徐 英

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院,上海 200433)

一、引 言

我國(guó)目前實(shí)行三支柱保險(xiǎn)監(jiān)管模式,即償付能力監(jiān)管、公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管和市場(chǎng)行為監(jiān)管。這三個(gè)方面相輔相成,缺一不可。同時(shí),償付能力監(jiān)管是保險(xiǎn)監(jiān)管的核心,這是由保險(xiǎn)監(jiān)管的核心目標(biāo)決定的。保險(xiǎn)監(jiān)管的核心目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者的利益,而保險(xiǎn)消費(fèi)者的核心利益是保險(xiǎn)保障權(quán)或保險(xiǎn)金領(lǐng)取權(quán)。如果保險(xiǎn)消費(fèi)者在申請(qǐng)領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí),保險(xiǎn)公司不具有相應(yīng)的償付能力,那么保險(xiǎn)消費(fèi)者的核心利益就失去了保護(hù),保險(xiǎn)監(jiān)管的核心目標(biāo)也不能實(shí)現(xiàn)。

而償付能力監(jiān)管實(shí)質(zhì)就是償付能力充足率即資本充足率的監(jiān)管。資本充足率是判斷保險(xiǎn)公司償付能力充足與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。由于資本充足率等于保險(xiǎn)公司的實(shí)際資本與最低資本的比率,所以最低資本的要求將直接影響資本充足率的大小,影響保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管。因此,為了保證保險(xiǎn)公司的償付能力,保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益,各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)都對(duì)保險(xiǎn)公司設(shè)定了最低資本要求,我國(guó)也不例外。我國(guó) 《保險(xiǎn)法》和保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》(保監(jiān)發(fā) [2008]第1號(hào),以下簡(jiǎn)稱 “08年1號(hào)文”)都對(duì)保險(xiǎn)公司最低資本要求作出了規(guī)定,為償付能力監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

但是,通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn),我國(guó) 《保險(xiǎn)法》與保監(jiān)會(huì)頒布的規(guī)章對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求不一致,《保險(xiǎn)法》的要求明顯要高于保監(jiān)會(huì)頒布的規(guī)章的要求。根據(jù) 《立法法》的規(guī)定,部門(mén)規(guī)章是下位法,下位法是對(duì)上位法內(nèi)容的具體化和細(xì)化,不能違背上位法的規(guī)定。很顯然,對(duì)于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求保監(jiān)會(huì)頒布的規(guī)章應(yīng)該違背了 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定。那么,我們不禁要問(wèn),違背的原因是什么?是 《保險(xiǎn)法》存在問(wèn)題還是保監(jiān)會(huì)頒布的法規(guī)存在問(wèn)題?

本文圍繞此問(wèn)題展開(kāi)討論:首先介紹了 《保險(xiǎn)法》與 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定;其次分析了法與規(guī)對(duì)最低資本要求的不一致對(duì)監(jiān)管實(shí)踐可能造成的影響;最后通過(guò)借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和理念從立法技術(shù)和立法內(nèi)容兩個(gè)層面提出了相關(guān)建議。

二、法與規(guī)對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定

“最低資本”首次出現(xiàn)于 “08年1號(hào)文”中,過(guò)去稱之為 “最低償付能力”、“最低償付能力額度”,它們的含義是一致的。我國(guó)償付能力監(jiān)管法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定如下:

1.《保險(xiǎn)法》的規(guī)定

我國(guó)第一部 《保險(xiǎn)法》(1995)第98條規(guī)定:經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司當(dāng)年自留保險(xiǎn)費(fèi),不得超過(guò)其實(shí)有資本金加公積金總和的四倍。這是對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的一種粗略測(cè)算,即以 “一塊錢(qián)的本錢(qián)做四塊錢(qián)的生意”為原則,或者說(shuō)最低資本要求應(yīng)該是自留保費(fèi)的25%。2009年2月28日由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的新 《保險(xiǎn)法》對(duì)這一條沒(méi)有作任何修改,對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求仍然沿用了1995年 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定。

2.監(jiān)管部門(mén)規(guī)章的規(guī)定

我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)部門(mén)規(guī)章對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求有兩種具體規(guī)定。即1996年 《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》和2000年 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》中的不同標(biāo)準(zhǔn)。

在中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立之前,由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)。為了加強(qiáng)監(jiān)管,確保償付能力,人民銀行于1996年7月25日頒布了 《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》,對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低償付能力標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定。(見(jiàn)表1)

