郭 峻

高校實(shí)行非稅收入規(guī)范化管理的障礙因素分析

郭 峻

非稅收入概念的提出標(biāo)志著我國將遵循預(yù)算完整性的原則，對所有政府資金進(jìn)行統(tǒng)一的財(cái)政管理，財(cái)政資金的劃分也將由原來的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外資金逐步向稅收收入和非稅收入過渡。但至今仍有部分高校特別是部屬高校繼續(xù)沿用預(yù)算外資金概念，對推行非稅收入改革積極性不高。深入分析了推行非稅收入改革在高校遇到阻滯的原因，指出高校實(shí)行非稅收入改革具有重要的作用。

高校；非稅收入；障礙

在計(jì)劃體制下，所有財(cái)政性資金從管理方式上分為預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外資金。改革開放以來，我國收入形式除了稅收收入之外還包括各種行政事業(yè)收費(fèi)、國有資產(chǎn)受益、基金、罰沒收入等與稅收收入體系相對應(yīng)的非稅收入體系。2004年財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜［2004］53號）標(biāo)志著我國政府正式對政府收入作了稅收和非稅收入的劃分。由于政府非稅收入具有稅收收入無法替代的特殊作用，這樣，在我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，政府非稅收入超常規(guī)發(fā)展具有一定的歷史必然性。

對非稅收入，一些地方高校在思想觀念上有了很大的轉(zhuǎn)變，開始重視非稅收入的規(guī)范管理,并在行動上予以支持配合。但目前，仍有不少高校特別是一些部屬高校仍然繼續(xù)沿用預(yù)算外資金的概念，停留在財(cái)政專戶的管理上。本文試剖析高校不愿接受非稅收入概念的原因。

一、政府非稅收入改革的必要性

（一）非稅收入的概念

政府非稅收入主要指除稅收以外的一切收入。換句話說，是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力和信譽(yù)、國家資源和資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。

（二）非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

通過比較非稅收入和預(yù)算外資金兩者涵蓋的范圍，可以看出兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系：非稅收入管理范圍包括專項(xiàng)收入；行政事業(yè)性收費(fèi)；罰沒收入；國有資本經(jīng)營收入；國有資產(chǎn)有償使用收入；其他收入等。而預(yù)算外資金管理范圍則包括法律、法規(guī)規(guī)定的以及國務(wù)院或省級人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金等。

從以上內(nèi)容可以看出，預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容僅僅是非稅收入內(nèi)容的一部分。從性質(zhì)上來講，兩者都是政府收入，均屬于財(cái)政性資金，但非稅收入是按照收入形式對政府收入進(jìn)行的分類，而預(yù)算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，因而非稅收入對資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更加符合公共財(cái)政改革的要求［1］。

（三）預(yù)算外資金概念將日漸淡化直至消失，非稅收入最終將替代預(yù)算外資金

有學(xué)者認(rèn)為，用非稅收入管理替代預(yù)算外資金管理是取消預(yù)算外收入的途徑和手段，如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合政策研究室主任余小平認(rèn)為，非稅收入的管理會替代預(yù)算外資金的管理。根據(jù)余主任的分析，預(yù)算外資金在各個(gè)部委或地方財(cái)政賬下自行運(yùn)轉(zhuǎn)，不受中央或者財(cái)政部掌握和統(tǒng)一管理，私設(shè)小金庫、自收自支形成了預(yù)算外收入，多年來在征收、分配、使用和監(jiān)督上存在諸多弊端。而各項(xiàng)非稅收入有財(cái)政專戶存儲，財(cái)政部易于管理，人大監(jiān)督也不會太困難，明顯優(yōu)于預(yù)算外收入。中國社科院財(cái)貿(mào)所研究員馬蔡琛也認(rèn)為，非稅收入更多是用來取代預(yù)算外收入這個(gè)概念。因?yàn)榉嵌愂杖霗M跨了一般預(yù)算收入（行政收費(fèi))，基金預(yù)算收入（政府性基金)和原有的預(yù)算外收入。馬蔡琛說：“十幾年前，中國就提出取消預(yù)算外收入，但經(jīng)過十幾年的努力，仍未實(shí)現(xiàn)。如今通過非稅收入逐漸淡化這個(gè)概念，長此以往，在統(tǒng)計(jì)口徑上，若干年后就沒有所謂的預(yù)算外收入的概念了。我個(gè)人理解，我們在通過沒有預(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)的這種方式，終于可以取消預(yù)算外收入了。”［2］

