jiàn)》,對(duì)事業(yè)單位分類改革的原則、內(nèi)容、政策銜接和組織實(shí)施予以進(jìn)一步明確?！秾?shí)施意見(jiàn)》根據(jù)省有關(guān)事業(yè)單位分類改革的精神,按照事業(yè)單位的功能特征、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及發(fā)展方向,將事業(yè)單位劃分為行政類、公益類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類三個(gè)類型。其中,對(duì)行政類事業(yè)單位將按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)的要求,對(duì)其職能進(jìn)行全面清理,今后除法律法規(guī)明確規(guī)定外,不再批準(zhǔn)設(shè)立行政類事業(yè)單位;對(duì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位,以逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)為改革方向,進(jìn)行企業(yè)注冊(cè),并注銷事業(yè)法人,核銷事業(yè)編制,今后不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位;而公益類事業(yè)單位,則根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置等情況劃分為三個(gè)小類別,實(shí)施相應(yīng)的改革措施和管理,優(yōu)化公共事業(yè)資源配置。

2.山西模式。2009年山西事業(yè)單位分類改革步驟:根據(jù)中央統(tǒng)一安排和省編委會(huì)議確定的改革總體設(shè)想,全省事業(yè)單位分類改革工作大體分三步進(jìn)行:第一步對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行清理規(guī)范;第二步對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)分類;第三步根據(jù)事業(yè)單位的不同類別進(jìn)行相應(yīng)的改革、人事制度等工作和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。山西事業(yè)單位分類改革的要求與原則:事業(yè)單位分類改革將按照社會(huì)功能,劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事公益活動(dòng)三大類,按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離和分離指導(dǎo)的原則,采取撤銷、合并、下放、轉(zhuǎn)企等方法,對(duì)不同事業(yè)單位實(shí)施不同改革。

太原市事業(yè)單位分類改革模式:分三類型撤并轉(zhuǎn),按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則,通過(guò)調(diào)整、剝離、轉(zhuǎn)移等方式,對(duì)不同類別事業(yè)單位實(shí)施不同的改革。(1)將予撤銷的事業(yè)單位包括:機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)成立一年以上未組建或一年以上不開(kāi)展工作的事業(yè)單位;原承擔(dān)的工作職責(zé)已消失或履行職責(zé)的法定依據(jù)已消失的事業(yè)單位;長(zhǎng)期無(wú)正式在編工作人員,其日常工作由機(jī)關(guān)工作人員或其他外聘人員承擔(dān)的事業(yè)單位;沒(méi)有任務(wù)或任務(wù)嚴(yán)重不足,長(zhǎng)期不出成果,社會(huì)效益差的事業(yè)單位。(2)成建制合并的事業(yè)單位包括:部門內(nèi)部設(shè)置零散、規(guī)模過(guò)小、職責(zé)相近、服務(wù)對(duì)象單一以及不具備法人條件的事業(yè)單位;雖隸屬關(guān)系不同,但職能相同或相近、職能交叉、設(shè)置不合理的事業(yè)單位;因主管部門撤并或職能調(diào)整,需相應(yīng)進(jìn)行合并調(diào)整的事業(yè)單位;同一部門多個(gè)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的事業(yè)單位。(3)將逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位包括:生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位及其他以營(yíng)利為主要目的的事業(yè)單位;現(xiàn)承擔(dān)的工作任務(wù)可由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)解決,或可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式交由其他社會(huì)組織承擔(dān)的事業(yè)單位;進(jìn)行收費(fèi)服務(wù),屬于社會(huì)中介類的事業(yè)單位。在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上,太原市還將對(duì)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、編制結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)形式、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。其中事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)形式具體分為財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助和自收自支三種類型。

3.深圳模式。深圳改革后事業(yè)單位的定位是:從事公共服務(wù)并相對(duì)獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營(yíng)利組織。根據(jù)事業(yè)單位的社會(huì)功能,將現(xiàn)有事業(yè)單位分為經(jīng)營(yíng)服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類三大類,按照不同類別的特點(diǎn),采取不同的改革和管理方式,即原則上將監(jiān)督管理類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類從事業(yè)單位中分離出去,分別轉(zhuǎn)歸行政管理序列和轉(zhuǎn)為企業(yè),公益類予以保留。