表1 財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低償付能力標(biāo)準(zhǔn)

保監(jiān)會(huì)成立后,于2000年1月頒布了 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》,正式引入了 “償付能力額度”這一概念,并詳細(xì)規(guī)定了最低償付能力額度的標(biāo)準(zhǔn)。其中對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的規(guī)定如下:(見(jiàn)表2)

表2 保險(xiǎn)公司最低償付能力額度

2008年7月,保監(jiān)會(huì)頒布了 《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》即 “08年1號(hào)文”,除了把 “最低償付能力額度”改為 “最低資本”外,在關(guān)于實(shí)施 《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》有關(guān)事項(xiàng)通知中,對(duì)最低資本的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)沿用了2000年 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》的規(guī)定。

3.不同規(guī)定比較分析

通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn),1996年 《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》中對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定與《保險(xiǎn)法》的規(guī)定是協(xié)調(diào)一致的。首先他們對(duì)最低資本要求的計(jì)算方法保持一致,都是按照自留保費(fèi)的一定比例計(jì)算的;其次,由于我國(guó)大部分財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的保費(fèi)規(guī)模都比較大,因此在確定最低資本要求時(shí)基本上適用于 《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》第三種情況,這與 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定也保持一致;最后,《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》對(duì) 《保險(xiǎn)法》沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容作了細(xì)化和具體化,這是符合 《立法法》關(guān)于部門(mén)規(guī)章制定要求的。

但是,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)即2000年 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定與 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定是明顯不一致的。首先是對(duì)最低資本要求的計(jì)算兩者在形式上并無(wú)多大的聯(lián)系。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)直接引用的是歐盟1973年的舊標(biāo)準(zhǔn),分別采用保費(fèi)基礎(chǔ)和賠款基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算,然后通過(guò)兩者取大的方法以表示謹(jǐn)慎。其次是對(duì)最低資本的要求比例不同。從歐盟模型的理論推導(dǎo)中可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的賠付率低于70%時(shí),按保費(fèi)基礎(chǔ)計(jì)算得到的最低資本要求要高于按賠款基礎(chǔ)計(jì)算得到的額度,兩者取大時(shí)會(huì)用到按保費(fèi)基礎(chǔ)計(jì)算的結(jié)果。謝志剛、王上文(2007)[1]根據(jù)我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在過(guò)去數(shù)年中實(shí)際情況,用我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算最低資本要求時(shí),認(rèn)為賠款標(biāo)準(zhǔn)基本不起作用,真正是 “形同虛設(shè)”。既然實(shí)踐中以保費(fèi)基礎(chǔ)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),由于我國(guó)非壽險(xiǎn)公司實(shí)際保費(fèi)規(guī)模通常較大,1億元以下的情況基本可以忽略,所以對(duì)最低資本要求的計(jì)算可以按照自留保費(fèi)減營(yíng)業(yè)稅及附加后的16%來(lái)計(jì)算,粗略計(jì)算大約1元資本金可以做6元的保費(fèi)。計(jì)算結(jié)果明顯低于 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定。

三、法與規(guī)對(duì)最低資本要求不一致產(chǎn)生的問(wèn)題

國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì) (IAIS)頒布的 《保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則》關(guān)于 “有效的保險(xiǎn)監(jiān)管的條件”,強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)監(jiān)管依賴于金融業(yè)監(jiān)管的政策、組織和法律框架、良好發(fā)展和有效的金融市場(chǎng)體系、有效的金融市場(chǎng)。因此,有效和合適的政策和法律框架是有效的保險(xiǎn)監(jiān)管的條件之一。

從前文的分析可知,我國(guó) 《保險(xiǎn)法》與保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”關(guān)于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求規(guī)定不一致。法與規(guī)對(duì)同一問(wèn)題有不同的規(guī)定,這在監(jiān)管實(shí)踐中必然會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題,從而影響監(jiān)管的有效性。

1.造成償付能力監(jiān)管法律體系的不協(xié)調(diào)