二、高校推行非稅收入改革的“瓶頸”

既然政府實(shí)行非稅收入管理取代預(yù)算外資金收入管理是今后發(fā)展的必然趨勢，那么為什么仍然有相當(dāng)數(shù)量的高校對這項(xiàng)改革持懷疑態(tài)度，消極對待此項(xiàng)工作的開展呢。原因可能在于：

（一）多年來高校一直存在預(yù)算外資金是單位自有資金的思想

預(yù)算外資金的缺點(diǎn)就是它不受中央或者財(cái)政部掌握和統(tǒng)一管理，而是在各個(gè)部委或地方財(cái)政賬下自行運(yùn)轉(zhuǎn)，私設(shè)小金庫、自收自支都形成于預(yù)算外收入，多年來在征收、分配、使用和監(jiān)督上存在諸多弊端。預(yù)算外資金管理上的漏洞，使得眾多高校一直存在著預(yù)算外資金是單位自有資金的錯(cuò)誤思想。

（二）采用非稅收入短期將給高校帶來一定的負(fù)面影響

上繳范圍的擴(kuò)大使學(xué)校資金向財(cái)政高度集中，從而使學(xué)校能調(diào)控的資金量繼續(xù)減少，運(yùn)行成本繼續(xù)加大，削弱了學(xué)校資金管理權(quán)和自主權(quán)，不利于學(xué)校對往來資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

（三）一些地方征收部門征收管理不規(guī)范

少數(shù)地方的高校利用政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政供養(yǎng)的教職員工，聯(lián)合辦學(xué)或出資成立民辦學(xué)院，高校分成收入數(shù)額巨大，卻按民辦學(xué)校收費(fèi)管理，沒有上繳財(cái)政，由學(xué)校自行分配，造成國家收入的極大流失。又比如，一些高校的公房出租收入、培訓(xùn)收入、聯(lián)合辦學(xué)收入等都沒有上繳財(cái)政，成為部門福利的隱性收入來源，其管理范圍過窄的問題十分突出，亟待規(guī)范。

（四）高校對非稅收入改革未給予積極響應(yīng)的深層次原因

其一，改革的漸進(jìn)性使得非稅收入改革在各地、各高校推行力度不同，除財(cái)政部以外其他政府主管部門改革推行進(jìn)度明顯滯后。非稅收入改革在全國各地推行力度不一致，有些地區(qū)的一些高校對今后預(yù)算外收入將逐漸淡化直至取消的趨勢心里明白卻不予理會，或持觀望態(tài)度；在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些高?？赡苓B什么是非稅收入都搞不清楚。

各級財(cái)政部門是政府非稅收入征收主管機(jī)關(guān)，應(yīng)保證地方代收的中央政府非稅收入或中央分成的政府非稅收入及時(shí)足額上繳中央財(cái)政。因此，加強(qiáng)對政府非稅收入征收工作的監(jiān)督管理是各級財(cái)政部門的主要工作內(nèi)容和主要任務(wù)。而其他行政部門如教育部，直至2008年1月10日《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法 （討論稿）》文件頒布以前，部屬高校的年度預(yù)算、年終決算報(bào)表等編報(bào)口徑和數(shù)據(jù)仍然強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算外資金管理。

其二，既得利益者的抵觸情緒使人們在某種程度上形成了“路徑依賴”。規(guī)范非稅收入是當(dāng)前從中央到地方的財(cái)政改革重點(diǎn)，它的最終目標(biāo)是將全部的非稅收入都收歸國庫，納入預(yù)算。但是這一目標(biāo)和深化“收支兩條線”管理改革牽涉到各部門的利益調(diào)整，加上很多歷史遺留問題積弊很深，很可能會遭到一些部門的抵觸。因?yàn)榇隧?xiàng)改革可能牽涉到了一些國家主管部門和高校在原有制度下享有的既得利益，導(dǎo)致這些部門在思想上存在一定的抵觸情緒，為改革的推行帶來阻力。如實(shí)行改革前財(cái)政資金一旦撥付到部門和單位，就基本上脫離了預(yù)算硬約束，各行政主管部門、各高校領(lǐng)導(dǎo)可以自主使用財(cái)政資金，從中獲取利益。他們往往擔(dān)憂改革將使這些既得利益不復(fù)存在。