第一,經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位及其改革。(1)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類事業(yè)單位。指面向市場(chǎng)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)性活動(dòng)的單位,主要包括黨政機(jī)關(guān)所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和接待基地、后勤服務(wù)、新聞傳媒出版、影視文藝創(chuàng)作、開(kāi)發(fā)性科研、勘察設(shè)計(jì)等單位。經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類事業(yè)單位原則上全部轉(zhuǎn)為企業(yè),注銷事業(yè)單位法人登記并依法進(jìn)行企業(yè)注冊(cè)登記。無(wú)市場(chǎng)前景、轉(zhuǎn)企后難以生存的單位予以撤銷;由深圳市代管而產(chǎn)權(quán)不屬于市的單位,交回上級(jí)主管部門管理。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類事業(yè)單位。(2)中介服務(wù)類事業(yè)單位。指利用專業(yè)知識(shí)和技能,從事市場(chǎng)服務(wù)、社會(huì)公證、行業(yè)協(xié)調(diào)和社會(huì)服務(wù)的單位,原則上實(shí)行脫鉤改制,不再列入事業(yè)單位序列,其中直接為市場(chǎng)主體提供服務(wù)、與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的單位,改制為市場(chǎng)中介組織;為會(huì)員提供服務(wù)的單位,轉(zhuǎn)按社團(tuán)運(yùn)作;依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)履行強(qiáng)制性檢測(cè)認(rèn)定職能的單位,保留事業(yè)建制,按照效能原則整合資源,打破部門和行業(yè)界限,進(jìn)行合理重組。

第二,監(jiān)督管理類事業(yè)單位及其改革。監(jiān)督管理類事業(yè)單位指依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或政府委托,依法行使行政許可、行政管理、行政執(zhí)法和檢查監(jiān)督等職責(zé)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。其經(jīng)費(fèi)支出主要來(lái)自同級(jí)財(cái)政、行政性收費(fèi)或通過(guò)行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。監(jiān)督管理類事業(yè)單位原則上納入行政管理序列(法律法規(guī)另有規(guī)定的除外)。其中主要承擔(dān)行政管理和執(zhí)法職能的,剝離相關(guān)服務(wù)職能后轉(zhuǎn)為行政或行政事務(wù)機(jī)構(gòu),并重新核定機(jī)構(gòu)編制;部分承擔(dān)行政管理和執(zhí)法職能的,按照政事分開(kāi)的原則收回有關(guān)行政職能。

第三,公益類事業(yè)單位及其改革。公益類事業(yè)單位所從事的業(yè)務(wù)一般屬于政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。(1)純公益類事業(yè)單位。這類單位一般由政府舉辦,涉及范圍主要包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。政府要保證并加大對(duì)純公益類事業(yè)單位的投入。此類單位的機(jī)構(gòu)設(shè)立、服務(wù)宗旨、公共目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等事項(xiàng)由政府確定和監(jiān)管,嚴(yán)禁從事?tīng)I(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)活動(dòng),所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障。(2)準(zhǔn)公益類事業(yè)單位。這類單位向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的同時(shí),可依法收取一定費(fèi)用補(bǔ)償其支出,涉及范圍主要包括非義務(wù)教育、非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)營(yíng)性公用場(chǎng)館等領(lǐng)域。準(zhǔn)公益類事業(yè)單位要根據(jù)國(guó)家確定的公共目標(biāo)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng),政府按照法律法規(guī)、國(guó)家政策、單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況,給予不同程度的投入。這類單位可按照價(jià)格行政主管部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取公共服務(wù)的補(bǔ)償成本,但所取得的收入應(yīng)當(dāng)用于公共事業(yè)發(fā)展,其收入和支出由財(cái)政部門核定和監(jiān)管。