根據(jù) 《立法法》的規(guī)定,部門(mén)規(guī)章屬于下位法,在制定時(shí)必須依照上位法的基本原則和精神,是對(duì)上位法的具體化或?qū)嵤┘?xì)則,不能與上位法的內(nèi)容相抵觸。在保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管法規(guī)體系中,《保險(xiǎn)法》是保險(xiǎn)業(yè)的根本大法,是監(jiān)管的基礎(chǔ)和核心,是上位法。而保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”屬于部門(mén)規(guī)章,是對(duì) 《保險(xiǎn)法》的具體化或?qū)嵤┘?xì)則,其內(nèi)容必須以 《保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ),必須符合 《保險(xiǎn)法》的原則和精神,不能與之相抵觸。然而在對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求規(guī)定時(shí),保監(jiān)會(huì)頒布的規(guī)章和 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定有明顯的區(qū)別。法與規(guī)就同一問(wèn)題具有不同的規(guī)定,在事實(shí)上構(gòu)成了下位法對(duì)上位法的沖突,違背了 《立法法》的規(guī)定。這就造成了償付能力監(jiān)管法律體系的不協(xié)調(diào)。

2.造成償付能力監(jiān)管法律適用的困惑

依法監(jiān)管是保險(xiǎn)監(jiān)管的基本原則,《保險(xiǎn)法》與保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”都是對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管的法律依據(jù),但現(xiàn)在兩者對(duì)償付能力監(jiān)管的重要指標(biāo)——最低資本要求規(guī)定不一致,那么保監(jiān)會(huì)在行使償付能力監(jiān)管時(shí)究竟應(yīng)該以何者為依據(jù)?以下分別從兩個(gè)角度來(lái)討論:

首先從法與規(guī)效力高低角度。實(shí)踐中,保險(xiǎn)公司通常有三種情況,一是保險(xiǎn)公司的最低資本要求符合 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定;二是符合 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》和 “08年1號(hào)文”的要求,但不符合《保險(xiǎn)法》的規(guī)定;三是既不符合 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定,也不符合 《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》。第一種情況下,保險(xiǎn)公司的最低資本要求符合 《保險(xiǎn)法》規(guī)定意味著也符合 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》和“08年1號(hào)文”的規(guī)定,因?yàn)?《保險(xiǎn)法》對(duì)最低資本的要求高于后者。因此保監(jiān)會(huì)不需要就此實(shí)施監(jiān)管措施;在第二種情況下,保監(jiān)會(huì)是否應(yīng)該介入監(jiān)管呢?根據(jù) 《立法法》規(guī)定,上位法的效力高于下位法,當(dāng)下位法和上位法就同一問(wèn)題具有不同規(guī)定時(shí),應(yīng)該以上位法的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。所以應(yīng)該以 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn),保監(jiān)會(huì)應(yīng)該要采取監(jiān)管措施。然而在我國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中,事實(shí)并非如此,因?yàn)楸１O(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司最低資本要求的監(jiān)管是以其頒布的規(guī)章為依據(jù)的。很顯然違背了 《立法法》的規(guī)定。第三種情況下,保監(jiān)會(huì)必須介入監(jiān)管,對(duì)保險(xiǎn)公司采取相應(yīng)措施以使其符合最低資本要求。但問(wèn)題是保險(xiǎn)公司是否只要達(dá)到 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”的要求就可以了呢?

其次是從法與規(guī)本身內(nèi)容合理性角度。從前文可知,對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的最低資本要求 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定高于 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”的規(guī)定。那么究竟哪一種規(guī)定更合理、更符合實(shí)際情況呢?對(duì)保險(xiǎn)公司的最低資本要求,無(wú)論是過(guò)高還是過(guò)低,都會(huì)給公司經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不利影響。如果最低資本要求過(guò)高,一方面使很多公司很難達(dá)到要求,減少了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的數(shù)量;另一方面,公司大量的資本由于沒(méi)有得到合理的運(yùn)用而失去了增值的機(jī)會(huì)。如果要求過(guò)低,則不能及時(shí)將那些財(cái)務(wù)狀況不佳或已經(jīng)陷入困境的保險(xiǎn)公司識(shí)別出來(lái),從而危及保單持有人的利益。我們知道,《保險(xiǎn)法》對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求只是一種粗略測(cè)算,沒(méi)有考慮業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)。而《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的計(jì)算基本上直接借鑒歐盟第一代保險(xiǎn)指令中規(guī)定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),對(duì)計(jì)算的關(guān)鍵指標(biāo)——保費(fèi)系數(shù)、賠款系數(shù)和拐點(diǎn)都是直接采用歐盟的指標(biāo),其是否適合我國(guó)具體實(shí)際,在多大程度上符合我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí),保險(xiǎn)公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部一直都存在著爭(zhēng)論。孫祁祥、于小東 (2007)[2]根據(jù)過(guò)去幾年國(guó)內(nèi)一些保險(xiǎn)公司的賠付情況,計(jì)算得出適合我國(guó)的保費(fèi)系數(shù)為40%、賠款系數(shù)為54.6%。說(shuō)明現(xiàn)行的照搬歐盟的償付能力額度規(guī)定是偏低的。從以上分析可知,《保險(xiǎn)法》與 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司關(guān)于最低資本的要求是否符合我國(guó)實(shí)際情況都是有爭(zhēng)議的。