其三，各地區(qū)、各高校對不同收入重視程度不同，財(cái)務(wù)管理水平高低不一，存在不同程度的國有資產(chǎn)收入流失現(xiàn)象。各高校通常比較重視學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)的收繳工作，對其他收入的管理卻沒有引起足夠的重視。這里其他收入主要指的是固定資產(chǎn)變價(jià)收入等國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入或國有資本經(jīng)營收益等其他教育收入。這些收入以預(yù)算外資金收入的形式作為學(xué)校的自有資金使用，導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外。

三、高校實(shí)現(xiàn)非稅收入規(guī)范化管理

（一）從根源上解決高校預(yù)算外資金管理模式弊端的途徑和手段

目前高校納入預(yù)算外資金管理的經(jīng)費(fèi)有兩類：一類是財(cái)政性預(yù)算外資金，指國家有關(guān)單位撥款由學(xué)校代管的經(jīng)費(fèi)，如國家自然科學(xué)基金等；另一類是非財(cái)政性預(yù)算外資金，主要是高校各部門通過辦學(xué)、科技開發(fā)、經(jīng)營等渠道創(chuàng)收或接受社會捐贈的款項(xiàng)，這部分資金就是學(xué)校預(yù)算外資金的主要組成部分。國家對高校預(yù)算外資金的管理沒有嚴(yán)密的制度加以規(guī)范，是高校經(jīng)濟(jì)類案件產(chǎn)生的根源。部分高校預(yù)算外資金管理呈現(xiàn)出復(fù)雜、混亂無序的狀態(tài)，尤其是收費(fèi)、變相收費(fèi)主體過多，收費(fèi)依據(jù)不充分，費(fèi)用收取和使用過程不規(guī)范等，為貪污、腐化埋下隱患。而高校一旦實(shí)行非稅收入管理后，將從根源上解決以往預(yù)算外資金管理模式所帶來的弊端，從源頭上治理和預(yù)防腐敗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。

（二）促進(jìn)學(xué)校不斷加強(qiáng)預(yù)算、收費(fèi)及票據(jù)管理，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理水平

1.非稅收入改革能強(qiáng)化高校預(yù)算管理控制，真正提高資金使用效益。部門預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。非稅收入的改革和國庫集中支付等財(cái)政政策的執(zhí)行，對高校的預(yù)算管理提出了更高要求。因此，高校必須進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對預(yù)算編制的合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

2.非稅收入改革將進(jìn)一步規(guī)范高校收費(fèi)行為，加強(qiáng)票據(jù)管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，收費(fèi)多少與單位利益直接相關(guān)，因而無論是行政機(jī)關(guān)還是包括高校在內(nèi)的事業(yè)單位都有一種本能的沖動去多收費(fèi)。在這種沖動的驅(qū)使下，越權(quán)立項(xiàng)、無證收費(fèi)、收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)、坐收坐支、只收費(fèi)不服務(wù)等現(xiàn)象將普遍存在。實(shí)現(xiàn)非稅收入制度后，高校必須適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過制定嚴(yán)格的收費(fèi)報(bào)批制度和收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會都來進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象；通過制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程，保障學(xué)校、院系增加收入的積極性；通過建立完善票據(jù)領(lǐng)購、核銷手續(xù)，做好收費(fèi)票據(jù)的“申購、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)行為、加強(qiáng)票據(jù)管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。

總而言之，隨著“收支兩條線”管理的進(jìn)一步深化，政府將逐步加大對預(yù)算外資金和制度外資金清理的力度，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入必將取而代之。因此，高校納入非稅收入管理是今后發(fā)展的必然趨勢。高校應(yīng)加強(qiáng)政策研究，轉(zhuǎn)變思想觀念，清理收費(fèi)項(xiàng)目、加強(qiáng)票據(jù)管理、改變收費(fèi)模式、規(guī)范收費(fèi)行為，切實(shí)做好高校非稅收入規(guī)范管理工作。

[1]劉金杰.關(guān)于高校非稅收入規(guī)范化管理的思考[J].會計(jì)之友,2007（11）.

[2]席斯.預(yù)算外資金壽終：各省副廳級非稅收入管理局籌建[EB/OL].2007-02-11.http://finance.sina.com.cn/g/20070211/11473331523.shtml

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1673-1999（2010）02-0076-03

郭峻（1975-），女，四川隆昌人，重慶大學(xué)（重慶400030）計(jì)劃財(cái)務(wù)處會計(jì)師，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)及管理。

2009-07-13