4.溫州模式。溫州市農(nóng)業(yè)局是主管全市農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市政府組成部門,管理范圍涉及農(nóng)村財(cái)務(wù)政務(wù)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)村能源、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和安全,以及城市副食品生產(chǎn)與供應(yīng)基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村面源污染治理等。所屬事業(yè)單位共有11個(gè),其中全額撥款單位9個(gè),差額撥款單位1個(gè),自收自支單位1個(gè),機(jī)構(gòu)規(guī)格均相當(dāng)于鄉(xiāng)科級(jí)。溫州市農(nóng)業(yè)局根據(jù)市人民政府《關(guān)于深化事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》和市府辦《關(guān)于溫州市市屬事業(yè)單位分類工作實(shí)施意見(jiàn)》的要求,結(jié)合農(nóng)業(yè)工作實(shí)際,將事業(yè)單位類別劃定為三大類:(1)監(jiān)督管理類8個(gè):市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)、市農(nóng)機(jī)管理處、市畜牧獸醫(yī)站、市農(nóng)村能源辦公室、市農(nóng)業(yè)站、市特產(chǎn)站、市植保站、市種子公司(市種子站)。(2)純公益類2個(gè):市農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)測(cè)試中心、市優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)服務(wù)中心。(3)準(zhǔn)公益類1個(gè):市原種場(chǎng)。

五、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革:分類模式選擇與政策建議

(一)分類模式選擇

1.實(shí)踐模式的優(yōu)與劣。廣東、山西、深圳等地模式為中國(guó)事業(yè)單位分類改革開(kāi)了局,帶了頭。同時(shí)為整個(gè)國(guó)家的事業(yè)單位分類改革提供了借鑒范例。廣東、山西、深圳三地分類三分法,內(nèi)容大體一致。分行政類事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位與公益類事業(yè)單位三類,或分經(jīng)營(yíng)服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類三類。但主要問(wèn)題在于:一是仍然沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩;二是老問(wèn)題沒(méi)有解決,新問(wèn)題又產(chǎn)生;三是三分法的二級(jí)細(xì)分太復(fù)雜。

2.事業(yè)單位分類模式的選擇。事業(yè)單位分類改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,事關(guān)廣大職工的切身利益,事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定,各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門要以改革創(chuàng)新的精神和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)積極穩(wěn)妥、堅(jiān)定有序地推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,逐步形成公平、公正、優(yōu)質(zhì)、高效、惠及全民、具有地方特點(diǎn)的公益服務(wù)體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,不斷滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求。例如,由于對(duì)分類歸屬、工資薪級(jí)、退休待遇等問(wèn)題持不同意見(jiàn),自2006年底起,深圳市一些被改制事業(yè)單位的員工不斷上訪、怠工、怠課,或簽名討要加班費(fèi)及社保費(fèi)等?；诖朔N情形,一些深圳的區(qū)屬事業(yè)單位遲遲不愿啟動(dòng)分類改革。因此,既要加快深化,也要慎重行事。筆者認(rèn)為:未來(lái)改革方向性事業(yè)單位分類,主要是在劃分承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)大類的基礎(chǔ)上,將承擔(dān)行政職能的直接變?yōu)楣珓?wù)員體制,將從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接轉(zhuǎn)化為企業(yè),只保留從事公益服務(wù)的單純的事業(yè)單位。這樣,才能干脆徹底,由此推動(dòng)事業(yè)單位體制改革。

(二)政策建議

1.循序漸進(jìn),有序進(jìn)行,分步實(shí)施,逐步解決。養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革是個(gè)系統(tǒng)工程,要一步步推進(jìn)。20世紀(jì)80年代,國(guó)家已經(jīng)對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革。現(xiàn)階段對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革,是整個(gè)系統(tǒng)工程推進(jìn)的步驟之一。有學(xué)者指出,中國(guó)老齡化的速度比大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家要快得多,中國(guó)基本養(yǎng)老制度擁有龐大的沒(méi)有資金準(zhǔn)備的債務(wù)。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn),擬實(shí)施四步走的改革計(jì)劃:第一步建立普遍覆蓋的保護(hù)底線,讓每一位中國(guó)老人不管其是否向基本養(yǎng)老制度繳費(fèi)都免于貧困。第二步通過(guò)將資金未落實(shí)債務(wù)的社會(huì)化——也就是說(shuō)讓中央政府直接承擔(dān)起這部分負(fù)擔(dān)——來(lái)降低基本養(yǎng)老制度的繳費(fèi)率。第三步逐步把今天的雙層基本養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)變成一個(gè)全國(guó)性的,由公共監(jiān)管卻由私人管理投資的個(gè)人賬戶系統(tǒng)。改革后的個(gè)人賬戶將是完全做實(shí)、完全流動(dòng)的,而且為參與者提供市場(chǎng)的回報(bào)率。第四步在中國(guó)新的企業(yè)年金制度下擴(kuò)大補(bǔ)充養(yǎng)老的覆蓋面。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,既要著眼于建立新制度,創(chuàng)立新機(jī)制,更要考慮事業(yè)單位的實(shí)際情況,解決好改革成本和歷史遺留問(wèn)題。對(duì)歷年來(lái)形成的隱性債務(wù)和改革時(shí)提前退休等需要支付的改革成本,應(yīng)在認(rèn)真測(cè)算的基礎(chǔ)上提出解決辦法,避免把改革成本帶入新制度,影響新制度的入軌和運(yùn)行效果。