所以,監(jiān)管法規(guī)內(nèi)容不一致及內(nèi)容本身的合理性問(wèn)題將造成監(jiān)管者和被監(jiān)管者對(duì)法律適用范圍的困惑。

3.影響償付能力監(jiān)管的執(zhí)行力

最低資本要求是保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管的重要指標(biāo)?！侗ｋU(xiǎn)法》與 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或“08年1號(hào)文”作為償付能力監(jiān)管的主要法律依據(jù),對(duì)最低資本要求規(guī)定不同標(biāo)準(zhǔn)造成了償付能力監(jiān)管法律體系不協(xié)調(diào)和法律適用范圍的困惑,最終影響償付能力監(jiān)管執(zhí)行乏力?？偨Y(jié)近年來(lái)我國(guó)償付能力監(jiān)管的實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)償付能力監(jiān)管存在著執(zhí)行力不強(qiáng)的問(wèn)題。由于資本金規(guī)模較小、業(yè)務(wù)發(fā)展速度過(guò)快以及風(fēng)險(xiǎn)控制不力等原因,在過(guò)去的一段時(shí)間里,我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的一些保險(xiǎn)公司先后出現(xiàn)了償付能力不足的情況,少數(shù)保險(xiǎn)公司甚至出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的償付能力問(wèn)題,雖然保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也為此采取了相應(yīng)的監(jiān)管措施,但是在不少情況下,這些監(jiān)管措施并沒(méi)有得到很好的貫徹與實(shí)施。償付能力監(jiān)管的執(zhí)行力不強(qiáng)與我國(guó)的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺乏統(tǒng)一性與合理性有直接關(guān)系。

4.威脅保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益

保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管是保險(xiǎn)監(jiān)管的核心內(nèi)容。監(jiān)管保險(xiǎn)公司的償付能力程度和水平,防范由于償付能力不足所導(dǎo)致的公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)廣大保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益和收益安全,是保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)所在。由于監(jiān)管法規(guī)對(duì)償付能力監(jiān)管重要指標(biāo)——最低資本要求的規(guī)定不一致,必然會(huì)影響監(jiān)管的權(quán)威性和有效性,從而最終威脅到廣大保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益。

四、對(duì)最低資本要求法與規(guī)不一致問(wèn)題的建議

保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定與 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定不一致,這在事實(shí)上違背了 《立法法》的規(guī)定,即當(dāng)上位法與下位法就同一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí),下位法的規(guī)定不得與上位法的規(guī)定相沖突。那么這種沖突究竟是 “法”本身的問(wèn)題還是 “規(guī)”的問(wèn)題?應(yīng)該如何解決呢?筆者以為可以分別從立法技術(shù)和立法內(nèi)容兩方面來(lái)解決。

(一)從立法技術(shù)層面看

1.《保險(xiǎn)法》的內(nèi)容不能過(guò)于剛性和詳細(xì)?！侗ｋU(xiǎn)法》作為保險(xiǎn)業(yè)的根本大法,是償付能力監(jiān)管的法律基礎(chǔ),保監(jiān)會(huì)以 《保險(xiǎn)法》為基本原則和基礎(chǔ)制定專項(xiàng)的監(jiān)管規(guī)章。因此,為了給監(jiān)管部門(mén)制定規(guī)章留下足夠發(fā)揮的空間,《保險(xiǎn)法》在制定時(shí)不宜過(guò)于剛性和詳細(xì)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的規(guī)定,我國(guó) 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定就過(guò)于剛性,缺少靈活性。與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的“《保險(xiǎn)法》”相比較,其第143-4條規(guī)定的:“保險(xiǎn)業(yè)自有資本與風(fēng)險(xiǎn)資本之比率,不得低于百分之二百;必要時(shí),主管機(jī)關(guān)得參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整比率。前項(xiàng)所稱自有資本與風(fēng)險(xiǎn)資本之范圍及計(jì)算方法,由主管機(jī)關(guān)定之?！迸_(tái)灣地區(qū)采用的 “《保險(xiǎn)法》”對(duì)自有資本的規(guī)定就顯示了很大的靈活性,使得監(jiān)管部門(mén)在制定規(guī)章時(shí)有很大的發(fā)揮空間,而不至于與 《保險(xiǎn)法》的規(guī)定相沖突。為了保持法與規(guī)之間的協(xié)調(diào)性,我國(guó)的 《保險(xiǎn)法》有必要進(jìn)一步修改。

2.部門(mén)規(guī)章內(nèi)容應(yīng)具有一定的延續(xù)性?！侗ｋU(xiǎn)法》和1996年人民銀行頒布的 《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》關(guān)于非壽險(xiǎn)公司最低資本的要求基本上參考了美國(guó)1994年RBC實(shí)施之前猶他州的方法。而保監(jiān)會(huì)2000年頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》中關(guān)于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本的要求參考的是歐盟1973年的舊標(biāo)準(zhǔn)。兩種標(biāo)準(zhǔn)形式上幾乎沒(méi)有什么特別的聯(lián)系,這種情況不大符合制定部門(mén)規(guī)章的要求。保監(jiān)會(huì)對(duì)于監(jiān)管規(guī)章的制定應(yīng)該從兩方面來(lái)理解:一方面,隨著保險(xiǎn)業(yè)的不斷發(fā)展,市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不斷變化,原有的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能已經(jīng)不符合實(shí)際的需要,因此監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著市場(chǎng)的發(fā)展變化而作定期的調(diào)整和修改;另一方面,為了使前后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)保持一致性,保監(jiān)會(huì)在制定規(guī)章時(shí)應(yīng)保持政策的延續(xù)性,而不是另起爐灶,新搞一套與以前完全不同的標(biāo)準(zhǔn)。否則,必然會(huì)給監(jiān)管者和被監(jiān)管者帶來(lái)不便和困惑。

3.完善法律法規(guī)的備案制度。根據(jù) 《立法法》的規(guī)定,下位法的制定要以服從上位法為前提,是對(duì)上位法的具體化,既不能完全照搬上位法,也不能與上位法有抵觸。由于我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展歷史較短,對(duì)保險(xiǎn)法規(guī)的制定也缺少經(jīng)驗(yàn),為了避免保監(jiān)會(huì)制定的相關(guān)規(guī)章與 《保險(xiǎn)法》相互沖突,有必要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行備案和審查。馬紅軍、楊秀瓊 (2007)[3]認(rèn)為所謂法律法規(guī)備案是指有關(guān)立法機(jī)構(gòu)向權(quán)力機(jī)關(guān)或政府法制部門(mén)提供立法文件副本的備份制度?，F(xiàn)有的備案制度不應(yīng)該僅僅是一種登記、存檔這種形式上的備份,還應(yīng)包括內(nèi)容上的審查,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正法律與法規(guī)之間的沖突問(wèn)題。

(二)從立法內(nèi)容看

1.制定符合我國(guó)實(shí)際情況的最低資本要求標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司最低資本要求的計(jì)算主要采用歐盟方式,重點(diǎn)考慮的是承保風(fēng)險(xiǎn),這比較適合我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的情況。然而,目前我國(guó)的最低資本要求計(jì)算方法的關(guān)鍵指標(biāo)——保費(fèi)系數(shù)、賠款系數(shù)和拐點(diǎn)都是直接采用歐盟的指標(biāo),這些指標(biāo)并不適合我國(guó)的實(shí)際情況。

隨著保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際化,保險(xiǎn)監(jiān)管也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)際化。我國(guó)已經(jīng)加入了國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì),在制定相關(guān)保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管規(guī)章時(shí)應(yīng)該積極吸收國(guó)際先進(jìn)的理念,與國(guó)際接軌,但是決不能照搬照抄,而是應(yīng)該制定出符合我國(guó)實(shí)際的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)償付能力監(jiān)管的有效性?，F(xiàn)行關(guān)于最低資本要求計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)在研究借鑒國(guó)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)方面是值得肯定的,但在結(jié)合我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況方面存在一定的差距。保監(jiān)會(huì)在未來(lái)制定保險(xiǎn)償付能力監(jiān)管規(guī)則時(shí)在吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更重要的是要立足我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