2.廣泛征求意見(jiàn),擴(kuò)大公眾參與,消除分歧,順利推進(jìn)改革?！妒聵I(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》的出臺(tái)程序遭到人們廣泛質(zhì)疑:《改革方案》應(yīng)事先征求事業(yè)單位及相關(guān)單位的意見(jiàn),但資料顯示從制定到下發(fā)試點(diǎn),均未像醫(yī)改方案那樣向社會(huì)民眾廣泛征求意見(jiàn),事先還嚴(yán)格保密,就草草出臺(tái)了。給教育、衛(wèi)生、科技、文化、新聞等領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員帶來(lái)了很大的擔(dān)憂,廣東、重慶甚至掀起一輪“提前退休潮”的恐慌?！陡母锓桨浮肥孪纫欢ㄒ獜V泛征求意見(jiàn),吸收民意民智,減少改革阻力。首先是廣泛征求意見(jiàn),擴(kuò)大公眾參與,不能僅限于決策人員,更不能僅限于人力資源社會(huì)保障部。凡涉及千百萬(wàn)人切身利益的改革方案,通常隱含著一些重要的政治和技術(shù)問(wèn)題,其復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般人的想象,特別需要進(jìn)行廣泛的社會(huì)討論以集中民智、體現(xiàn)民意、尋求民眾的理解和認(rèn)同。這也是我們近幾年來(lái)在包括新醫(yī)療改革方案、燃油稅改革方案等在內(nèi)的重大改革方案推行之前的一個(gè)通行做法,也是改革得以順利推進(jìn)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。我們有必要借鑒燃油稅改革等一些重要改革方案形成過(guò)程的一些做法,吸取其經(jīng)驗(yàn),將公眾參與改革方案的制定作為一個(gè)不可缺少的程序,讓其充分發(fā)揮集中民智和爭(zhēng)取公眾認(rèn)同的兩方面的價(jià)值,這是改革方案制定部門必須認(rèn)真考慮的^[4]。其次訴諸民主,發(fā)揮人大立法機(jī)關(guān)作用。訴諸民主是破解養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難題的一個(gè)備選出路。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革屬于重大的、牽涉面廣的改革,對(duì)于這樣的改革方案必須設(shè)置嚴(yán)格、法定的程序,然后才能公布于眾?，F(xiàn)有的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,需要由人大或者常委會(huì)進(jìn)行審議,并召開(kāi)各類聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取相關(guān)各個(gè)群體的意見(jiàn)。通過(guò)這樣的過(guò)程,事業(yè)單位人員也許可以理解改革的必要性,當(dāng)然,他們也可能在此過(guò)程為自己爭(zhēng)取一些補(bǔ)償。民主程序有可能逐漸化解相關(guān)人員的不滿、疑慮,賦予改革措施以道義與政治上的正當(dāng)性。

3.公務(wù)員、事業(yè)單位與企業(yè)三位一體同時(shí)改革,構(gòu)建公平有序的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。養(yǎng)老金改革不能光限于事業(yè)單位,如果把公務(wù)員也納入到養(yǎng)老金改革的進(jìn)程中,就會(huì)既有效消除事業(yè)單位人員的阻力,也能起到帶頭作用。公務(wù)員游離改革名單外不免有“欺軟怕硬”之嫌。有學(xué)者指出,打破目前養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的僵局有兩個(gè)方法:一是把公務(wù)員也納入改革體系,同事業(yè)單位職工一樣調(diào)至企業(yè)水平;二是把企業(yè)職工的退休金提升到事業(yè)單位職工的水平。前者的好處是可減少改革的阻力,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。而后者符合改革的合理方向^[3]。另有學(xué)者建議:事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)采取聯(lián)動(dòng)方式,把參加基本保險(xiǎn)改革和建立職業(yè)年金綁在一起動(dòng),以減少阻力。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與建立職業(yè)年金聯(lián)動(dòng),一次性完整設(shè)計(jì)出來(lái),給大家一個(gè)定心丸,消除降低待遇水平的疑慮。二是事業(yè)單位從事公益類的、行使行政職能的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)類型聯(lián)動(dòng),一起改革,不要分先后。三是事業(yè)單位和公務(wù)員聯(lián)動(dòng)。

4.加快事業(yè)單位分類改革步伐,分步推進(jìn)人事工資投入配套改革。事業(yè)單位科學(xué)分類是試點(diǎn)的首要任務(wù)之一,是整個(gè)改革的前提。有的學(xué)者主張分三類,即行政性的事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位與公益性的事業(yè)單位。有的學(xué)者主張將現(xiàn)有的事業(yè)單位分為自收自支事業(yè)單位與國(guó)家全額撥款事業(yè)單位兩大類,分別實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。自收自支、已經(jīng)或準(zhǔn)備轉(zhuǎn)制為企業(yè)或民辦組織的原事業(yè)單位,應(yīng)該參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并按國(guó)辦發(fā)[1999]18號(hào)文件等政策做好銜接過(guò)渡;由國(guó)家全額撥款,繼續(xù)承擔(dān)公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位,宜參照公務(wù)員待遇,與國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上要有四套的配套改革:一是事業(yè)單位的人事制度改革。過(guò)去都是“鐵飯碗”,以后要全面實(shí)行聘用制,很多事業(yè)單位還有編外人員,在一個(gè)單位里到底使用什么樣的人事制度,這個(gè)制度是要規(guī)范的。二是工資制度改革?，F(xiàn)在大家都知道基本工資制度已經(jīng)改革了,但是按照事業(yè)單位工資制度改革的規(guī)劃,還要實(shí)行績(jī)效工資?？?jī)效工資已經(jīng)在義務(wù)教育中小學(xué)陸續(xù)開(kāi)展,其他單位也要陸續(xù)開(kāi)展。三是財(cái)政投入體制改革。根據(jù)大的三類、小的三類分別情況,通過(guò)不同的投入機(jī)制,既保證它的公益性,又使人員福利得到保障。四是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是在科學(xué)分類基礎(chǔ)上和這些改革配套進(jìn)行,如果沒(méi)有人事制度改革,什么關(guān)系都搞不清楚就談不上養(yǎng)老怎么辦。如果沒(méi)有工資制度改革,配發(fā)養(yǎng)老金的基數(shù)是什么,也談不到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。沒(méi)有財(cái)政投入體制的改革,也不知道資金來(lái)源到底是什么配置。這幾項(xiàng)相互聯(lián)系,相互支持。

5.盡快建立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)制度,實(shí)現(xiàn)全國(guó)性區(qū)域性養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作系統(tǒng)。隨著改革步伐的不斷推進(jìn),中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌越來(lái)越廣泛。目前已有28個(gè)省份建立省級(jí)統(tǒng)籌制度。但由于區(qū)域制度壁壘導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性受限。當(dāng)前,要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù),尚需解決三大技術(shù)問(wèn)題:一是參保人的參保繳費(fèi)記錄必須是清晰的,無(wú)論記錄格式是紙質(zhì)的還是電子的,全國(guó)要統(tǒng)一,否則就沒(méi)有辦法在全國(guó)流動(dòng)。二是需要重新設(shè)計(jì)一些轉(zhuǎn)出賬戶和轉(zhuǎn)入賬戶,以保證資金在轉(zhuǎn)移過(guò)程中的安全和準(zhǔn)確。三是需要完善的就是在轉(zhuǎn)移之后,必須保證參保人在最后領(lǐng)取待遇的時(shí)候,能夠把他在各地就業(yè)積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益累計(jì)計(jì)算。