2.吸收國(guó)際最新理念,與國(guó)際接軌

另外,償付能力監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷完善的過(guò)程,因此保監(jiān)會(huì)要不斷吸收國(guó)際最新理念,并在實(shí)際監(jiān)管中加以運(yùn)用。我國(guó)最低資本要求計(jì)算參考?xì)W盟Ⅰ的做法,采用固定比率法的理念和結(jié)構(gòu),但近期歐盟國(guó)家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這種計(jì)算方式?jīng)]有考慮保險(xiǎn)公司面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)因素,因而是不確切的。

目前,隨著歐Ⅱ以及瑞士的動(dòng)態(tài)償付能力測(cè)試開(kāi)始逐步允許采用內(nèi)部模型,各國(guó)償付能力監(jiān)管開(kāi)始出現(xiàn)由規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管逐步向原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管是指監(jiān)管法規(guī)對(duì)最低資本要求的計(jì)算作出具體明確的規(guī)定,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依據(jù)該規(guī)定進(jìn)行具體操作。原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管是指監(jiān)管法規(guī)規(guī)定最低資本要求計(jì)算的具體原則,但不對(duì)具體的計(jì)算進(jìn)行規(guī)定。

Philip Keller(2008)[4]指出規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管和原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管的區(qū)別可以用下列圖示來(lái)表示:

圖1 規(guī)則導(dǎo)向型

圖2 原則導(dǎo)向型

從圖中可以看出,在規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管中,監(jiān)管者直接介入保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管,而原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管則并不直接介入。原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管只提供基本的監(jiān)管思想和原則,而不作具體的操作規(guī)定,通過(guò)為保險(xiǎn)公司創(chuàng)造一個(gè)公平和透明的環(huán)境,由市場(chǎng)來(lái)決定保險(xiǎn)公司的成敗,這與規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管相比具有更大的靈活性和自由度。

另外,在監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成方面,規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)監(jiān)管不允許公司根據(jù)自身情況建立特有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式,或者把監(jiān)管規(guī)則變得復(fù)雜繁多。結(jié)果是這些規(guī)則符合保險(xiǎn)公司實(shí)際情況就有效,不符合實(shí)際情況就沒(méi)有效果,就不能達(dá)成以公司特有風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的償付能力評(píng)價(jià)。而原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)監(jiān)管下,各家保險(xiǎn)公司以監(jiān)管的基本原則為基礎(chǔ),根據(jù)自身的實(shí)際情況出發(fā)達(dá)成公司特有的風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的償付能力評(píng)價(jià)。

因此,我國(guó)的保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管應(yīng)密切關(guān)注歐盟國(guó)家 (地區(qū))建立風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)資本方法的新動(dòng)向,在條件成熟時(shí)也應(yīng)由規(guī)則導(dǎo)向型 (Rule-Based)逐步向原則導(dǎo)向型 (Principle-Based)過(guò)渡。這樣既可以避免因法規(guī)規(guī)定過(guò)于細(xì)節(jié)而出現(xiàn)沖突,又可以給保險(xiǎn)公司帶來(lái)更大的自由度和靈活性。

五、結(jié)束語(yǔ)

最低資本要求是償付能力監(jiān)管的重要指標(biāo),我國(guó) 《保險(xiǎn)法》和保監(jiān)會(huì)頒布的 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》或 “08年1號(hào)文”雖然都作了具體的規(guī)定,但是兩者在協(xié)調(diào)性和具體內(nèi)容上存在一定的不足。有效的償付能力監(jiān)管離不開(kāi)協(xié)調(diào)一致、內(nèi)容正確完善的保險(xiǎn)法規(guī)。因此,不斷完善償付能力監(jiān)管法規(guī)體系是保監(jiān)會(huì)現(xiàn)在及今后一個(gè)非常關(guān)鍵的任務(wù)。只有這樣,才能確保償付能力監(jiān)管的合法性和有效性,才能真正保護(hù)廣大保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益。

[1]謝志剛,王上文.我國(guó)非壽險(xiǎn)最低償付能力資本要求的計(jì)算比較 [J].保險(xiǎn)研究,2007,(8):17-21.

[2]孫祁祥,于小東.制度變遷中的中國(guó)保險(xiǎn)業(yè) [M].北京:北京大學(xué)出版社.2007.109-112.

[3]馬紅軍,楊秀瓊.進(jìn)一步完善我國(guó)立法沖突解決機(jī)制之我見(jiàn)[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(5):54-58.

[4]Philipp Keller.Risk Based Supervision and SolvencyⅡ[R].2008.