6.建立職業(yè)年金制度,實(shí)施社會(huì)化管理,提高退休收入水平。為了保持養(yǎng)老金的待遇,要建立一個(gè)職業(yè)年金制度,在企業(yè),叫企業(yè)年金,在事業(yè)單位,叫職業(yè)年金。事業(yè)單位職業(yè)年金制度大致相當(dāng)于現(xiàn)在的企業(yè)年金制度。建立職業(yè)年金最重要的好處是,使退休人員的收入來(lái)源多元化,不再僅僅來(lái)自于基本養(yǎng)老金,提高收入的穩(wěn)定性,還有就是可以提高事業(yè)單位退休人員的退休收入。把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革降低的這一塊收入,用市場(chǎng)化運(yùn)作的途徑補(bǔ)回來(lái),并且無(wú)需財(cái)政更大的投入,這樣才能推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的事業(yè)單位改革。職業(yè)年金制度建立以后,事業(yè)單位人員養(yǎng)老金的高低取決于職業(yè)年金繳費(fèi)的比例占工資的多少、投資收益率、采取怎樣的運(yùn)作模式等許多因素。如果職業(yè)年金設(shè)計(jì)得好,改革后事業(yè)單位的養(yǎng)老金總體水平還有可能高于現(xiàn)在的退休金水平。2008年浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的意見(jiàn)》首次提出:“要建立職業(yè)年金制度。為建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,提高事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平,事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,應(yīng)建立工作人員職業(yè)年金制度。具體辦法由省勞動(dòng)保障廳會(huì)同省人事廳、省財(cái)政廳制定?！碑?dāng)前,要盡快設(shè)計(jì)出臺(tái)適合事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金產(chǎn)品,以滿足不同職工的需求。

7幣注意借鑒國(guó)外的改革方法與理念,汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),促進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。養(yǎng)老保障制度是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代以來(lái),西方國(guó)家紛紛進(jìn)行養(yǎng)老保障制度改革。采取的主要措施有:改進(jìn)現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制度;從“現(xiàn)收現(xiàn)付”向部分積累模式轉(zhuǎn)變;從社會(huì)統(tǒng)籌向“個(gè)人賬戶”模式轉(zhuǎn)變;由此減少政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上的財(cái)務(wù)責(zé)任,最終建立一個(gè)多支柱的養(yǎng)老保障制度。對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保障體制改革的啟示:一是西方養(yǎng)老保障制度的覆蓋面,從現(xiàn)代雇傭制度下的工人擴(kuò)大到全體居民,是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的歷史過(guò)程。要建立一個(gè)可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度,不僅必須強(qiáng)調(diào)政府的立法、政策參與和事后監(jiān)督作用,而且要結(jié)合自己國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程和人口的變化趨勢(shì),認(rèn)真算一下經(jīng)濟(jì)賬。二是政府必須提供的只是最低限度的、體現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)功能的基本養(yǎng)老保障(替代率20%～30%);在補(bǔ)充養(yǎng)老保障方面,可以允許個(gè)人、商業(yè)機(jī)構(gòu)和非政府組織發(fā)揮更大的作用,同時(shí)由政府提供法律、監(jiān)督方面的服務(wù)。兩者相加,總的替代率不超過(guò)70%為宜。這樣做不只是為了減輕政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),更重要的是為了增加經(jīng)濟(jì)的活力。三是養(yǎng)老保障不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,涉及許多社會(huì)成員的既得利益。因此,即使有了明確的改革目標(biāo),也要謹(jǐn)慎對(duì)待歷史遺留問(wèn)題,并制定可行的過(guò)渡政策和具體措施,切勿操之過(guò)急。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界早就看出了戰(zhàn)后社會(huì)保障體制存在的問(wèn)題,而且指明了養(yǎng)老保障體制改革的方向。但至今為止,西方各國(guó)的養(yǎng)老保障體制都沒(méi)有完成向“多支柱”模式的轉(zhuǎn)變。四是多數(shù)西方國(guó)家的養(yǎng)老保障制度開(kāi)始實(shí)行的就是個(gè)人、企業(yè)繳納“分?jǐn)偨稹钡幕I資方式,公民的權(quán)利、義務(wù)觀念比較清楚,有關(guān)的社會(huì)組織發(fā)育比較成熟,向部分或者完全積累的個(gè)人賬戶模式過(guò)渡時(shí)阻力較小。中國(guó)改革前實(shí)行的是低工資、高福利模式,工人并沒(méi)有形成繳費(fèi)的習(xí)慣,社會(huì)組織的發(fā)育也需要有一個(gè)過(guò)程。個(gè)人賬戶模式的出現(xiàn),本身就是一次革命。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)廣泛吸收借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)與方法,更科學(xué)合理地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

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